关于职业教育法修订的几点思考

申家龙

关于职业教育法修订的几点思考

申家龙

职业教育法修订首先必须对职业教育进行明确的定位，如职业教育法的性质定位、职业教育法的职能定位、职业教育法的作用范畴定位等；二是审慎对待职业教育发展过程中的热点入法问题，需要从轻重缓急来分别对待各类问题，需要从可行性上认真研究进入职业教育法的问题；三是职业教育法修订要从一个完整的职业教育法律体系建设来考虑，可以从不同的行政主体或调整关系分别从其他相关法律等多方面进行逐步立法共同组成职业教育法律体系。

职业教育；职业教育法；行政法；法律关系

专题论坛·职业教育法的定位与体系建设

本期学术主持人：申家龙

主持人按语：职业教育法修订已经提到了全国人大常委会的议事日程，关于职业教育法怎么修订是当前职业教育研究的热点之一。本期《关于职业教育法修订的几点思考》、《职业教育法立法体系的局限及完善》和《我国现行职业教育法的立法刚性问题分析》等三篇文章，分别对职业教育法的定位与职业教育法律体系建设、职业教育法的立法框架、职业教育法的操作性建设进行了阐述和分析，以期对职业教育法的修订有所启示。

自1996年颁布《中华人民共和国职业教育法》已过去了15年，在这15年中，我国的经济社会得到快速发展，也可以说是改革开发以来社会变革最迅速、经济发展最快的15年。正是因职业教育面临新的经济社会环境，才引发了对职业教育法修订的呼声。如何修订职业教育法也已引起更多职业教育界人士的关注，也成为近期热门的话题。职业教育法的修订涉及面广，涉及问题多，因而有个职业教育法的定位问题，以及对职业教育发展过程中出现的问题如何规范的问题。本文就此发表一些思考。

一、职业教育法的定位问题

修订职业教育法的首要问题是对职业教育法的定位。从职业教育看，它属于公共产品或准公共产品，一般应由各级政府所提供，尽管进入二十一世纪之后我国力图职业教育市场化，但是作为教育产品，是难以完全市场化的。因此，职业教育的供给还主要是靠政府供给，这是由教育的基本属性所决定的。所以，职业教育法的性质定位，从法律部门讲，它应该是行政法部门的范畴，主要是调整国家行政管理活动中所形成的社会关系，法律关系的主体人是行政机关和行政相对人，双方的法律地位是不平等的，国家行政机关是管理者，行政相对人是被管理者。但是作为一部行政法，也需要对行政机关和行政相对人两个方面做出权利与义务的规定。即作为行政法应该具有两方面的含义，一是用于约束政府的行政行为，也就是说，在职业教育法中也应该规定在发展职业教育过程中政府部门的责任和权利是什么，即职业教育法所约束的主体不仅仅是行政相对人，也应该包括行政机关，这是依法行政的基础。从教育的公共产品属性看，职业教育法需要规定政府的职责、规定行政机关的管理权限与范围，而不仅仅是对行政相对人的约束。从职业教育实践看，职业教育办学自主权仍是一个必须解决的问题，本来政府对于办学的更多责任是在办学的条件保障上，而不是在于具体办学过程，行政对职业教育具体办学过程的干预过多，一个政策一个文件就能改变职业教育的办学模式，这是很难做到科学有效的，因为就我国而言，区域之间差异很大，很难做到全国一个样子。比如1996年的《中华人民共和国职业教育法》第12条规定：“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”但在具体的实施过程中却采取了全国一个标准，要求各地职业教育与普通高中招生1：1。这实际上是对行政权力缺乏有效约束所导致的。又如目前中等职业教育的一年顶岗实习问题，顶岗实习应由专业性质、科学的教学计划来决定，所以是不是所有的专业都需要一年的顶岗实习，强制性的一年顶岗实习是不是科学，是由办学者来决定还是由行政权力来决定，这也是一个依法行政的问题，对行政权力没有一定的约束，就会不断出现行政权力随意干涉职业教育办学的问题。因此，作为职业教育法，它不但是办学者所遵循的办学规范，也必须能够成为依法行政的规范。

职业教育法定位的第二个问题是它的职能定位。一般来说法律的主要职能是规范作用和社会作用，从法的规范作用看，主要有指引作用、评价作用、预测作用、强制作用和教育作用，法的社会作用主要是调整社会利益和管理社会公共事务的作用。从这两点看，职业教育法主要应该是为了更好地管理职业教育的实施，职业教育法是依法行政的重要依据，能够以职业教育法为来引导、评价职业教育过程的行为，甚至是强制职业教育过程中一些行为。所以，职业教育法的一项重要职能是对职业教育的基本制度、职业教育机构的设立、职业教育机构的组织与活动、职业教育的学生权利与义务等进行规范。当前，尽管我国表面上维持了一个庞大的中等职业教育规模，但职业学校的办学条件不达标问题一直没有得到有效的解决。据《国家教育督导团关于对天津等5个国家职业教育改革试验区专项督导检查的公报》看[1]，所涉及的6省（区、市）均未达到教育部《中等职业学校设置标准》规定的生均校舍建筑面积不少于20平方米的要求，大部分省份未达到规定的生均仪器设备值最低标准。大部分省份2009年生师比未达到国家标准，专业教师和“双师型”教师非常缺乏。这是所涉及的6个省（区、市）的问题，其它的省份，尤其是西部地区省份是什么状况，恐怕也不会好到哪里，因为西部许多省份的经济状况还不如这6个省份。是职业教育的规模重要还是办学质量重要，是办学规模重要还是法律的严肃性重要，这是必须做出选择的。修订职业教育法的呼声很高的重要原因之一是职业教育发展的现实问题。一方面需要我们对职业教育办学行为进行一些刚性的约束，也需要在发展职业教育保障上做出规定，不能简单地对办学机构进行刚性要求，在条件保障上也需要具有刚性的约束。如，目前我国职业教育的主体生源是农村学生，按照中国职业教育与成人教育网2010年1月4日提供的原始数据看，2009年中职招生中的农业户籍生源比例已达83.82%，也就是说绝大部分的职业学校的绝大部分学生是农村生源。而农村职业教育的办学责任在县一级政府，在发达地区县级政府还可能能够支撑这么庞大的职业教育规模，而在落后地区是不可能具有财力支撑的，当县级政府不能支撑农村职业教育发展时，上级政府包括省级政府、中央政府的财政责任是什么，这都需要做出规范和约束，否则，发展职业教育只能是一句空话，即使把县级责任写进职业教育法也只能在法律条文中实现。因此，职业教育法不但需要对办学实施进行规范，也需要对职业教育的实施保障进行有效的、具有可行性的约束和规范。

职业教育法定位的第三个问题是它的作用范畴。既然职业教育法是一部行政法，就涉及职业教育法的行政主体，职业教育的行政机关是各级教育行政部门，所以职业教育法的作用范畴最好是教育管理机关所管辖事务的范畴。从目前我国教育部门的管理分工看，其主要管理范围为各级各类职业院校和职业培训机构，也就是说，从法理上看，职业教育法主要是为了保障和规范职业院校和培训机构的办学行为以及对这些职业教育实施机构的管理，这是由教育行政部门的管理职能分工所决定。所以，从法理上讲，职业教育法应与高等教育法、义务教育法等部门法律相类似。然而，从职业教育的概念上讲，它是一个更为宽泛的定义，它不仅仅包括职业院校和培训机构，也包括企业员工培训、农业技术培训与推广、农民工培训等各种培训，而这些内容，从我国行政管理分工看，多数则不属于教育部门的管理范围，企业有关事务归劳动部门管辖，而农业技术培训与推广、农民工培训等则归农业部门管辖。从1996年的《中华人民共和国职业教育法》看也涉及到了企业问题，如第二十条规定“企业应当根据本单位的实际，有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育。”“企业可以单独举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，也可以委托学校、职业培训机构对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育。”“从事技术工种的职工，上岗前必须经过培训；从事特种作业的职工必须经过培训，并取得特种作业资格。”又如第二十八条规定：“企业应当承担对本单位的职工和准备录用的人员进行职业教育的费用，具体办法由国务院有关部门会同国务院财政部门或者由省、自治区、直辖市人民政府依法规定。”先不说这些条文的模糊性和难以操作的问题，就其行政主体来讲，对企业相关的管理不属于教育部门，各级教育部门怎么行使管理和检查的权利。所以，职业教育法如果涉及不属于教育部门管辖的有关内容，从管理的角度看，容易形成交叉管理的问题，往往会造成，有利益的时候，不同的部门争着管理，争着要管理权限，当没有利益或需要付出的时候，谁都不愿意管理。这个问题在我国的各类行政法中已有深刻的教训，如食品管理问题就是一个例子。如果职业教育法在作用范畴上超出教育部门的管辖权限，将会造成管理上的交叉，容易在各部门之间形成矛盾，也会形成几个部门都不管的管理空白。同时，如果一部法律所涉及的范畴过大，往往难以细化，难以具体化，只能制定一些原则性、指导性规定，这样的法律往往规范性比较差，也难以具有实际的操作性，这也是我国目前不少行政法所存在的问题。如果职业教育法所涉及的方方面面都是一些笼统的原则性导向条款就会降低它应有的作用。所以，如果从职业教育法的修订应向规范性强、可操作性强，能够以此为依据对职业教育实施过程进行规范的方向发展的角度看，职业教育法作用范畴不宜太大，否则，在实施过程中会出现许多扯皮的问题。

二、职业教育法修订的几个热点问题

2009年4月，时任教育部部长周济向十一届全国人大常委会八次会议做了《国务院关于职业教育改革与发展情况的报告》[2]，报告提出了《职业教育法》修订的初步建议:“一是进一步明确职业教育在建设人力资源强国和构建终身教育体系、建设学习型社会中的地位和作用。二是进一步明确现代职业教育体系框架和基本内容，规范中等职业教育和高等职业教育的定位，扩大职业院校面向社会、面向人人办学的自主权，保障校长、教师和学生在教育教学中的权利。三是进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。四是进一步完善职业教育管理体制和工作机制，加强部门协调联系。进一步发挥行业企业等社会各方面在发展职业教育中的作用，完善相关制度和机制。五是进一步完善职业教育保障机制，增加经费投入，加强基础能力和教师队伍建设，改善办学条件，增强职业教育的吸引力。六是进一步明确《职业教育法》的行政执法主体和法律责任，加强职业教育执法检查和督导工作的制度建设，促进职业教育依法行政、依法管理、依法办学。”作为职业教育法修订的原则意见没有什么问题，但具体要达到一定的目标还是需要做进一步深入的研究。

如，当前，要通过职业教育立法推进校企合作发展的呼声很高[3]，但是，作为行政法范畴的职业教育法来规范职业学校与企业之间的关系也有些困难，因为从法律的分类看，职业教育法应该是公法的范畴，而涉及职业学校与企业的关系多数内容应该属于私法的范畴，主要是调整组织与组织之间的利益关系，调整组织与组织之间的利益关系用行政法不容易解决。当然，从立法趋势看，公私法在相互影响和渗透，职业教育法也难以回避一些私法的问题，如职业学校与学生的关系。但是要在一个行政法范畴内的职业教育法来规范一些不属于教育行政部门自己管辖范围内的利益调整也是很困难的，如果必要，还是单独制定校企合作法来对职业学校和企业之间的合作进行规范。

又如，职业教育法修订的另一个呼声是强化行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务。[4]从目前看，自1998年中央机构改革以后，多数行业或企业主办的职业学校已基本交由教育部门进行管理，不少职业学校已经没有了自己的行业主管部门归属，最大的另外一个系统是劳动与社会保障部所管辖的技工学校系统，目前教育部门与该部门为了管辖权问题一直争论不休，这是一个行政管理划分问题，不用法律就能解决，列入职业教育法不是很合适。在这里一直有个矛盾的问题，从教育部门来说，一直认为自己应该统筹管理所有的职业学校，而另一方面又主张其它行业和部门应该对职业教育的实施承担责任与义务，这本身就有矛盾。从管理上说，如果职业学校已经脱离这些部门，这些部门的积极性肯定不高，同时，目前最多的行业组织是行业协会，全国性的行业协会多，地方性的行业协会少，行业协会能否发挥作用在于行业协会与企业联系的密切程度，只是一个全国性的行业协会，缺乏各地普遍存在的行业协会组织，要在职业教育实施过程中发挥作用也是很困难的。行业协会要起到社会管理职能，其前提条件是行业协会自身是成熟的，能够成为企业共同利益的管理者和代表，如果行业组织本身就不成熟，赋予其发展职业教育的职能是很困难的。

三、职业教育法修订的轻重缓急

修订职业教育是为了有效解决职业教育发展过程中存在的问题，不能为了修法而修法。要想在一部职业教育法解决职业教育过程的所有社会问题是困难的，需要从一个职业教育法律体系建设的角度来考虑职业教育法的修订，哪些问题是急需法律进行规范的，就先在那一部分先立法。如目前的校企合作表面上看是企业的积极性不高，但在实际问题中，职业学校的办学规范性问题更为严重，中职学校二年级就去顶岗实习和高职三年级“放羊”已不是个别现象，无论是学制还是教学大纲的任意性都已经是不可忽视的问题了。因此，职业教育法修订最好的办法是从一个完整的职业教育法律体系来考虑，而不是从囊括所有的方方面面的一部《职业教育法》来考虑。是否可以考虑从《职业学校法》、《企业员工培训法》（或《企业雇用法》）、《职业教育校企合作法》、《校企合作学生权益保障法》等多方面进行逐步立法，共同组成职业教育法律体系。

最后想说的一点是，无论怎么立法，必须以保障职业教育的学习者的学习权利为根本出发点。无论是经费保障还是行业、企业的参与，都是为了更好地培养人才，为了更好地提高整体的国民素质。不能把立法的重点放到不同部门之间的利益分配上，也不能放在职业学校和企业的责任划分上，这些方面的立法也都是为了保障学生有一个更好的职业教育学习条件和环境。

[1]国家教育督导团.关于对天津等5个国家职业教育改革试验区专项督导检查的公报[EB/OL].http://www.teachercn.com/EduNews/News_Zcfg/2011/3-23/201103230857208 0170_4.html,2011-03-23.

[2]周济.国务院关于职业教育改革与发展情况的报告[EB/OL].http://www.jyb.cn/zyjy/zyjyxw/200904/t20090422_/266586.html,2009-04-22.

[3]程方平,邢晖.《职业教育法》修订应该关注什么？[EB/OL].http://www.jyb.cn/zyjy/zjsd/201107/t20110721_444039.html,2011-07-21.

[4]中国教育报.《职业教育法》修订应体现“跨界”特征[EB/OL].http://edu.163.com/11/0818/16/7BOMOH5500294 INR.html,2011-08-18.

Reflections on the Revision of Vocational Education Law

Shen Jia-long

s：For the revision of vocational education law，the first must be has clear fixed position，such as the nature position of it，the function position of it and the role position of it；the second is to treated the heat problems into the law of vocational education development process carefully，it need to from the order of priority to treat all kinds of problems and to from the feasibility to research into the vocational education law；the third is to from a complete legal system construction to consider it，it also can be from different administrative subject，from“vocational school law”，“enterprise staff training method”（or“enterprise employment law）”，“vocational education school-enterprise cooperation law”and many other aspects to consist the vocational education law system.

vocational education；vocational education law；administrative law；legal relationship

申家龙，男，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心教授，河南科技学院教育科学研究所所长，主要研究方向为职业教育经济学、农村职业教育。

G719

A

1674-7747（2012）04-0025-04

[责任编辑 金莲顺]