民间行为对美国营养午餐计划的推动作用

许峰

(郑州航空工业管理学院外语系，河南 郑州 450015)

中小学的营养午餐计划在许多国家已经实施多年，从起源与发展来看，大部分国家的营养午餐计划的发展和完善都离不开民间组织和民间行为的推动，有些国家的一些民间组织更是在午餐计划中起着重要的倡导和监督作用。美国作为营养午餐计划开展得较好的国家，从1880年前后民间团体和教会自发为学生提供免费午餐到1936年第74次国会通过《公法320》，对营养午餐进行相关规定，又到1946年杜鲁门总统颁布《全国学校营养午餐计划》法案，再到如今形成的包括“学校午餐计划”、“早餐计划”、“儿童保健食品计划”、“特别牛奶计划”、“营养教育和培训计划”甚至“课后加餐计划”等一整套庞杂的社会计划体系，营养午餐计划也经历了一个从民间发起到政府主导的逐步完善的过程。考察美国营养午餐计划的起源和完善过程，认识民间行为在午餐计划中的推动作用，对我们这样一个刚刚起步实施午餐计划的国家来说，具有重要的现实指导意义。

一、早期民间行为对《美国营养午餐法》起草的推动

1．《贫穷》的呐喊作用

一些有识之士和民间团体从18世纪末就已经开始在欧洲国家尝试对学生实行免费或减价午餐项目，他们的经验和教训对美国产生了影响。美国的一些民间组织，如纽约儿童救助协会就在1853年尝试向一些职业技校的学生提供午餐。但是这些计划都没有产生很大的社会影响:参与午餐计划的民间组织很少，政府部门也没有给予足够关注。对学生午餐的关注在1904年突然有了转机，因为这一年罗伯特·亨特在美国出版了《贫穷:进步时代的社会责任》一书。该书的出版“让美国人觉得改善学生的饥饿状况已经刻不容缓”(甘德森)。在这本书里，亨特写道:贫穷家庭的孩子在他们最需要营养时候却得不到足够的营养。贫穷家庭孩子的父母因为需要外出工作而没有时间接受营养学知识培训，并且也没有足够的钱去买食物。纽约至少有60%或70%的孩子每天吃不饱肚子去上学。在美国这样一个民主的国家我们既然要求每个孩子都接受义务教育，就应该像那些君主制国家一样也给他们提供足够的身体素质保障，让他们真正能学到东西。

《贫穷》的出版在美国引起了很大反响，也吸引了更多的民间机构参与到营养午餐活动中，并最终引起了地方政府、州政府对该问题的重视。

费城的思塔中心协会从1894年就开始在一所小学尝试实行“一便士午餐”项目，后来该项目扩展到了9所学校，统一由“学校与家庭联盟”供应午餐。1909年，威廉朋女子高中创办，校长海瑞克博士在费城教育委员会帮助下开展营养午餐项目，尝试把该项目从民间福利机构转为政府负责的项目。该项目在实行第一年就大获成功，第二年被引进到另一所学校，很快又被推广到其他三所学校。1912年，费城教育委员会设立了一个专门的机构——高中午餐管理处，专门管理营养午餐在全城的推广工作。1915年，“学校与家庭联盟”负责的9所小学以及其他小学也被纳入午餐管理处统一管理。

波士顿、密尔沃基等城市也都在1910年前后由地方教育委员会接管实行学校午餐项目，但两地发起该项目的也都是民间机构，分别是“妇女教育与工业工会”和“妇女学校联盟”。这两个机构在政府接管午餐项目之前都已经在当地开展了10年左右的学校午餐供应尝试。

纽约尽管在1853年就已经由“儿童救助协会”尝试开展营养午餐项目，尽管《贫穷》一书也以纽约学生的营养不良为主题和背景，但直到1908年营养午餐计划才开始引起市政府关注。该年，在纽约一个中心校校长威廉·马克士维尔呼吁下，纽约成立了由内科医生和社工组成的校餐委员会，负责调研每份收费三美分的学校午餐计划是否能够做到收支相抵。两年间该午餐计划实施顺利、收效明显，两年后随即从两所学校推行到了全纽约的学校。1921年，纽约教育局宣布:之前由民间实施午餐计划的所有小学都统一由政府负责。纽约历时近70年终于实现了营养午餐计划从民间管理到政府管理。

紧随《贫穷》的出版，1904年，另一位美国的社会活动家约翰·斯帕格也出版了一本为贫困儿童和饥饿的学生呼号的著作——《孩子们的痛苦呻吟》。这本书描述饥饿带给孩子们的种种不幸遭遇以及由于营养不良而导致的各种身心疾病。约翰指出，“全美国大约有两百万学龄儿童成了贫穷的受害者，他们不能获得基本的生活所需，其中食物缺乏首当其冲。许多孩子因为营养不良在上课时不能集中精力，不能集中精力学习就不能达到教学目标，因此就造成了我们的教育资源投入的间接浪费”。这本书的出版尽管没有像《饥饿》那样引起广泛关注，但是也对美国民众和政府产生了一定的影响。亨特也对该书给予了很高的评价并向公众推荐该书。

因为有识之士的大力倡导和亲力而为，也因为越来越多的民间组织的发起和参与，越来越多的美国民众认识到儿童营养午餐的重要性，各地的地方政府和州政府不得不参与到学校午餐计划当中来，到了1921年前后，美国许多州的很多城市学校都已经实施了午餐计划。

2．乡村学校的午餐加热计划

乡村学校开展午餐计划从一开始就面临着比城市更多的困难。没有厨房和就餐场所成了全美国乡村学校实施午餐计划共同面临的一个问题。乡村孩子的家大多离学校较远，学生们一开始大都是早上从家里带来汉堡或三明治之类的快餐供中午食用，但中午时这些食品都已经非常的冰冷了，所以乡村学校的午餐计划大多是从提供食物加热服务或者额外的热汤或其他食品开始的。由于缺乏资金，教师们就鼓励家庭较为富裕的学生捐献锅、烧水壶、炉子之类的炊具给学校，每个班级的学生轮流值日，在上午课程开始前负责在教室里生火烧水或烧炉子，这样既能把大家从家里带来的食物在中午吃饭时加热，也能给教室提供温暖。威斯康星州的一些学校实行的“品脱罐子计划”在当时就很出名。该州的一些学校教师鼓励学生从家里带食物时装到容量为一品脱的旧奶粉或其他罐子里，到教室后把它们都统一码放到一个水桶里，然后放到教室里取暖烧水的炉子上，这样中午下课时学生就能吃到热饭了。

各地的“家长教师联合协会”在推行午餐计划方面起了至关重要的作用。家长和教师们联合起来呼吁大家捐献锅碗瓢盆、烤箱等厨具，也负责接收村民和一些组织捐献的食物。母亲们发起了向孩子提供“半品脱牛奶计划”，有些校长也带领教师和学生在校园里种植蔬菜。通过各方的努力，来自各种渠道的支持使乡村学校的午餐项目在二十世纪二十年代也得以广泛推广和实施。

3．经济大萧条对营养午餐计划的影响

到了1921年前后，美国许多州的很多城市学校都已经实施了午餐计划。“到1937年，美国已经有15个州通过相关法律要求地方教育局负责学校午餐计划。尽管大部分州都要求学校以成本价向学生提供午餐，但也有印第安纳、佛蒙特、密苏里和威斯康星四个州要求学校以低于成本价的价位向贫困学生提供减价午餐。”

二十世纪二十年代末三十年代初的美国经济大萧条促使联邦政府接管学校营养午餐计划。大萧条使许多学生的父母失去了工作，也失去了经济来源，很多学生连购买减价午餐的能力都没有了。在此情形下，许多民众呼吁政府“救救孩子，救救午餐项目，同时也救救农民”。民众的呼吁促使国会在1936年出台了《公法320》，授权农业部通过政府采购过剩商品进行出口或捐给消费者。根据此法的相关规定，美国农业部从农民那里以适当的价格购买食物原材料，再将这些原材料分配给各学校食堂和其他民间机构或慈善团体，由他们负责把这些原材料加工成食品分发给学生。这样学生就可以在学校里以非常低的价格购买或免费享用到他们在市场上买不起的食物。与此同时，联邦政府于1935年成立了旨在向贫困人员提供在公共事务工程中就业机会的工作促进管理委员会(WPA)。参与校餐计划的学校在与WPA的社区服务部签署协议后，可以雇佣大量的失业人员，以及面包师、店员和打字员等来帮助其提供校餐。由于学校不必承担沉重的人力成本，午餐的价格得以控制得很低，所以校餐计划在全国范围内得到了迅速普及。另外，全国青年管理委员会也雇佣了一大批年轻人为学校食堂制作餐桌、餐椅以及其他厨房用具，这一做法大大改善了学校的餐饮设备。

虽然农业部的出手让营养午餐计划在困难时期得以延续，但二战的爆发导致前线军人对食物的需求却使农业部对学校的食物供应大幅度减少，校餐项目的受益学生也大幅缩减。人们意识到必须给计划一个永久的合法地位，并且保证充足的拨款。于是，1946年国会通过了《全国学校午餐法》，并在随后的二十几年间进行了1952、1962和1968三次修正，逐步将原本分散在经济、健康、福利、教育等部门的计划实施的指导权和监督权集中到美国农业部一个部门。同时，将相关资金也从各机构转移到了农业部。《全国学校午餐法》经过多次修订，现在已经成为一部非常完善的法律。

二、当代民间行为对实施《美国营养午餐法》的监督与促进

1．美国食品和营养服务协会的监管

食品和营养服务协会是农业部的下属机构，也是美国学校营养午餐计划的监管机构。该机构每年都要拿出约400万美元作为学校午餐计划的宣传、培训和监管基金。基金发放给全国的57个州级政府部门和非官方机构，让他们对学校和其他儿童营养餐供应机构进行评估和监督之类的活动。该基金有相当一部分由非政府机构或团体申请获得。这些非官方机构的参与对保证营养午餐计划在学校和其他地方实施提供了非常客观和公正的监督作用。

除了上述基金，食品和营养服务协会还主持开展了一项名为“食品和营养服务伙伴”的项目。该项目在全国范围内倡导慈善机构、民间组织、基金会、食品生产商等同自己合作，为学校营养午餐项目、食品购物券等项目提供服务和食品。许多民间组织都已经同其建立了合作关系，其中不乏一些知名机构，如“消除美国饥饿组织(Feeding America)”、“天主教慈善会(Catholic Charities USA)”、“美国税务局(IRS)”，等等。其中有些机构过去就是学校午餐计划的早期倡导者和参与者，如今他们通过这种合作继续为学生的营养午餐提供帮助。

2．家长委员会定期体验校餐

在美国，家长参与学校教育已经形成了一种传统。从最初帮助学校提供午餐的母亲协会到现在的家长和社区代表协会，家长和社区代表在制定午餐计划和实施所有主要营养饮食方面的措施中都发挥着关键作用。家长的参与不但使家长掌握和了解更多的营养知识，还能更好地认识营养午餐计划，推动更多的学生参与午餐计划。美国学者研究发现:父母和监护人的态度与行为直接影响儿童和青少年的饮食选择，改变父母的饮食行为，可能是改变孩子饮食行为最有效的方法之一。学校邀请家长参加学生营养项目或健康食品展览会，邀请学生参与午餐计划宣传周活动，邀请家长和其他家庭成员定期到学生就餐的食堂进行试吃，这些举措不但可以改变他们的营养观念，也可以发挥他们的监督作用，以便更好地开展营养午餐计划。

除了家长，一些社区组织也经常参与到学校营养午餐计划中来，学校也乐于邀请社区组织参与到一些营养教育活动中来，因为获得社区的理解和认可，不但可以提高家长的营养知识水平，也可以通过社区的帮助使政府推行的各项学生营养计划顺利开展，使社区卫生、福利、青年等机构配合学校的营养午餐计划进行宣传教育活动。

3．媒体宣传与监督

报纸、电台、电视台在营养午餐项目的实施中一直起着推动和监督的作用，从过去到现在，他们的作用一直功不可没。

1946年美国颁布《全国营养午餐法》，但由于宣传的不到位和项目推行中存在的一些问题没能得到及时的解决，能够参加NSLP的学生比例还是不高，也有些学校和家长不愿意参加该项目，很多年里学生营养不良状况依然严重存在。1968年出版的《饥饿美国》一书指出，美国至少有一千万人正处于饥饿和营养不良状况，全美有280个“饥饿县”急需帮助。紧随其后，美国哥伦比亚广播公司也在1968年5月制作了一部电视纪录片，将生活在贫困线以下的孩子的艰难境况展现在广大电视观众面前。这些报告和报道直接导致了总统倡导下的全国食品和营养服务协会的成立，该协会的成立使全国营养午餐计划有了专门的管理和监督机构。一百多年来，正是由于媒体的报道所引起的民众的广泛关注，营养午餐计划从无到有，从1946年联邦正式立法到如今经历了多次的修订和补充，该计划已经非常完善:相关联邦法律条文已经从一部午餐法发展为包括《儿童营养法》、《2004儿童营养和WIC重新授权法》等多部法律共同协作。午餐计划不但包括了营养午餐项目，还包括牛奶项目、暑假供餐项目、早餐项目、课余加餐项目等多个配套项目，这些计划密切配合，不断完善，从而形成以中小学生为重点的庞大供餐体系。最近十多年，媒体对营养午餐项目的关注已经从参与人数、监管措施等转移到了如何为学生提供低脂、富营养、花样多的食品等方面，督促学校和政府不但要让学生吃饱还要让他们吃好。

三、启 示

美国的营养午餐计划从1850年前后至今已经走过了一百六十多个年头，从最初的个别行为到如今的联邦政府行为，从最初的无法可依，到《全国营养午餐法》的出台，到如今包括《儿童营养法》等一系列法律和规定，从只关注午餐到如今早餐、午餐、课后加餐都有涵盖，可以说是历尽波折。考察美国营养午餐计划从无到有、从有到非常完善的渐进过程也让我们充分认识了民间组织和民间行为在其中所发挥的至关重要的作用。美国在几十年前就把关乎儿童健康成长的营养午餐计划上升到国家安全的高度，作为一个拥有几亿中小学生的大国，中国政府采取措施解决孩子们的营养午餐问题也已经刻不容缓。

在中国，我们的一些民间组织、一些有识之士也在默默地帮助贫困地区的孩子们，为的是让他们“吃饱饭 、吃上热饭”。但是仅仅解决吃饱饭吃上饭问题远远不能满足孩子健康成长的需求。我们不但要关注贫困地区孩子们吃饱饭的问题，也要关注城市等相对富裕地区孩子们的“小餐桌”，让他们都能吃上健康营养的午饭或课后加餐。许多民间组织和个人有能力和热情，希望能参与到为孩子们提供健康营养的午餐的计划中来，但我们的政府如何正确引导，如何保证监督到位目前却很少有直接的法律和法规引导，亟待完善。

［1］United States Department of Agriculture．NSLP Fact Sheet［EB/OL］．http://www．fns．usda．gov/cnd/ Lunch/AboutLunch/NSLPFactSheet．pdf，2008－07/ 2010－02－12．

［2］Gordon W Gunderson．The National School Lunch Program Background and Development［M］．US Government Printing Office，1971:7．

［3］United States Department of Agriculture．Eligibility Manual for School Meals［EB/OL］．http://www．fns．usda．gov/cnd/Governance/notices/iegs/EligibilityManual．2008－01/2010－02－12．

［4］韩 晴．美国学校午餐计划对我国实施学校供餐的启示［J］．理论探讨，2010，(1):21－26．

［5］胡承康．孩子的午餐营养［M］．北京:人民卫生出版社，2008．

［6］邓晓君．美国中小学营养服务研究［D］．西南大学硕士论文，2010．