《面向增长的技能——英国国家技能战略》白皮书述评

郭 达

《面向增长的技能
——英国国家技能战略》白皮书述评

郭 达

2009年11月，继《高等教育发展蓝图》之后，英国政府又公布了一项重要的国家技能人才发展战略白皮书：《面向增长的技能——英国国家技能战略》。该战略旨在通过技能人才的培养来促进英国的经济增长。白皮书包括六大主要部分，并提出了许多职业教育改革的新举措。通过对此报告进行介绍与分析，研究与借鉴英国职业教育的先进经验，对加大我国职业教育规范化、制度化建设等方面提供一些有益的参考与启示。

英国；成人；技能；白皮书

2009年11月，继高等教育发展蓝图之后，英国政府又公布了一项重要的国家技能人才发展战略白皮书：《面向增长的技能——英国国家技能战略》（Skills for Growth——The National Skills Strategy）。该战略旨在通过对技能人才的培养来促进英国的经济增长。国家技能人才发展战略树立了一个远大而又雄心勃勃的目标：全国30岁（包括30岁）以下人口中将有四分之三在大学学习或拿到高级技术职称。白皮书主要包括六大主要部分，并且提出了许多职业教育改革的新举措。英国政府希望通过颁布此次技能战略白皮书来使英国有更多的人才掌握先进的技能，从而保证英国经济健康发展。

一、改革的背景

随着知识经济时代的到来，知识更新和技术革新的速度不断加快，企业竞争力的提高和经济的繁荣发展越来越依赖知识和技能。而严重的经济危机使英国经济遭受重创，也使英国政府更加认识到了技能对社会发展的重要性。2002年的统计表明，有700万成年人缺乏经济社会所需的阅读和计算技能。2003年的《生涯技能》调查表明，英国读写技能欠缺的成年人数约有520万，约有680万成年人计算能力欠缺。[1]英国政府认识到，在知识经济时代，劳动力整体技能水平的高低已成为一个国家经济成功与否的关键。为促进经济发展，劳动力技能的水平是必须要解决的问题，所以，必须采取一系列措施提高国民整体的技能水平，缩小英国与其它几个主要竞争对手之间在基础技能上的差距，以促进国家的经济发展。

进入新世纪以来，英国政府连续发布了旨在推进英国职业技能（技术）教育与培训改革、加速培养大批高技能人才的白皮书。2003年，英国政府先后发布《21世纪技能：实现我们的潜能》（2lst Century Skills：Realizing Our Potential）、《14-19 岁：机会与卓越计划》（The 14-19：Opportunity and Excellence），提出通过增加课程的个性化、多样性和灵活性来确立多层次的职业教育与中等教育的改革总体方向。[2]2005年2-3月，英国教育和技能部（DfES）接连发布了题为《14-19岁教育和技能培训》（14-19 Education and Skills White Paper）、《技能：在实务中增强，在工作中提高》（Skills：Getting on in Business，getting on at work）的白皮书。它们的总体目标是：一是使青年人具备雇主所需要的技能和终身学习的能力；二是技能改革必须体现社会公平性。[3]要让青少年有机会展示能力、充分利用自己的才能、挖掘自己的潜能。2006年3月27日，英国颁布了《继续教育：提高技能，增加生活机会》（Further Education：Raising Skills，Improving Life Chances）白皮书。提升标准，提高绩效水平是此继续教育白皮书中最重要的改革之一。此白皮书发布后，在继续教育系统中，优秀的学院和培训机构为数百万人提供了一流的教育和培训，教育质量得到了很大提升。[4]2008年1月，英国政府发布了题为《世界一流学徒制：解放天赋，发展所有人的技能》（World-class Apprenticeships：Unlocking Talent，Building Skills for A11）的战略计划。提出英国将要建立“世界一流学徒制”的设想。通过扩充学徒制。“到2015年满足所有年轻人的教育和培训需求”，到2020年，英国学徒要达到40万人的目标。[5]

虽然以上多个白皮书的颁布取得了一定的成果，在一定程度上缓解了英国经济滞后的情况，但是英国的社会经济情况仍然存在诸多严重的问题，并没有能够通过以上的白皮书来很好地解决掉这些问题。

二、技能战略白皮书发布的原因分析

英国与其他发达国家之间存在着相当大的技能水平差距，尤其是在受雇就业的基本技能上（包括:阅读和写作的能力、计算能力和计算机应用能力），提高技能水平是英国经济、社会发展的必然要求。[6]英国技能新战略是在政府充分分析英国国内外的技能现状和面临的挑战的基础上提出的。综合英国的政治、经济、社会、教育等情况，可以分析归纳出本次技能战略白皮书发布的原因主要有以下几点。

1.经济原因。知识经济和终身学习时代的到来，要求人们不断地学习，不断地提高自身的技能水平，才能适应知识经济对人才的要求。而欧洲各个国家逐步加入欧元区，英国也正面临着这个单一货币体系。这就要求劳动力的技能有很大的灵活性。此外，英国的高福利社会催生了众多慵懒群体，在遭遇经济危机袭击，经济持久得不到恢复时，出现了社会问题丛生的局面。[7]

2.社会原因。近年来，英国青少年的犯罪问题日益凸显，许多青年中学毕业后，找不到工作，成为社会上的不稳定因素，必须加强对他们的职业教育和技能培训，使他们有事可做，能够自食其力。而随着人口老龄化趋势加剧，仅依靠年轻人不能弥补技能的短缺，急需对成年人进行职业教育和技能培训。[8]

为了解决以上问题，最关键、最有效的措施便是提升每个公民的技能水平，让更多的公民掌握先进的技能，因此“面向增长的技能——英国国家技能战略”白皮书应运而生。在报告的第一部分，英国政府明确地提出了此次技能战略改革的目标，以此来指明此次技能战略的前进方向。

三、改革的目标

此次国家技能人才发展战略对技能培训体制的界定不仅仅以取得符合职业要求的资格为目标，而更多地关注使接受培训者能够在现实的工作环境中有所成就。英国需要的是一个可以提供更高水平的职业技能培训体制，这个技能培训体制可以使接受培训者的学习和工作同时获得很大的进步，并且能够传授可以在不同性质的工作之间相互转移的核心技能，技能培训体制所传授的技能需要有专业性并且对企业雇主来说具有真正价值。对于有意愿掌握核心技能的学生，国家必须为他们提供广阔的平台，使他们在由继续教育通往高等教育的道路中不断取得进步。

英国政府在全局上希望通过技能改革来提升公民总体的技能水平，促进现代英国经济繁荣发展，其中最主要的途径就是通过大力扩展针对年轻人的高等学徒制，传递经济发展所需的高等职业技能。[9]在传递公民所需技能的同时，英国政府充分考虑企业的需求，对关键经济领域进行投资和建立技能体制来更好地支持相关工作领域。除此以外，在继续教育学院和其它的培训机构中，英国政府要赋予接受陪训者更多的课程选择权，并且进一步提高相关技能培训条款和规定的质量，从而确保确保成年人有能力胜任未来的工作。

从技能战略所提出的目标可以看出，此次技能战略十分注重实际效果而不是在形式上取得相应的资格条件，它所希望的是培训出拥有真正可以在工作岗位中创造价值，为社会创造财富的技能劳动力。这次技能战略极具务实性，要求接受技能培训人员掌握核心技能，并且以雇主所需要的技能为导向，为所有有意愿掌握技能的个体都给予技能培训的机会。[10]为了传递具有经济价值的技能，职业教育所提供的技能培训要既要满足雇主的直接需要，也要满足个体实际发展的需要和劳动力就业市场的实际需求，以便于创建一个基于雇主和学习者满意的职业教育和培训体系。而且技能培训不仅要普及基本技能，还要培养大批掌握高等技能和接受高等教育的劳动力。

另外，这次技能战略赋予企业更多的权利，但是也强调企业也要参与到学校中来，参与学校的课程设置和学校管理，帮助学校课程和管理的发展，使学生的创业技能和受雇就业技能获得较大发展。在赋予企业更多权利的同时，也给个体更多的自由和选择权，使个体能够根据自身的情况来选择适合自己学习、掌握和应用的技能。政府对为培训学徒技能作出贡献的企业投入大量资金，这样就更有利于学徒掌握质量较高的技能。政府和企业也会奖励在企业中表现优秀的技能学习者。

四、改革的内容

提出以上目标后，英国政府联合企业，结合英国社会经济的实际情况，制定出了具体的技能战略改革内容，通过系统有序地完成制定的这些内容，来保证实现改革的目标。

在技能战略白皮书中，着重指出了要扩充学徒制、建立新的技术等级体制和对企业和关键经济领域做出正确的反应这两个关键改革内容。同时，还强调了技能培训要使成年人具有适应未来工作的能力，并提高对劳动生产力的商业投资。另外，为了提高改革的的效率，还要简化技能培训体制中心提高培训效果。具体内容包括如下几个方面。

（一）提高技能促进经济繁荣发展

1.设立高等教育和技能培训体制的新目标。30岁以下（包括30岁）的成年人有3/4参加高等教育，完成高等学徒制或者相关技术水平的课程。这拓宽了高等教育的参加范围，把高等职业教育和学徒制作为与高等教育同等价值和地位教学体制，成年人可以发挥他们的潜在价值并且获得很好的工作。

2.采取“国家记分牌（national scorecard）”的方法来衡量技能的进步。致力于完成里奇报告中设立的目标的同时，拓宽衡量成功的标准，使衡量成功标准中包含的因素不仅仅是职业资格证书，而采取“国家记分牌”的方法来衡量技能的进步，这需要考虑到以下四个因素：（1）确保提供的技能与未来的需求相匹配，使雇主通过运用掌握技能的员工来使企业获得进步；（2）确保传授的技能对雇主来说是具有经济价值的——无论是在雇主感觉技能需求被满足的方面，还是在由于技能培训所带来的生产效益增加的方面；（3）确保传授的技能能帮助成年人改善就业能力并且取得实质性的进步，以观察个体就业状况和从技能培训中获得的收益为依据，来重点传授有经济价值的技能；（4）不断提高技能水平，使英国成为具有世界一流基本技能的国家，总体基本技能水平通过获得行业认同的职业资格数量来衡量。

（二）扩充学徒制，建立新的技术等级

1.扩充高等学徒制的数量。国家将为成年人提供将近原来两倍的高等学徒制训练场所。在接下来的十年里，使全国每五个成年人中就有一个将会接受学徒制的培训。学徒数量从1996-1997年的65 000人到2008-2009年创纪录性的234 000人，完成学徒制的比率也处于创纪录的水平——在2007-2008年，112 600人完成学徒制，这意味着有64%的完成率。学徒制所带来的回报非常明显。调查显示，在接受过学徒制培训的人员的一生中，报酬、就业前景和非劳动所得的回报与通过其它途径接受的培训相比都要好——与没有1级学徒制和2级学徒制资格的人相比，工资要高出18%。因此，个体从学徒制的培训体制中获得相当大的利益。但是，扩充学徒制的同时，一定要确保学徒制的质量。

2.用奖学金来支持学徒升入高等教育。从整体上增加19-30岁的人群接受高等学徒制的机会并提供相应的资金投入，由2010-2011年的大约1 700万英镑提高到2014-2015年的1亿1 500万英镑。[3]执行阿兰关于学徒制奖学金资金的议案，提供1 000个新的学徒奖学金名额，每个获奖者可以得到1 000英镑的资助用于在高等教育中激励他们学习和获得技能的继续进步。

（三）对企业和关键领域作出正确的反应

1.开发以需求为导向的技能培训体制，对雇主和员工的需求作出灵活的反应。国家将更多地对那些能够最大化地促进经济增长和提供工作岗位的经济领域进行投资。技能培训体制要把合适的技能传递给关学习者以帮助个体提高技能水平，使英国各个行业领域具有竞争力。为此，必须要做到以下几点：（1）采取能够在高增长率和高就业率的经济领域内来满足技能需求的战略性决策；（2）确保继续教育和高等教育体制能对短期、中期和长期的竞争性经济需求作出灵活的反应；（3）促进对技能的公共投资，加强雇主、学习者和政府对技能投资的共同责任。

2.运用移民策略来满足技能需求。在致力于创建一个具有开放性和灵活性的劳动力市场的同时，通过移民管理策略来使英国获得最大的利益。当雇主引进移民劳动力来填补技能空缺时，支持雇主获得他们所需要的技能劳动力，同时，保护本地劳动者的就业机会，以进一步加速技能短缺区域的减少。

3.与企业开展合作，资助对经济增长最具推动力的行业和领域。在2010年4月，国家创办一个技能资金处，与大学和其它培训机构来共同工作确保可利用的公共资金用在支持技能的发展上。与企业开展合作，资助对经济增长最具推动力的行业和领域，安排1亿英镑资金支持在生命科学、数字媒体和技术、高级制造业、工程、建筑、低碳能源等领域设立16万个培训岗位。

（四）使成年人具有适应未来工作的能力

1.个人技能账户机制。个人技能账户机制（Learning Account）面向所有参加技能培训的成年人，包括接受培训受益计划（Train to Gain）和学徒制的成年人。[4]当他们到19岁的时候，使每一个人都有一个唯一的学号。个人技能账户将提供给个人关于注册培训的清晰信息，以便于他们理解向他们公开的选择项目和他们已经获得过的资格的永久性记录。国家将改良投资体制工作的方式，以便于投资最受好评的大学学院和培训机构来提供更多的培训场所，确保更多的学习者能够接受最好的课程，因为学习者的需求将在决定市场发展方向的过程中扮演重要的角色。

2.关于就业和技能的下一步计划。继续与特殊就业中心（Jobcentre）保持协调一致，给客户提供一个完全综合性和无缺陷的支持——无论他们是否处于失业，都能确保他们找到工作，维持工作，并在工作中取得进步；国家将确保继续学院的学习者能够进入大学并且毕业后能够有取得职业资格和自我创业的两手准备；国家将鼓励所有的大学与他们的区域发展处共同工作来与本地支持当局发展更稳固的伙伴关系，并且指导学习者对自我创业和经营企业感兴趣。[5]

（五）提高对劳动生产力的商业投资

1.使企业充分利用已经存在于劳动力之中的技能。不断有证据显示，一些企业没有完全地利用已经存在于劳动力之中的技能并且因无视技能对提高劳动生产力的作用而错失给企业带来增长的机会。国家将帮助企业使用商业支持计划来发展关于有效利用劳动力中已有技能的政策。尤其重要的是，确保在工作场所中潜在的妇女劳动力被充分地发现与利用。为此，国家投资价值大约220亿英镑的公共资金来实施此项计划，增加对技能培训和学徒制的投资。在下个三年期间，通过这条途径，国家将资助20 000个学徒制培训基地。

2.用法律保障员工接受一定时间的培训。鼓励雇主和雇员积极进行关于技能的有意义对话。在议会批准的情况下，建立一个新的关于员工所需培训时间的法律法案，这给雇员一个法律上的保障来要求雇主给他们相应的时间来接受相关的培训。

（六）简化体制中心，改善培训

建立以质量为导向的体制，提高培训的质量，并简化职业资格认证，用资格与分数框架（QCF）来代替传统的、混乱的资格头衔排列。所有的资格依据难度被分为入门级到8级的水平范围之内，所有资格内容的描述是简明扼要的并且包含分数值，根据分数值的大小可以转换为相应的文凭或学位证书。只要简单浏览资格头衔，雇主和学员将能够了解其总体内容，接受培训的难度有多大和要平均花费学员多少时间来完成获得职业资格的培训。与此同时，减少研发一个新的资格和学徒制框架的时间，平均最少为6个月，最多1年。[8]

而技能投资机构（Skills Funding Agency）仍如以前计划的那样，实施与区域经济和商业需要无关的继续教育，继续重视一些在未来仍需重点优先解决的问题，其中包括识字和算数的能力，针对低技能学习者的非正式成人培训等。[10]

此次技能战略所涉及的范围及其广泛，要求30岁以下（包括30岁）的成年人有3/4参加高等教育，完成高等学徒制或者相关技术水平的课程，而且其中还包括对移民人才的培养。但这并不意味着技能的学习因为学习者众多而流于形式，而是严格要求所学的技能不仅要有实用性，而且习得的技能还要有较高的水平。学习技能的人数众多，就意味着资金的投入也要相应的大幅度增加。英国政府不惜重金来给学习技能表现突出者以奖学金，支持学习者对技能的持续学习。但是资金的投入不能仅仅依靠政府，相关企业和技能投资机构要与政府共同努力，对技能培训进行投资。

同时，技能战略是建立在十分精心的计划基础之上的。“个人技能账户”帮助学习者清晰地记录其技能培训的经历和资格认证，保存在技能账户中的个人技能水平将永久得到认可。“下一步计划”确保学习者能够高效率地、有条不紊地进行技能学习。学习者在最后阶段需要获得相应的技能资格水平证书，针对目前资格证书种类繁多的情况，英国政府联合各个相关技能部门来共同开发一个新的资格证书框架，对资格证书的认定与颁发进行统一规范管理，同时，也提高资格证书认定与颁发的效率。

另外，英国不仅把重心放在对缺乏技能者的培训上，同时，也关注已有的和潜在的劳动力的技能开发与培训，例如工作场所中的妇女劳动力。同时，确保所有的学习者受到完善的法律保护和权利的充分实施。

五、英国技能战略白皮书评价

从此次技能战略白皮书中可以看出，英国政府充分认识到了职业教育和技能培训在个人生活与社会发展方面的价值，把连接教育与经济的核心纽带——技能作为经济和教育改革的一项重要内容，将国家的教育改革置于世界大背景中，强调提高社会劳动力的素质，这是一种非常务实、具有前瞻性的革新路径。其中，有许多措施可供借鉴。

首先，完成一项政策或改革必须要有大量的资金投入作为基础。英国政府联合企业投入大量资金用于加强多层次的技术培训，以“企业培训，政府买单”模式，将资助的重心放在对经济增长最具推动力的行业和领域。

其次，还要不断完善各项政策和制度，以此来保证所制定的技能战略能够正确地实施。政府与英国就业与技能委员会合作，成立“商务、创新与技能部”和“技能资助局”，给予技能培训在政策和制度上最大的支持。通过以上措施，构建了以能力为本位的、满足劳动力市场需求的质量保障体系，健全了政府及社会对职业教育质量的审核制度。

再次，在技能战略中，为了有助于成人的学习，引入了成人学分框架，它使成人过去获得的技能得到认可，还可以使成人在联合的资格单元内有更多的选择机会，让成人学习者更容易逐步建立起面向整个资格的学分单元。成人学分框架的引入体现了以学习者为中心的思想，是以人为本的做法，它使职业资格制度更加灵活。

最后，英国技能战略白皮书强调采取“需求导向”的方法发展劳动力技能。把雇主的需求放在中心位置，在培训、技能和资格供应的安排上，都要以雇主和企业对技能的需求为依据和出发点，强调要准确分析雇主和市场对技能的需求。

[1] Department for Business.Skills for Growth——The National Skills Strategy[J].Innovation and Skills （BIS）,2009（4）:30-32.

[2] Learning and Skills Improvement Service.Skills for Growth——The National Skills Strategy[J].LSIS Brief Guide,2009（11）:11-13.

[3] The Department for Business.Skills Investment Strategy 2010-2012[J].Innovation and Skills（BIS）,2009（9）:23-25.

[4] OFSTED.Ofsted Annual Report[J].Office for Standards in E-ducation,2009（10）:45-46.

[5] Skills minister John Hayes.New all-age careers service to launch in England in 2010[J].Innovation and Skills（BIS）,2010（11）:5-7.

[6] Skills Funding Agency.Question and Answer on Functional-Skills[J].Vocational Education and Skills Research,2010（8）:56-57.

[7] Skills Funding Agency.Get On——Skills for Life give aways[J].Vocational Education and Skills Research,2010（7）：66-68.

[8] The coalition government.Welfare that Works white paper published[M].Universal Credit,2010（3）:30-32.

[9] The Scottish Government.The Government's Programme for Scotland 2010-2011[J].The Scottish Government,2010（11）:100-101.

[10] Skills Minister John Hayes.Skills for Sustainable Growth[J].Secretary of State for Business Vince Cable,2010（10）:98-99.

The Review of Skills for Growth——the National Skills Strategy

Guo Da

November 2009,following the “higher education development blueprint”,the British government announced an important white paper——national technical talents development strategy,named“Skills for Growth——The National Skills Strategy”.The strategy is designed to promote Britain's economic growth through training skills talents.This strategy set a lofty and ambitious goal：below30 years old population in the British will have three quarters at university or get senior technical titles.White paper mainly includes six main parts,and put forward many measures of vocational education reform.This paper attempts to introduce and analyze this white paper,seriously study and reference to the advanced experience of the British vocational education,provide some useful reference and enlightenment to make our vocational education standardized and institutionalized construction.

British;adult;skills；White Paper

郭达，男，辽宁师范大学教育学院2009级硕士研究生，主要研究方向为职业技术教育学。

G719

A

1674-7747（2012）04-0049-06

[责任编辑 曹 稳]