基于旱灾的政府自然灾害应急管理研究

刘焕成，郑淼磊

(1.郑州航空工业管理学院，河南 郑州 450015;2.郑州大学信息管理系，河南 郑州 450001)

我国是全球自然灾害种类最多、发生频率最高的国家之一。据统计，全国有70%以上的城市分布在自然灾害频发的地区，每年因自然灾害造成的死亡人数近2万人，直接经济损失高达每年国家财政收入的1/6～1/4[1]。自然灾害爆发具有突然性和破坏性，以及对社会影响广泛的特点，要求政府迅速作出反应，在第一时间抢救人民群众的生命，将灾害造成的损失降到最低。自2008年南方冰雪灾和四川汶川地震以后，我国政府的自然灾害应急管理逐渐受到了社会各界的广泛关注，各级政府在灾害应急管理上也投入了巨大的人力、物力，无论是在应急机构的设置，还是在应急法律及应急预案的制定等方面，均有了很大程度的提高，也积累了一定的灾害应急管理经验。但是，在突如其来的旱灾面前，政府的应急能力依然显露出许多不足，值得我们思考和研究。

一、灾情介绍

从2009年11月份以来，我国西南地区(包括四川、重庆、贵州、云南、广西等地)降雨量严重不足，气温同比往年增高快，地表蒸发量大，再加上江河来水量与往年相比严重不足，遂爆发了严重的旱情。据国家防汛抗旱总指挥部统计，截至2010年3月30日，西南五省(区、市)作物受旱面积5 668万亩，1 100万人、612万头大牲畜因旱饮水困难。据受灾最为严重的云南省2010年3月30号公布的旱情报告显示，省内600余万人、360余万头大牲畜饮水困难。据气象部门预测，这些地区5月中旬前仍无明显大范围降水，甚至可能会出现秋冬春夏四季连旱的局面。随着旱情的持续发展，受灾程度将进一步恶化。[2]

面对灾情，国家抗旱防汛总指挥部紧急启动了国家II级抗旱应急响应，贵州等地启动了I级抗旱应急响应。2010年3月19至21日，温家宝总理亲临受灾最为严重的云南省曲靖市考察灾情，慰问受灾群众，全面指挥部署救灾工作。3月23日，中国解放军总参谋部、总政治部联合发出通知，要求全军和武警部队全力支援地方抗旱救灾。[3]3月24日，国家防汛抗旱总指挥部、水利部举行抗旱紧急会议，部署西南抗旱救灾措施。财政部向西南受旱省、自治区、直辖市安排特大抗旱补助费共1.55亿元人民币。国家开发银行为全国333个地市2 860个县编制了应急预案，保障及时启动应急贷款，最大限度地满足各地应对各种灾情的融资需求。中央组织部也从代中央管理的党费中给云南等省区共下拨党费500万元，用于帮助灾区党员群众抗旱救灾。

从2011年4月开始，长江中下游地区遭遇百年一遇大面积干旱，湖北、湖南、江西、安徽、江苏5省耕地受旱面积为4 535万亩，5省有329万人、95万头大牲畜因旱饮水困难，全国耕地受旱面积1.044亿亩，“千湖之省”湖北千条河溪断流，梁子湖大片干涸，洪湖湿地生态恢复至少需要十年。

二、抗旱救灾中暴露出来的问题

这两次旱灾分布范围广泛，受灾地区又多位于以往雨水充沛的中国西南、南部，给我国政府的应急能力带来了极大的挑战。政府在灾情发生后积极地开展应急救援工作，各相关部门也密切配合，在筹集应急物资、调动人员开展救灾等方面，做出了一定的成绩，给灾区群众的生产生活以巨大的帮助，在一定程度上缓解了旱灾带来的破坏。但是，我国政府在处理灾情的过程中也暴露出来一些问题，主要反映在以下几个方面(以西南旱灾为例)。

1.地方政府面对灾情反应速度迟缓

此次灾害始于2009年11月，但直到2010年3月份灾情严重时，政府才启动了应急响应。在近4个月的时间里，地方政府部门一步一步地等待、观望，既没有对灾情的进一步发展做出预测，采取必要的措施，也没有及时地向社会发布灾害信息，让公众有所准备。以至于应急预案一直到灾害造成农作物面临绝收的时候才启动，错过了补救的最佳时机[4]。从这点上反映出，一方面，我国地方政府对灾情重视程度不够，缺乏危机意识、责任意识;另一方面，也反映出我国政府对自然灾害缺乏一个明确的界定。我国至今没有一套严格的灾害判断指标体系，对于什么样的情况属于灾害发生，到达什么程度需采取何种补救措施，没有一套严格的标准去界定，这也在一定程度上造成地方政府部门决策的迟缓，这方面，我们可以从发达国家那里找到比较好的经验来借鉴。

以在灾害应急管理方面做得比较成功的美国为例，美国政府关于自然灾害有着比较明确的界定和描述，并据此来确定应急方案和救援措施的制定。例如华盛顿州对干旱状态的界定:一个地区的水源供给正在经历或趋于经历不及正常情况的75%状态;因水源短缺用水户遭受不适当的水源困境状态。另外，从美国政府发布的灾害应急报告中，我们也可以看到其对灾害的详细描述，如2009年2月27日加利福尼亚州发布的干旱应急公告，其内容就是32项干旱状况描述和21项对策命令[5]。美国政府一般在灾害出现的初级阶段，就会及时地向社会公布应急信息并采取相应的措施，缓解灾情带来的损失。

2.我国尚未建立起有效的灾害预警机制

灾害预测预警机制主要是通过建立预测预警系统，来开展灾害的风险分析，做到早发现、早报告、早处置，为防灾、救灾工作赢得时间。灾害预警在灾害应急管理工作中占据重要的地位。但是，受客观条件的限制，我国目前尚未建立起有效的灾害预警机制，针对灾情的预警能力不强。以气象部门为例，气象部门作为自然灾害预警的关键部门，在灾害天气预报、气象检测、灾害预警、辅助救灾决策等方面发挥着重要作用，气象部门也成为自然灾害应急管理预警的一个关键机构。新中国成立以来，我国历届政府都对气象工作格外重视，早在1958年，我国气象部就开始了一年以内的短期气候预测工作。那么，为什么气象部门未能及时预测这次旱灾呢?我国气象局国家气候中心气候预测室主任工程师任福民认为，这与气象监测的难度密切相关。气候预测是一件比较复杂的工作，目前我国气候预测主要采用两种方法，一种是利用以数学物理为基础的气候预测数值模式(简称气候模式)来进行预测。它主要是通过使用大型计算机来对气象数据进行运算求解，模拟气候系统演变，得出预测结论;另一种是采用统计方法找到某些现象之间的联系，并总结规律做出预测。[6]但是，以上两种预测方式都不是万无一失的，目前，国际上还没有一个国家的气候预测能做到准确无误。

尽管气象预测工作存在一些技术层面上的问题，但是，通过此次旱灾，还暴露出我国灾害预警机制运行中存在着部门协调不力、信息流通不畅、工作失职等组织层面的问题，需要我们对这些问题进行认真的总结。

3.应灾性财政制度不完善，对灾区支持力度有限

西南特大旱灾发生后，中央财政两次向西南灾区拨款1.55亿元，主要用于解决灾区人民的饮水问题。但是，按照西南地区近2亿人口计算，每人平均仅得不到1元，这与我国每年上千亿的公车消费构成强烈对比，也造成许多民众对政府的不满。随着灾情的加剧，灾区人民生活用水负担以及农业绝收造成的粮价上涨，给灾区人民的生活带来了巨大的压力，这些资金这对于西南灾民来说，无疑是杯水车薪。大灾害面前，需要强大的物资做后盾，才能保证灾区人民的生产生活，以维持社会的稳定，而这些物资的花费也是巨大的，靠社会捐助和个人捐献也只能一解燃眉之急助，关键还是需要中央财政给予强力的支援。而目前，我国尚未建立起完善的应急性预算制度[7]，也缺乏灾害保险以及救灾基金等救灾资金渠道，这很难保证灾区人民获得有效的生活保障，对抗旱救灾的支持力度也有限。

目前，应急救灾资金问题也是困扰世界各国的一个重大问题，随着应急救援经济成本的飞速上升，救灾本身的费用在灾害损失中所占的比重呈现逐渐升高的趋势。这需要我国及时完善应急性财政制度，保证应急资金的稳定。

4.我国地方政府针对大灾的应急演练不足

我国防汛抗旱总体应急预案中对应急演练有如下规定:各级防汛抗旱指挥机构应定期举行不同类型的应急演习，以检验改善和强化应急准备和应急响应能力;省级防汛抗旱指挥机构应负责组织多个部门进行联合的专业演习，一般2年至 3 年举行一次。[8]

应急演练是对灾害出现后各级政府部门应对灾情的指挥调度能力、分工协作能力、处置问题能力、应急队伍建设能力，以及各方面的保障能力，如供电保障、应急物资运输保障、医疗保障、资金保障等的综合检验。但是，根据各受灾省份政府网站应急管理演练公告统计显示，这些省份政府部门组织开展的自然灾害应急演练不足，尤其是省、市级别组织的针对较大范围的自然灾害的应急演练严重不足。而且应急演练内容比较单一，主要是针对地震和卫生事件的应急演练，针对洪涝、干旱、泥石流等自然灾害的应急演练较少。此外，从内容上看，这些应急演练总体质量较低，大都流于形式，实际效果较差。这对于大范围灾害来临时，各部门及时地发挥应急作用的能力造成不利的影响。此次抗旱应急中暴露出协调上的问题也再次为我们敲响了警钟。

5.天灾中的“人祸”

旱灾之所以如此严重，除了降雨量减少等气候因素以外，还包含了许多人为因素。既有经济发展过程中对环境造成破坏的问题，也有政府决策的不合理造成的不良影响。

(1)经济发展过程中对环境的破坏。西部大开发战略的提出，在带动西部经济增长的同时，也对我国西部地区的自然生态平衡造成了一定程度的破坏。如对矿产资源的过度开发，造成森林植被的破坏和河流的污染，以及经济林的大量种植对原生态林的破坏。据了解，西南一些省份在经济利益的驱使下，砍伐原生态林，大力种植有“抽水机”之称的橡胶林和桉树林。这两种经济林的大面积种植导致了地下水位下降，地表涵水能力的降低。[9]此外，河流水源的污染，造成关键时候不能用作饮用水，也对灾区人民的生活产生了严重的后果。

(2)下游水利设施陈旧，上游水电站过度建设。旱灾中水利设施未能发挥作用，也是加重灾情的一个重要因素。水利设施的长久失修、历史欠账太多，造成水利设施的功能大打折扣。此外，近年来西南地区水电站的密集建设，对河流流域生态也带来了严重的损害。如金沙江上游的“一库八级”电站建设，不仅让下游的河道干枯，也使地下水位降低，这也是旱情加重的一个重要原因。一方面是水利设施的严重失修，另一方面是水电站的密集建设，从这点来说，政府在决策规划上缺乏长远目光和全局观念。

三、提高我国自然灾害应急管理能力的建议

自然灾害的爆发具有突然性、偶然性和连发性等特点，一旦爆发，就会造成巨大的损失。对于我国这样一个自然灾害频发的国家来说，加强自然灾害应急管理就显得很有必要。那么，如何提高我国的自然灾害应急管理能力呢?关键是要在提升备灾能力和应急处置能力，以及建立健全相关应急措施上下工夫。

1.全面提升我国的自然灾害备灾能力

备灾能力是指在灾害来临之前，将灾害应急所需的一切必备条件准备充分，一旦灾害来临，能够保证政府应急部门及时地采取有效措施，实施救灾工作。其主要包括:相关政策文件的应对能力、相关机制的运行能力、应急物资的储备能力、救援人员的培训演练能力，以及应急避难场所的建设能力等[10]。提高我国自然灾害备灾能力，需从以下几点着手。

(1)完善我国自然灾害应急法律法规。据统计，当前我国出台的应急法律主要有自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类、社会安全事件类四大类别。此外还有各级地方政府出台的应急规章、制度等。这些法律规章的建立，有效地解决了应对突发事件的法律依据问题。但是，调查中发现，在抗旱方面，我国至今没有出台专门的法律和行政法规，在地方性法规里面，也只有安徽、天津等地制定了地方抗旱条例，其他多数省份还是一片空白。由于缺乏相关的法律支撑，各级政府部门及社会各方面的责任区分不清，使得在抗旱组织机构及其职责的确定、抗旱规划与预案的编制、抗旱投入保障，以及明确紧急抗旱应对措施等方面，出现了无据可依的情形。[11]通过完善灾害应急法律法规，可以把有效的应急体制通过法律形式固定下来，减少灾害应急的随意性和随机性。此外，通过立法，还可以让灾害应急管理成为各级政府部门的一项日常性的工作，长久有效地开展下去，这对于提升政府的备灾能力具有重大意义。

(2)完善灾害应急管理机制。灾害应急管理机制是为应对自然灾害而采取的一些应急措施、安排和制度。包括预防机制、预警机制、反应机制、控制机制、恢复机制五个主要部分[12]。对于自然灾害应急管理来说，需要应对的问题千头万绪，如果没有一个完整高效的灾害应急管理机制，很难做到万无一失。

完善应急管理机制首先要对可能发生的灾情有一个充分的了解和认识，在此基础上将需要考虑到的问题通通考虑进去，并用制度化的方式长期保存下来，使之成为应对突发事件的一项稳定性章程。如灾害预警应急机制的建立，首先要制定出完整的灾情描述体系，对灾情有一个比较明确的界定和认识。然后，将影响灾情的因素做一下统计，应急部门要制订出详细的工作计划，明确各个部门之间的职责和权限。此外，还要收集有关各方面的信息，协调各部门共同开展工作。应急机制的建立并非只是规定了一些规章制度那么简单，它是政府在面对突发事件时快速有效反应的保障，是检验政府备灾能力的一项重要指标。

(3)完善应急预案，做好应急演练工作。应急预案是指在灾害来临之前，对可能发生的突发事件进行风险分析和评估，并据此预先制定应对处理方案或者措施[13]。具体来说，它是为保证在灾害来临时，能够迅速有序、有效地开展应急救援行动，对应急机构与人员、技术装备、设施、物资救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。

要完善应急预案，首先要认识到我国现有应急预案的不足。目前，我国各级政府都建立了比较完善的应急预案，对灾害来临时各项工作的开展都有了明确的规定。但是现有应急预案尤其是地方政府的应急预案存在着设立不完备、不科学、可操作性差、下级沿袭上级、缺乏有效的监督保障等问题。要想构建合理的应急预案体系，就要针对这些问题寻找解决方案，不断提高应急预案的可执行性。另一方面，上级政府要做好对下级政府的应急预案的监督考核工作，严格把关，并建立专家组，提高应急预案设立的科学性。此外，各级政府还应加强应急演练工作，把应急演练作为一项常规性任务来抓，通过演习，检验各部门的应急协同配合能力，减少应急准备和应急响应时间，全面提高备灾、救灾能力。

(4)健全应急物质保障体系。充足的应急物资保障是一个国家备灾、防灾能力的一种重要体现。我国是自然灾害高发的国家，每年因自然灾害造成的损失巨大，给社会和人民带来的危害难以估量。因此，我国需要建立起稳定的应急物资保障体系，保证在灾害来临时，应急救援物资能够及时支援灾区。

建立应急物资保障，首先要建立一批国家级应急物资储备基地。目前，我国共有哈尔滨、沈阳、天津、合肥、郑州、武汉、西安等10个应急物资储备基地，与发达国家相比，我国的应急物资储备基地存在数量少、资源不丰富、机械化程度低、布局不合理等缺点，需要国家给予更大力度的支持。根据我国实际情况，建立跨部门、跨地区、跨行业的应急物资保障机制，并在重大自然灾害频发的地区建立若干个应急物资保障基地，初步建立我国的应急物资储备体系，并利用信息管理系统实现对物资储备、运输、协调的科学化、规范化[14]。这样做一方面可以保证应急物资的质量，省去应急物质质量检验这一环节，节约救灾时间;另一方面，应急物质实现规模化、科学化、统一生产，还可以节约成本，有利于节约社会资源。此外，我们还要不断完善应急物资救助机制，并将其作为筹集救灾物资的一种有效形式，充分挖掘民间力量弥补国家资源的不足。

2.提升我国的灾害应急处置能力

灾害应急处置能力是指应急部门在灾害发生后，应对灾害，使灾害带来的损失尽可能减小的能力。其主要包括应急救援能力、资源保障能力、指挥协调能力、医疗救助能力等。提高灾害处置能力需要做好以下几个方面的工作。

(1)建设专业化应急救援队伍。目前，我国应急救援力量主要依靠的是部队官兵、公安和消防队伍。在此次抗旱救灾过程中，这些人民武装力量发挥了重要的作用。由于缺乏一支专业化的应急救援队伍，在重大灾情出现的时候，往往需要临时组建救援力量，这种方式不利于提高我国的应急救援水平，也增加了救灾的难度。这在汶川地震的时候已有所体现。在专业的救援技能、对高科技装备的使用、通讯保障、医疗保障等方面，我国明显落后于发达国家的专业救援队。因此，我国需要在已有救援力量的基础上，建立专业化的应急救援队伍，发挥救灾先锋的作用。这支队伍不仅要具有强大的灾害应急救援能力，同时还应是一支具有专业的医疗救援能力、通讯保障能力以及指挥协调能力的机械化队伍，一旦发生重大灾情，这支部队能够在第一时间迅速到达灾区实施救援。

(2)全面提升地方政府的应急处置能力。事实证明，基层政府第一时间的处置方式对减少灾情损失最为关键。地方政府在灾害爆发前的准备工作的质量以及灾害发生时处理能力的高低，直接影响着救灾应急工作。而目前，我国的应急灾害处置能力从中央到省级再到地方呈逐级下降的趋势，地方政府普遍应急能力不强。[15]因此，必须全面提升地方政府的应急处置能力，加强对地方政府应急部门的指导和培训，重点提高地方政府的急救援能力、指挥协调能力和部门协同配合能力。

从长远看，地方政府部门要担当起应急救援的主要工作，当地方救援力量不足时，可以由国家提供支援。以美国为例，美国实行的是联邦政府、州、地方三级应急救援制度。美国的灾害管理的斯塔福减灾及紧急事件援助法案规定，由地区部门完成现场的行动，如果地方力量不足，则州政府提供支援，若州政府也不能满足需要，则由联邦部门给地区提供援助[16]。这种方式，有效地兼顾了中央和地方在应急救援中的优势，且有助于地方应急能力的提高。

中央政府要加强对地方政府的灾害应急能力的指导和培训，并采取定期考核的方式，检验监督地方政府的应急能力。同时，将应急能力的检验纳入到对地方政府执政能力的考核之中，促使地方政府把应急管理工作真正重视起来，这对于提升地方政府的应急救援能力具有重要的引导作用。

(3)建立有效的应急财政政策。随着近年来灾害应急成本的不断增加，我国急需建立一套有效的应急财政政策，以保证国家财政对应急资金的有效保障。国家应将灾害应急资金纳入国家预算体系，并通过建立国家应急基金，以及针对自然灾害的政策性保险制度，来有效地缓解国家财政资金不足的压力。总之，应急救灾工作是一项长远的、关系国家稳定的重要工作，国家财政要给予足够的重视，充分保障应急救灾工作的开展。在这点上，我国可以借鉴其他国家的经验，如韩国政府就将防灾减灾作为一项国家的公益事业，其所需费用被列入中央政府财政预算和地方政府财政预算，这样就保证了应急救灾体系的逐步完善。并且，韩国在《自然灾害对策法》中规定设立防灾基金，其数额按国家和地方前三年财政税收平均数的千分之八计取，当年结余资金转入下年，不足部分由国家支付[17]。这样就有效地保证了应急资金投入的稳定性。

3.加强灾害应急教育，普及救灾知识

国民危机意识的高低会直接影响到政府应急管理的效果。因此，加强灾害应急方面的教育，普及救灾知识，是提高一个国家国民应急素质和应急心理的一项重要工作。

许多发达国家将灾害教育以及普及救灾知识作为灾害应急管理工作的一项重要内容，设立专门的机构，不惜花费巨资，对国民进行经常性的应急教育培训。以日本为例，日本是个自然灾害较多的国家，因此，日本政府将培养公民危机意识、普及应急知识作为社会教育的一项重要任务，同时，建立了针对不同人群的志愿者组织向民众普及应急教育，政府还将每年的9月1日设为防灾日，在这一天全国各地方政府、社区、学校都要举行各种防灾演习。日本公民在面对灾害的时候，自救能力很强，并且能够很好地规避风险，这与平时的教育与培训是分不开的。[18]

4.建立应急信息分析系统

通过建立应急信息分析系统，可以在灾情发生后，对灾情信息进行收集、汇总、分析，从而判断灾情走势，为灾害应急救援工作的开展提供指导。目前，许多发达国家建立了针对本国国情的应急信息分析系统，这也成为衡量一个国家应急能力高低的一项重要指标。目前，我国对应急信息的分析还建立在逐级上报这种比较落后的模式上，各种数据来源准确度差，一些下级部门为了得到更多的援助，往往存在夸大灾情、虚报受灾数据等情况，造成救灾资源浪费。建立应急信息分析系统就是要提高灾情分析的科学性和准确性，保证应急救援工作的顺利开展。

5.充分发挥民间组织的作用

我国在灾害应急救援的过程中，基本上是以政府组织人员参与为主，非政府组织参与的力度非常薄弱。并且这些组织很不完善，专业程度距离抗灾救灾的要求还有相当大的距离。

自然灾害发生后，尤其是像旱涝灾害这种比较大规模的灾害，政府投入的力量往往有限，很难面面俱到。这就需要发挥民间组织的救援力量，来配合开展应急救援工作。在这点上，英国在应急救援志愿者的组织与管理上值得我们借鉴。英国在平时就已建立了包括皇家英国妇女志愿者协会、英国红十字会、圣约翰急救编队、皇家国民救生艇协会、国际营救队、英国医生紧急救护协会、山地营救会、岩洞营救会、宗教协会，以及学生联合会、外交使团等志愿者组织。地方政府设有突发事件计划官，负责掌握当地的志愿者资源，在平时建立和保持与各类志愿者协会的联系，并将志愿者协会编入地方政府突发事件应急计划中，使之具有法律效力，各类志愿者组织平时还要进行突发事件的应急培训及实战演练。[19]这种模式，有效地解决了政府救援力量不足的问题，并且保证了救援质量。我国民间组织救援具有很好的基础，我国自古就有“一方有难、八方支援”的传统。相信在政府部门的大力引导下，民间组织救援力量会得到充分的发展。

国家自然灾害应急能力的提高，关系到千家万户生命财产安全，也关系到国家稳定和社会公众的支持。因此，应急救援工作应作为政府日常工作的一项重要内容来抓。我国要积极学习发达国家的先进经验，立足于我国的国情，消化吸收，形成一套适合我国的自然灾害应急救援机制。

[1]中国自然灾害大事记[EB/OL].http://emr.casipm.ac.cn/InfoBulletinRead.asp?BID=1629，2010 －04 －02.

[2中国耕地受旱面积达1.16亿亩2425万人饮水困难[EB/OL].http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2010/03－31/2199947.shtml，2010－04－02.

[3]温家宝到云南省指导抗旱救灾并看望慰问受灾群众[EB/OL].http://www.gov.cn/ldhd/2010 －03/21/content_1561099.htm，2010－04－02.

[4]大旱当前的应急能力反思[EB/OL].http://www.mii.gov.cn/art/2006/08/30/art_2305_23098.html，2010－04－02.

[5]国土资源部.美国应对干旱灾害的长效机制[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201004/t20100406_143928.htm，2010－04－08.

[6]国家气象局坦承未能对西南旱灾做出预测[EB/OL].http://china.huanqiu.com/roll/2010－04/770377.html，2010 －04 －10.

[7]周克清.论我国应灾性预算制度的软肋及其完善[J].中央财经大学学报，2010，(2):1－5.

[8]国家防汛抗旱应急预案[EB/OL].http://www.gov.cn/yjgl/2006－01/11/content_155475.htm，2010－04－10.

[9]西南大旱有没有人祸因素?[EB/OL].http://comment.bjnews.com.cn/2010/0323/19980.shtml，2010 －04－11.

[10]李保俊.中国自然灾害备灾能力评价与地域划分[J].自然灾害学报，2005，(6):47 －53.

[11]旱灾曝抗旱法律空白 特大旱情呼唤立法“解渴”[EB/OL].http://news.sohu.com/20090209/n262120943.shtml，2010 －04 －12.

[12]张力军.加快建设中国特色环境应急管理体系.环境保护，2010，(2):8 －9.

[13]刘吉夫.我国自然灾害类应急预案评价方法研究(Ⅰ):完备性评价[J].中国安全科学学报，2008，(2):5－11.

[14]孙永福.关于我国重大灾害应急机制建设的建议[EB/OL].http://www.china.com.cn/2009lianghui/2009－03/09/content_17409342.htm，2010－04－13.

[15]付 林.浅议我国地方政府自然灾害应急管理[J].商业经济，2010，(2):25.

[16]Committee on Transportation and Infrastructure Hearingon Disasters and the Department of Homeland Security:Where Do We Go From Here.ISET－N.http://www.house.gov/transportation/fullchearings/02－16－06/emo.Html，2010 －04 －17.

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[18]陈 华.突发事件应急管理研究[J].安全，2010，(1):4－5.

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