回流农民工人力资本再开发保障机制研究

叶 玲

回流农民工人力资本再开发保障机制研究

叶 玲

回流农民工的人力资本再开发是急需解决的社会问题，为了更好地保障其实施，要综合社会舆论导向、分层分类管理、专门机构规划、立法监管到位以及多方资金筹措等各方面的力量，才能最大限度为回流农民工的人力资本再开发保驾护航。

回流农民工；人力资本；保障

回流农民工与农民工回流是我国当前将长期存在的社会现象之一，保障其人力资本再开发是稳定社会治安、繁荣经济发展、建设社会主义新农村的前提。

一、回流农民工人力资本再开发的保障机制剖析

（一）保障的根本

回流农民工人力资本再开发保障的根本在于改善二元结构，加速城乡一体化进程，完善回流农民工向市民转化。从教育政策、就业政策、医疗卫生政策、各类保险政策、住房政策等具体的政策入手，提高回流农民工的自我认同度，促进其再就业或创业。

（二）保障的关键

回流农民工人力资本再开发保障的关键在于政府部门制定相应的政策法规，立法保护回流农民工的基本权益。规范的立法以及良好的执行力是回流农民工维权的基础，既要保证政策法规的合理性、科学性，又要保证其可执行性。

（三）保障的条件

回流农民工人力资本再开发保障的条件在于注重回流农民工培训，提升农民工素质；预测未来劳动力市场的需求，准确掌握市场用工情况；坚持适用和实用相结合的培训内容，增加文化知识、法律知识、生活常识、就业岗位知识等。

（四）保障的助力

回流农民工人力资本再开发保障的助力在于规范监督环节，各部门联合维权；组织建设回流农民工工会，分享与城镇居民平等的物质条件、精神文化生活，共享城市文明；政府加强再开发监察力度，保障回流农民工的合法利益。[1]

二、回流农民工人力资本再开发保障的基本原则

回流农民工人力资本再开发，要坚持分层分类、灵活衔接、户籍改革、监督规范、自身提高等基本保障原则。

（一）分层分类原则

“十一五”末，我国农民工总数达2.42亿，按照农民工的未来发展方向，农民工的人力资本再开发只能从三个层面来分层分类保障：对长期在城镇生活并计划定居的，按正式的城镇居民就业需求来提供再开发保障；对短期生活在城镇，暂无定居意向的，建立过渡性的再开发配套措施保障；对临时在城镇打工并注定回农村的，纳入短期性的再开发配套措施保障。

（二）灵活衔接原则

由于回流农民工的工作性质、收入水平、就业意向和在职岗位存在差异，有必要建立灵活、有弹性、随时衔接的再开发保障制度，充分考虑农民工与城镇居民再开发保障的对接以及广大农村地区间的再开发保障融合。

（三）户籍改革原则

城乡分割的二元户籍制度使回流农民工无法在城市获取合法身份，也促其经济、政治被边缘化，只有建立一个合理的准入条件，促使那些具备相应条件的回流农民工转化为市民，其人力资本再开发才能真正在教授农民知识、技能之外，提供公平的就业机会。

（四）监督规范原则

为了保障回流农民工人力资本再开发的合法权益，政府层面有必要一方面大力发展和规范劳动力市场，另一方面监督和规范用工单位、社会培训机构的人力资本再开发行为。

（五）自身提高原则

由于部分回流农民工文化素质较低、缺乏一技之长等方面的原因，导致其人力资本再开发效果甚微。因此，为了保障回流农民工的人力资本再开发成效，亟待农民工提高自身素质。

三、回流农民工人力资本再开发保障机制的基本内容

（一）生存权的保障

生存权是指在一定社会关系中和历史条件下，人们应当享有的维持正常生活所必需的基本条件的权利。由于城乡二元管理体制，导致回流农民工在就业、社保等方面的权利与城镇居民不对等，从农民到产业工人或市民的职业、身份变化过程举步维艰，加之不愿或没有能力回农村务农，游离在城市与农村之间。回流农民工再就业的主要市场还是在城市，为了更好的适应其各类就业需求，其人力资本再开发保障应先从其生存权入手。

（二）就业权的保障

回流农民工大部分缺乏回乡务农的经验，又没有与城市劳动力平等的就业权利，其人力资本再开发必然面临再就业保障压力；部分回流农民工法律素质不高，对劳动权益受损、劳动报酬权益、劳动休息权益无法直接维权；加上部分涉及农民工劳动关系运行的重要领域无相应的法律法规予以规范和解决，使回流农民工的自由择业权益受到影响，所以回流农民工人力资本再开发的权利保障还应该涵盖就业保障、劳动权益保障、劳动报酬权益保障、劳动休息权益保障、自由择业权益保障，等等。

（三）教育权的保障

回流农民工要成功实现自身的人力资本再开发，就要接受再教育或再培训，而目前许多城市将其仅作为廉价劳动力，而没有纳入城市人力资源培训和开发规划。这种教育的不公平现象，势必会影响到回流农民工的再教育或再培训效果。所以回流农民工的教育权保障实际上也就是人力资本再开发保障的核心部分。

四、建立回流农民工人力资本再开发保障机制的对策

（一）加强宣传，互助互融

通过政府部门的教育宣传，消除全社会对回流农民工的偏见，树立共享、公平、正义的价值观，与回流农民工沟通互信、互助融合，鼓励其参与社区公共活动；企业和雇主要提高认识，平等地对待回流农民工，明确其人力资本再开发的必要性，保障本单位再就业回流农民工的人力资本再开发的权利；[2]新闻媒体要发挥舆论的引导和监督功能，既要宣传政策法规，又要曝光焦点问题；回流农民工要不断提升自己的素质，提高一技之长，并有理性的、长远的发展规划以谋求更广阔的发展空间。同时，还要加强维权意识、法律意识和自我保护意识，在再就业过程中注意劳动合同的签订，内容要求涉及到技术培训和可持续发展规划，并进一步认识到基本养老保险体系的必要性与可行性，为自己的将来提供更多的保障。[3]

（二）完善社保，分层管理

回流农民工人力资本再开发，归根结底是为农民工再就业服务的，而为了更好地保障其未就业过渡阶段的利益，建立过渡性的非正式就业养老保险制度是稳定回流农民工的举措之一；建立和完善失业应急救助机制和其他救助项目。最低工资保障是建立回流农民工人力资本再开发保障体系的基础和突破口；强化企业和雇主的安全生产意识，建立针对回流农民工的工伤保险制度，形成农民工工伤赔偿机制；回流农民工的医疗和大病保障制度的建立，要着重针对和保障农民工患病期间的住院治疗，尤其是职业病的预防治工作，单独管理其大病保险，逐步实现和城镇医疗保障制度的并轨；[2]建立全国统一的农民工账户管理办法，使其社会保险关系在地区间能转移、接续、补救；针对回流农民工分布松散的特点，构筑省、市、县、乡、村等多层次的教育培训体系、多渠道培训资金投入机制，维护其教育培训权利。

（三）专门机构，专项规划

2010年中央一号文件要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。各级政府和相关部门应研究成立专门机构如回流农民工工作协调办公室，专题研究、科学规划、统筹安排回流农民工相关事宜，解决其社保、医保、失保、住房保障和教育保障等问题；法律援助机构要企业违反劳动法规的行为，为回流农民工争取更多的人力资本再开发权利；司法行政机关开展普法宣传，引导回流农民工利用法律、通过合法渠道维护自身权益；创建回流农民工工会处理劳动争议，成为集体劳动权代表者和维护者；[3]建议在中央和省级政府设立由财政、劳动、人事、司法、民政、卫生、银行等部门组成的农村社会保障委员会，负责对规划、政策、实施办法的制定和对资金的征收、管理、经营、使用情况的监督检查及资金保值、增值的策划，把政策制定机构与社保资金运作机构分开；[4]制定回流农民工人力资本再开发需要的职业教育培训、技能订单培训和定向培训、职业技能培训、农村实用技术培训、劳动预备制培训、技校技能培训以及职业技能鉴定等规划。[5]

（四）健全立法，监管到位

我国已制定多部关于农民工的法律法规：《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《关于做好农村劳动力培训考核鉴定工作的通知》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《社会保险法》、《国家职业病防治规划（2009-2015）》、《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》、《关于切实做好当前农民工工作的通知》等；[6]还有但农民工的人力资本再开发还缺乏立法监管，建议制定《农民工权益保护法》，从法律上确定农民工的人力资本再开发应该享受的内容、范畴、必要性和紧迫性等，依靠法律的强制力、约束力来维护回流农民工人力资本再开发的合法权益；并辅之《社会保障法》、《工资支付法》、《社会救助法》、《农村最低生活保障条例》、《农村社会养老保险条例》、《农村合作医疗保险条例》、《农村救灾扶贫条例》等，[4]形成一个完整的农民工保护体系。回流农民工人力资本再开发保障的监管，必须按照法定程序，由政府职能部门出面审计各地回流农民工人力资本再开发的现状、就业率等；同时组织农民、农村集体、社会团体、新闻媒体等对回流农民工人力资本再开发的执行情况及效果进行全面监督；各地政府定期公示执行情况，允许咨询和投诉。[5]

（五）筹措资金，多方引导

国家财政拨款保障回流农民工人力资本再开发的专项资金到位，确保就业专项资金和失业保险基金的下拨；通过国债的发行、回流农民工自己缴纳一部分、福利彩票发行、社会救济和救助、开发农村金融市场来获得再开发资金；[2]各级财政下拨部分补助款，并要求市县级财政根据本地区回流农民工人数配套下拨一定额度的经费；鼓励企事业单位、机关、团体以及社会人士赞助和捐赠款项；立法规定保障农村信用社市场，实现农用存款的保值、增值；针对不同时期的市场需求，结合各工种的培训成本，制定不同工种培训的补贴标准，并从回流农民工人力资本再开发专项资金中列支。

回流农民工的人力资本再开发是全社会面临的急需解决的问题。为了更好的保障其实施，要综合社会舆论导向、分层分类管理、专门机构规划、立法监管到位以及多方资金筹措等各方面的力量，最大限度为回流农民工的人力资本再开发保驾护航。

[1]周柏春，孔凡瑜.保障农民工权益的路径选择[J].中国劳动关系学院学报，2010（6）：61.

[2]唐踔.对农民工社会保障问题的深度思考[J].特区经济，2010（9）：140,140,140.

[3]李洪梅.从“富士康事件”看新生代农民工被边缘化——兼谈解决新生代农民工问题的紧迫性 [J].中国集体经济，2010（8）：139,140.

[4]朱有明，张薛梅.60年来中国农民社会保障体系的历史演变与未来发展[J].无锡商业职业技术学院学报，2009（12）：31,31.

[5]刘剑康，李清菊.从湖南情况看农民工就业问题[J].文史博览（理论），2009（9）：61-62.

[6]戴烽，刘书岑.发展权视角下的农民工培训政策[J].农业考古，2009（6）：342.

The Protection Mechanism of Returning Migrant Workers’Human Capital Re-development

Ye Ling

The re-development of returning migrant workers’human capital is urgent，in order to ensure their implementation,only to comprehensive public opinion-oriented、hierarchical classification management、the planning of specialized agencies、legislation to regulate and the financing from all aspects，can maximize the re-development of returning migrant workers’human capital.

human capital;approach;protection

湖南省教育厅课题“湖南省回流农民工人力资本再开发及保障机制研究”（项目编号：10C0183）；全国教育科学规划课题“新生代农民工市民化教育缺失与补偿机制研究”（项目编号：GKA103003）

叶玲，女，湖南科技职业学院助理研究员，主要研究方向为职业教育。

G725

A

1674-7747（2012）04-0038-03

[责任编辑 金莲顺]