我国现行职业教育法的立法刚性问题分析

王静然

我国现行职业教育法的立法刚性问题分析

王静然

1996年职业教育法修改在即，针对该立法刚性不足，缺乏操作性的问题，从法律规范刚性与柔性关系的一般理论入手，分析我国1996年职业教育法在立法刚性上存在的问题，进而通过性质定位，操作性规定的完善，增加责任条款等方面，加强我国1996年职业教育法的刚性，为刚性执法提供良好立法前提。

职业教育；职业教育法；法律刚性；法律责任

自2010年职业教育法修订意见稿出炉以来，职业教育法的修改就被提上了议事日程，职业教育的发展成为人们日益关注的焦点。且不去解析我国职业教育发展的现状，单看我国1996年职业教育法的规定，从规范制度的刚性与柔性关系看，存在严重的刚性不足问题，一个制度缺乏刚性，就缺乏其规范的实际执行力。

一、法律规范的刚性与柔性

法律规范是人们实施社会行为的准则。准则最大的特点就是其执行的严厉性，也就是规范制度的刚性，即规范的硬度和强度。一个法律规范缺失了刚性，就缺乏了执行的硬度，一个没有执行力的规范，形同虚设。正如古人所说：“法善而不循，法亦虚器耳”。法律规范的刚性要求执行的刚性，没有刚性的执行，法律规范将难以发挥其应有的作用。

作为行为的向导，法律规范不能朝令夕改。这就必然导致规范的滞后性与社会发展的矛盾。此外，法律规范是人定规则，人的思考有限性也将导致规范的有限性与社会的复杂性间的矛盾。为此，法律规范的设定就需要留足缓解矛盾的空间，这就要求规范的建构有相当大的裁量空间和多样化处置的选择余地，这就是法律规范的柔性处理。

法律规范的刚性和柔性并不矛盾，而且缺一不可。没有刚性，规范就缺乏作为准则的基础，缺失柔性，规范将变成僵化的教条。科学的法律规范首先得有执行的权威，体现规范的刚性，其次得在刚性限制的基础上做柔性的处理。只有这样，才能既保障规范的执行力度，又能根据实际情况灵活处置，实现实质的公平。

二、我国现行职业教育法的刚性与柔性

建立在上世纪九十年代的职业教育法，随着社会的发展，环境的变化，已远不能适应社会对职业教育发展的需求，在整体上，立法规定呈现刚性不足，柔性有余的缺陷。具体表现在如下方面。

（一）缺乏对职业教育的性质定位，从而缺失规范作用的基础

法律规范的特点之一就在于对事物予以定性，法律规范若不对事物性质加以界定，其规范作用将难以发挥。然而我国1996年职业教育法仅规定“职业教育是国家教育事业的重要组成部分”，并未对其性质和地位进行明晰说明，致使社会大众对职业教育存在认识上的偏见。[2]

（二）职业教育体系、实施和保障，刚性规定不足

首先，在职业教育体系的规定上，缺乏对各类各层次办学主体的条件、资格、地位及职能的规范化。我国1996年职业教育法规定：国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。这在一定程度上满足了我国对职业教育的需求，然而随着社会对职业教育需求的不断扩大，我国现有的职业教育法已无法解决实践中存在的职业教育问题。原因在于我国职业教育法并未明确规定各类各层次职业教育办学主体的条件、资格、地位和职能，致使实践中各层次职业教育缺乏质量保证，不仅影响了职业教育的人才效益，而且使职业教育再次陷入教育歧视的牢笼。[1]

其次，职业教育的实施上，缺乏对职业教育教师和相关教育工作者在任职资格、条件及权利、义务和考核管理方面的具体规定；缺乏对企业、行业组织等社会机构在职业教育中权利和义务的规定。我国1996年职业教育法虽规定，县级以上各级人民政府和有关部门应当将职业教育教师的培养和培训工作纳入教师队伍建设规划。但并没有规定职业教育教师应具备的任职资格和条件，也没有规定职业教育教师应享有的权利和承担的义务，更没有对职业教育教师进行考核管理方面的规定。立法规定上的缺漏使得实践中职业教育教师队伍薄弱，而且缺乏质量保证，多数职业教育以专业教师居多，缺乏双师型教师。由于缺乏权利保障，即使是专业教师，人员也有大量空缺，在师资力量如此薄弱的情况下，如果没有法律给予保障，就不能满足职业教育的需求，也不能实现职业教育的目标。此外，我国职业教育法虽规定企业应当承担对本单位的职工和准备录用的人员进行职业教育的费用，却未突破教育非营利性目的的局限，未对企业等社会机构参与办学进行明确规定，也未规定企业等社会机构在职业教育中应有的权利和义务，使得企业办学受到极大限制，也影响了校企合作的实践运行，极大地阻碍了职业教育的发展。

再次，在职业教育的保障上，缺乏对职业教育成本分担的保障性规定。职业教育的职业色彩和特性决定了职业教育需要实训基地、实验设施及材耗等大量的教育成本，但由于我国职业教育法缺乏对职业教育成本分担的保障性规定，致使职业教育经费投入的义务和责任不明确，从而难以保障职业教育的经费来源，导致目前我国职业教育成本高而投资低，教育经费缺口较大。[1]

（三）职业教育管理体制规定，柔性空间过大，刚性执行限制有限

我国1996年职业教育法虽明确规定：国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内分别负责有关的职业教育工作。县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。但该规定并没有对各管理部门权限明晰，也没有具体的统一监督管理机构，致使在实践中职业教育管理“条块分割、以块为主”，缺乏管理沟通；此外，该规范也未规定对各管理部门违法事宜的责任追究，致使实践中缺乏监督，管理未落实，责任不明确。

（四）职业教育违法行为的规定，缺乏具体的法律后果

法律规范由三部分组成，即假定、处理和制裁（也就是法律后果）。一个法律规范缺乏制裁的规定，就缺乏了执行的刚性，就难以发挥规范的强制作用。然而，我国职业教育法最突出的缺陷就在于对违法行为责任追究的规定过于笼统，只规定“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚”，但具体由谁处罚，处罚的对象、处罚的方式和处罚的内容均未明晰，这就导致职业教育法在执法过程中无法可依，从而致使实践中职业教育管理混乱，却缺乏责任追究。[7]而且，我国职业教育法也没有对接受处罚对象规定法律救济途径，这就使得在实践中职业教育行政执法疲软，职业教育行为相对混乱，不仅不利于法制社会的建立，更严重阻碍了我国职业教育的发展，从而在一定程度上延缓了经济社会发展的步伐。

三、我国现行职业教育法刚性问题的完善

立法规定的刚性不足直接导致职业教育法在执行过程中刚性软化。刚性的软化会破坏规范的严肃性，妨害规范的公正性，降低规范的权威性，削弱规范的执行力。为此，必须强化职业教育法的硬度，建立刚性的规范，只有如此，才能实施刚性的执行。为此，应从如下方面完善我国职业教育法。

（一）明确职业教育的性质，确定职业教育的角色定位

职业教育法刚性的最重要的体现在于明晰职业教育的性质，因此，应在立法中明确规定职业教育是培养中初级技术人才和高素质劳动者的开放式教育，是开发人力资源的就业教育，由此体现其职业性特色。在此基础上，应进一步明确职业教育是整体教育的重要组成部分，是终身性教育，正如，联合国教科文组织助理总干事科林·鲍尔在第二届国际职业技术教育大会上发言指出：“技术和职业教育与培训，是人的整体教育的一个组成部分。技术和职业教育应能使社会所有群体的人都能入学。它应该为全民提供终身学习的机会”。[1]此外，还应通过立法明确“职业教育是面向人人的教育”，“使无业者有业，有业者乐业”，从而体现职业教育是全民教育的特性。[2]

在明确职业教育性质的基础上，还应通过立法确定职业教育与普通教育及继续教育协调发展，并同等重要的地位。进一步明确职业教育在经济社会发展中的优先地位，由此使职业教育做到“三先”，即“先培训，后就业”；“先培训，后上岗”；发展新行业，建设新产业，职业教育要先行。

（二）强化规范的操作性，完善职业教育法内容的具体规定

规范的刚性来自于其可操作性和可执行性，然而我国职业教育法的内容规定却相对笼统，语言模糊，规范泛化，为此，需增加具体性规定。当然，前提是在给执法者留有适当执行选择余地的柔性空间下，完善相关具体规定。

1.完善职业教育体系及其实施和保障的具体规定。首先，目前，我国职业教育体系已然成型，然而对各类各层次职业教育的办学条件、资格、地位和职能却没有明晰定位。为此，必须从立法上规范，对我国职业教育法关于职业教育学校和职业教育培训机构设立条件的规定予以进一步完善，明确中等职业教育学校、高等职业教育学校及各类职业教育培训机构不仅要符合教育法规定的基本条件，还应符合社会对各类各层次职业教育的要求，具体可由各管理机构做出规章规定予以约束，从而既可解决我国职业教育法缺乏操作性的问题，又可解决我国职业教育法规定落后于社会发展的滞后性问题。[3]

其次，在职业教育实施上，本着有利于职业教育发展的原则，在现实基础上，明确职业教育教师的任职资格应有别于普通教育教师，不仅要有理论造诣，还要有职业经验，从而推动国家对教师资格制度的进一步完善；此外，应明确教师和学生在职业教育中的权利和义务。既要明确教师在职务晋升、工资待遇、企业实践、求学深造等方面的权利，明确学生受教育的权利、减免学费的权利，也要进一步明确教师和学生遵纪守法的义务和违法行为的责任承担。[4]

另外，要完善职业教育的实施和保障，还应进一步规范职业教育主体，尤其是企业等社会组织。企业是营利性机构，无利可图就难以调动其积极性。为此，要企业承担职业教育的责任，就需突破职业教育非营利性的局限，允许企业在盈利目的的支配下参与职业教育，并需在立法中明确规定企业在职业教育的权利和义务，尤其应明确企业在职业教育成本分担中的责任，当然，责权利是对应的，应由国家相关部门通过规章规定企业参与职业教育的优惠政策，比如减少税务承担、教育补偿等。[5]

2.规范职业教育的管理，加强职业教育的监督。面对职业教育管理混乱的现状，首先应从立法上规范管理，建立统一领导、分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制，明确各部门的职能管辖，强调政府宏观管理、统筹规划、综合协调功能，既可强调在国务院统一领导下实施，也可另外组建对各部门进行协调管理的机构，比如建立职业教育工作部际联席会议制度，从而改变目前职业教育政出多门，缺乏协调的局面。[6]

此外，从立法上规范职业教育的监督机制。明确职业学校的设立、变更和终止，应由相关部门管理监督，并由国家有关规定明确职业学校设立、变更和终止的审批权限。在此基础上，应加强对职业学校办学质量的监督，从规范上建立教学质量评价机制，明确由行业、企业、社会群众、教育部门、人力资源保障部门参与对职业教育的教学质量评价，并明确教学质量的评价后果，及时整合职业教育资源。[7]

（三）加强规范刚性，完善职业教育法的责任条款

要强化规范的刚性，就必须完善规范的制裁条款，也就是应加强责任追究。为此，应在我国职业教育法中专列一章，明确法律责任。首先应明确职能部门的管理责任，确定问责制，对违反规定的应责令限期改正或直接给予行政处分；其次应明确行业、企业的责任承担，对迟延履行或有意违反的，可予以警告，责令限期改正，也可直接强制执行；再次应明确办学主体的办学责任，对违反规定的具体情形通过立法形式予以明晰，并规定相应的责任承担，或行政责任或刑事责任。另外，立法也应从学校教育和教师行为方面明确具体的违法行为表现，并可参照教育法和教师法的相关规定明确其责任承担。由此加强职业教育法的刚性。有了责任追究，才可能有执行的刚性。[8]

（四）完善责任追究程序和法律救济条款，为刚性执法提供良好的执法环境

完善的立法需要完善的执法，同样，立法的刚性也需要刚性的执行，但没有良好的执法环境，刚性的执法将面临难以执法的困境。为此，首先应从立法上为执法创造良好的环境，其中，最重要的是明确责任追究程序和法律救济条款。就责任追究程序而言，在相关法律规定的基础上，结合职业教育发展的特色，规定违法行为的法律责任。同时，也应规定被责任追究的对象在接受相关处罚前有听证的权利，可在听证基础上确定责任追究。就法律救济而言，被追究的责任对象可通过多种途径寻求救济，比如，可申请仲裁，可向有关部门申诉，也可根据相关法律规定直接向法院起诉。由此为尊重执法提供基本条件，进而加强执法刚性，促进职业教育的不断发展。

[1] 谷峪，姚树伟.转型期日本职业教育发展及其启示[M].北京：高等教育出版社，2010:273-280,260-264,305-312.

[2] 王杰恩，王友强.现代职业技术教育理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2007:53-66.

[3] 教育部.大力发展中国特色的职业教育（全国职业教育工作会议文件汇编）[M].北京：高等教育出版社，2006:8-14.

[4] 刘育锋.面向世界的职业教育新探索[M].北京：北京理工大学出版社，2009:89-166

[5] 郑捷.职业教育法的修改之“道”[J].人民政坛，2010(8):32-33.

[6] 石伟平.时代特征与职业教育创新[M].上海：上海教育出版社，2006:142-155.

[7] 王晖，陈明星.修订和完善《职业教育法》的对策建议[J].教育与职业，2011（12）:9-11.

[8] 周洪宇.《中华人民共和国职业教育法》的修改要加快[J].职业技术教育，2009（24）:44-45.

Our Vocational Educational Law into Question in the Aanalysis of Rigidity

Wang Jing-ran

Legal norm is the rules of people practicing social action.Its most trait is the stern performent,i.e.the rigidity of norm.The vocational educational law have the problem of lack of illustrate.The rivision of vocational educational law should be perfected from these ways,such as definiting the nature of vocational education to make sure the part of vocational education,strenthening the operation of norm to perfect the content of vocational educational law,enhancing the rigidity of norm to perfect the responsibility articles,perfecting the procedure of calling to account and legal reliefarticles to provide with good environment of enforcing the law.

vocational education;vocational educational law;rigidity of norm;legal responsibility

王静然，女，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心教师，主要研究方向为教育法。

G719

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1674-7747（2012）04-0034-04

[责任编辑 金莲顺]