论完善统筹城乡的公共就业服务体系——以包容性增长为视角

马泽平，魏小苹(郑州大学 商学院，河南 郑州 450001)

目前，中国经济实现了高速发展、综合国力得到全面提高，且工业化和城镇化步伐已大大加快，在国强的背景下，人们更注重民富，让全体国民都能够公平合理地分享经济增长成果，缩小收入分配差距，使中国成功越过“中等收入陷阱”， 这是国际金融危机之后我国对于当前经济增长的一种反思，但这种反思不仅仅停留在转变经济发展方式、产业结构调整这些经济领域，它同样关心经济增长中的个人、企业能否“机会平等”地参与经济活动和分享经济增长成果，关注可持续发展和公平正义基础上的增长。

人们开始关注社会收入分配不公平现象，并反思之前的经济增长理论和增长价值观。他们从贝克尔的穷人经济学出发，提出“广泛基础上的增长”、“共享型增长”、“益贫式增长”以及“包容性增长”理念，强调让社会形成一种能使穷人或者低收入阶层参与经济活动并从中受益，同时增加自身人力资本投资的机制。在保持经济的高速持续增长的同时，通过减少与消除机会不均等来促进社会的公平与包容性。而这种包容性增长要求政府为广大民众提供更优质、更均等化的公共服务，建立广泛的就业与再就业服务系统，增加政府转移支付以加强职业技能培训，消除劳动力市场上的就业排斥与信息壁垒，创造并提供更多就业岗位。

一、国内外有关公共就业服务的研究现状

专家学者通过不同的视角对公共就业服务体系进行了建立和完善，现将他们的观点分为三个方面：第一，从政府公共就业服务的供给角度，任金秋、曹淑芹、郭昊乾(2009)主张通过制度创新，构建多元化的公共就业服务体系，希望通过非政府组织的参与，为就业困难群体实现就业；温俊萍(2010)从公共品供给理论出发，认为政府可以购买公共就业服务来扩大供给主体等。第二，在公共就业服务的过程方面，麻宝斌、董晓倩(2009)认为应该遵循均等化原则，为我国现存的就业歧视严重、失业救助体系不健全等公共就业服务问题提供解决思路；章冬斌(2010)主张借鉴欧洲国家就业指导服务的理念，在公共就业服务全过程和各个领域引入竞争机制，强化就业信息服务和前期的就业指导，并注重对特殊群体的服务。第三，从制度层面来看，贾海彦(2007)提出我国当前公共就业服务职能的缺陷主要源于对公共就业服务这一特殊公共品特性认识得不全面，对政府职责的界定不清楚等方面，要解决这一问题，需要完善公共就业服务的职能，提供多层次、多样化的服务。在构建合理的公共就业服务管理模式方面，韩振燕(2009)主张政府要把重点工作放在就业服务的基础性工作上，通过完善服务登记制度、公共就业服务机构，形成市场导向的就业机制。本文就是在以上观点的基础上，结合现实的时代背景，在包容性增长的条件下进一步完善统筹城乡的公共就业服务体系。

二、完善公共就业服务体系的意义和必要性

就业服务是以政府为主导、社会各方参与、通过就业服务机构帮助劳动者获得就业岗位和提升就业能力，帮助用人单位寻找合格劳动力的一系列服务工作的总称。从世界各国的实践来看，就业服务是具有经济理性的一种劳动力市场制度，在促进劳动力供求平衡、减少劳动力市场摩擦、降低劳动交易成本方面发挥着重要的功能。其中公共就业服务在提高劳动力市场透明度，帮助就业困难群体避免陷入不利地位上具有特殊作用。公共就业服务是就业政策的组成部分，它为劳动者的就业和用人单位的招聘带来便利，使劳动力资源得到合理有效的配置。针对我国目前面临的就业压力，促进劳动者就业，尤其是农村剩余劳动力转移不仅加快了农村城镇化的发展，也促进了城市发展，成为协调城乡经济发展的重要途径，因此，完善统筹城乡的公共就业服务体系迫在眉睫。

从政府职能角度来看，强化社会管理和公共服务职能，要求大力优化人力资源市场环境，积极探索和创新工作模式。从掌握劳动力资源、提供就业信息和就业培训，到维护劳动者的合法权益都需要政府部门完善相应的管理和服务。这是促进人力资源的合理有效流动和配置，缓解结构性失业，加速城市化进程和劳动力市场的城乡一体化的客观要求。

2011年发布的《中国流动人口发展报告2011》显示，84.5%的劳动年龄流动人口没有接受过职业培训，74.7%的流动人口养老保险尚未转移到工作城市，3/4的流动人口家庭还在租房居住①，我国流动人口在生存发展过程中面临的突出问题是劳动技能整体偏低。根据第六次全国人口普查数据显示，2010年我国流动人口数量已经达到了2.21亿人，大规模的人口流动迁移已经成为影响经济社会发展的重要问题。中国经济正处在一个快速转型期，农村剩余劳动力转移已经到了一个关键时期，人口红利已接近尾声，劳动力资源面临着由单纯的数量型向质量型升级的困境。此外，我国的人均GDP已经达到3600美元，开始进入中等收入发展阶段，如果不能在“十二五”时期顺利转变经济发展方式，有可能导致经济增长的回落或停滞、社会服务匮乏等难题。所以在加速农村城镇化、城乡协调发展的大背景下，政府应完善统筹城乡的就业服务平台，拓宽公共就业服务的对象，对其进行就业培训或技能培训，提高他们自身的综合素质，为积极就业储备人力资本。

三、包容性增长与公共就业服务体系的关系

1.包容性增长的内在要求

以“包容性增长”为中心的发展战略包括三个相辅相成的方面：一是通过高速、有效以及可持续的经济增长最大限度地创造就业与发展的机会；二是确保人们能够平等地获得机会，提倡公平参与；三是确保人们能得到最低限度的经济福利。从这一发展战略中可以看出，要实现包容性增长，政府必须提供必要的就业服务，来确保人们能够平等获得发展的机会。虽然我国近些年实现了经济的快速发展，但与此不相协调的是社会矛盾凸显、收入分配差距悬殊、社会阶层固化引来的仇视心理、流动人口的就业压力和不平等、城乡二元结构，等等，这些问题的解决在很大程度上都依赖于政府搭建统筹城乡的公共就业服务体系。只有将它的功能充分发挥出来才能满足我们日益增长的公共就业服务需求，促进国民之间权利配置的趋同，彻底实现我国经济发展方式的转变，改变权力精英、资本精英、知识精英这个三位一体的排斥性体制。随着农村剩余劳动力的不断转移， 户籍歧视、教育机会的不平等、资源分配的不公平等排斥性体制所带来的问题会更加严重，必须引起高度的重视。

2.公共就业服务体系的现状

公共就业服务具有国家主导的性质，它的主要功能包括职业介绍、提供劳动力市场信息、管理劳动力市场调整计划、劳动维权等。在职业介绍方面，政府要广泛开展雇主、求职者满意度调查、职位空缺调查。据统计，未来5年，全国将新增城镇就业人口5000万人。其中，农村转移劳动力每年将达800万～1000万人，城镇下岗职工还有400万人需要再就业，大学毕业生人数也将保持在一个较大的数目，劳动力总量将达到8.3亿人，但劳动力就业需求岗位只能新增4000万个，劳动力供求缺口达1000万个左右。此外，就业结构性矛盾突出②。一些传统行业出现大批下岗失业人员，而一些新兴的产业、行业和技术需要的素质较高的人员又供不应求，劳动者的职业能力和素质亟待提高。解决就业问题一方面要靠经济增长，为社会提供更多的就业岗位，另一方面要通过建立完善的公共就业服务体系，为失业人员提供职业介绍、职业指导、职业培训和失业保险等服务，提高失业人员就业能力，以实现再就业。公共就业服务不仅可以为那些在就业市场上处于不利地位的劳动者提供就业安置和专门的就业信息，还可以提高劳动力市场的透明度，充分发挥政府促进就业和推动劳动力资源合理配置的作用。

近几年一些试点地区和城市实现了居民自由迁徙、打破城乡二元体制，使农村居民和城里人享受同样的公共服务。这些事件背后都蕴含着相似的发展密码：包容和共享。提倡包容性，是要通过合理的制度安排、公平正义的方式，让经济的发展成果惠及大众尤其是弱势群体，要在合理差异的基础上，开辟一条既做大蛋糕又分好蛋糕的路子，为人们创造平等的发展环境和公平的发展机会。这需要不断消除人们参与经济发展、分享发展成果方面的障碍，更需要完善公共服务体系，妥善处理效率与公平的关系。

3.转变经济发展方式的需要

包容性增长是惠及全民的增长，实质上是公民权利的一种平等实现与表达，是以投资和增加生产型就业机会为导向，加快经济增长速度和扩大经济规模的增长。它更倾向于通过增加生产型就业机会而不是直接的收入分配来实现经济增长，要使人们平等、广泛地参与经济增长过程并从中受益，强调机会的平等。通过政府构建的公共就业服务体系来使社会大众享有平等的发展权利，通过消除由个人背景不同所造成的机会不平等，从而缩小结果的不平等。加快推进经济发展方式 “三个转变”，逐步形成速度质量效益相协调、消费投资出口相协调、人口资源环境相协调，以及城乡之间和区域之间发展相协调的新格局，将有力地促进经济发展切实转入全面协调可持续发展的轨道，即我们提倡的包容性增长。

要实现经济发展方式的转变，必须将发展政策的着力点放在经济社会发展协调上，将就业政策的着力点放在机会平等化上，将公共政策的着力点放在公共就业服务均等化上，强调在利益共享过程中所有人的机会均等，在共享的同时也需要社会成员都能为经济增长做出贡献。经济增长以提供更多的就业机会、更广泛的参与度为前提，使得社会绝大部分劳动力能够得到就业机会，从而在作出贡献的同时也能分享经济增长的成果。

虽然每个国家工业化的过程都伴随着城市化进程，但这一转变过程对每个国家来说都不是一帆风顺的。发展中国家的许多快速膨胀的城市都充斥着贫穷，缺乏公共服务。我国现在面临经济发展方式的转变问题，借助经济发展方式转变的契机，加快相对落后的乡村地区的发展速度，逐渐缩小城乡差距。我们应积极构建统筹城乡的公共就业服务体系，在包容性增长的框架内，凭借消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，能使社会的每个个体都能充分表达自己的诉求和主张，都能充分享受到社会能提供的各种服务，都能在社会中得到充分的认同而不是遭受社会其他个人或组织的歧视、偏见与报复。

4.社会转型的要求

改革开放以来，我国经济发展迅速，经济总量增加，国际影响力日渐提高。但在发展中也出现了一些问题，如单纯追求GDP及经济效益，忽略社会效益和生态效益，地区差异、城乡差异导致收入差距逐渐扩大，基尼系数逐步升高，社会背景差异导致各阶层发展机会不平等。针对经济发展中出现的客观问题，包容性增长对这一时期提出了迫切要求：调整产业结构，提高发展质量，实现经济、社会、生态之间的相互包容。针对社会发展不均衡，包容性增长作为一种价值导向，把所有人都幸福作为发展的目标和发展的动力，力争使经济发展的目的回归到以人为本。包容性增长更加关注弱势群体的诉求，保护弱势群体的参与权和共享权。对城市居民和农村居民享有的基本公共服务水平是否相当等问题，城乡基本公共服务均等化可以很好地予以解决。

高速持续的经济增长是创造就业和其他发展机会的前提条件。然而，经验表明，单纯的高速增长并不能保证机会的均等，转型不完全和市场不完善导致机会不均等。公平是指后果或结果公平，机会均等是指起点平等，人们知道市场并不会带来结果平等，只有政府能采取措施才能使它们容忍结果的不平等。随着对城乡关系认识的不断深化，人们逐渐意识到彼此之间的发展应是包容性的发展，是机会平等的发展。即依靠包容性增长方式来促进城乡一体化发展。包容性增长是机会平等的增长。人们在收入上产生差距的原因主要有两个：个人背景以及所处环境不同；个人努力和勤奋程度不同。机会平等一个很重要的内容就是从城乡一体化的角度来看，使城乡居民在公共教育、就业保障等方面享有机会平等的权利。

民众没有实现充分就业的权利，就相当于缺少创造收入的能力和机会。政府通过提供均等化的公共服务，构建统筹城乡的公共就业服务，力争机会均等的实现，使人们能平等地享受就业等相关方面的服务。促进机会均等需要投资公共服务以提高民众特别是弱势群体的发展潜能，只有这样才能使他们参与到经济发展过程中，并进一步分享经济发展的成果，实现真正的包容性增长。

四、完善统筹城乡的公共就业服务体系的措施

第一，在人力资源市场上，推行一站式服务，并积极拓展公共就业服务机构的职能，推行“培训、就业、维权”三位一体的服务模式。在职业咨询上提供职业指导和职业介绍，形成定期举办招聘会或洽谈会与网上招聘相结合的职业介绍体系；在职业技能培训方面，为进入失业保险程序的职工制订培训计划，并指导、组织实施培训及推荐就业；用工方面，并对用工单位用工情况进行监督检查，规范用工单位的用工行为，督促其签订劳动合同。

第二，建立信息库，不仅要涵盖企业劳动用工资源库，还要包括农村劳动力资源数据库。将农村劳动力的个人基本信息、求职意向等信息录入系统，对其实行动态管理；将所有企事业单位的用工情况以及用人单位的招聘岗位(工种、条件、待遇)录入系统，全面掌握市场需求，为网上求职的单位和个人提供服务。对劳动力供求信息不仅要进行专门的收集，还要对这些信息进行研究分析，预测供求的层次和结构，掌握市场上行业和职业分布状况，尤其要分析影响供求结构的因素，同时也可以为劳动力提供职业介绍、职业培训和就业咨询。

第三，公共服务领域需要从根本上改变财政结构，推动公共服务的均等化。加大政府财政的投入和支持力度，保证公共就业服务机构的经费来源，这样可以很好地弥补劳动力市场的不足和缺陷，发挥我国政府促进劳动力市场建设和发育的职能，发挥比较优势。同时我国现阶段面临严峻和复杂的就业形势，更是要求政府在公共就业服务体系完善过程中加大财政投入力度；进行财政体制改革，使财政从经济建设型转为公共服务型；财政的支出结构要作调整，财政的钱应更多地投向公共服务。

第四，机构设置上要进行规范，配备专职的工作人员，充分发挥其服务功能。改变原来的服务设备简陋、服务手段落后、信息化发展滞后的弊病，满足乡村公共就业服务的需要。

第五，贯彻落实《就业促进法》，规范公共就业服务机构的行为。就业服务机构要实现完全免费服务，并把新就业人口尤其是弱势群体纳入“特殊服务对象”范畴。考虑我国二元经济格局导致的农村劳动力转移，公共就业服务体系不仅要解决劳动力就业服务问题，还要注意农村剩余劳动力转移问题。

注释：

①http://www.chinanews.com/gn/2011-10-09/3375545.shtml.

②周方遒.关于当前我国就业问题的成因及对策[J].渤海大学学报，2008，(1)：120-122.

[1]林毅夫，庄巨忠，汤 敏，林 暾.以共享式增长促进社会和谐[M].北京：中国计划出版社，2008.

[2]李 刚.“包容性增长”的学源基础、理论框架及其政策指向[J].经济学家，2011，(7):12-20.

[3]龚 刚.和谐社会与共享式增长[J].经济学(季刊)，2008，(1)：369-374.

[4]艾弗里·阿里.不平等和亚洲包容性增长的必要性[J].经济社会体制比较(双月刊)，2011，(2)：10-19.

[5]蔡荣鑫.“包容性增长”理念的形成及其政策内涵[J].经济学家，2009，(1):102-103.

[6]方大春.包容性增长：跨越“中等收入陷阱”的战略选择[J].宏观经济管理，2011，(7):46-48.

[7]杨英杰.在可持续发展中实现包容性增长[N].学习时报，2010-10-08.

[8]孙芙蓉，张 林，等.增长报告：可持续增长和包容性发展的战略[R].北京：增长与发展委员会，2008.

[9]Peter Ford.China aims to prewent unrest by pushing a more ‘inclusive’growth[N]. Christian Science Monitor,2011-03-10.

[10]Sarah Cook.Structural Change,Growth and Poverty Reduction in Asia:Pathways to Inclusive Development[J].Development Policy Review,2006,24:51-80.

[11]任金秋，曹淑芹，郭昊乾.公共治理视角下的我国促进就业对策研究[J].内蒙古大学学报(哲学社会科学版)，2009，(6)：72-95.

[12]贾海彦.构建和谐社会背景下公共就业服务制度的探索[J].改革与战略，2007，(4)：25-29.

[13]麻宝斌，董晓倩.中国公共就业服务均等化问题研究[J].东北师大学报(哲学社会科学版)，2009，(6)：82-88.

[14]温俊萍.政府购买公共就业服务机制研究[J].中国行政管理，2010，(10)：48-50.

[15]胡绍英.发达国家和地区公共就业服务绩效评估的经验及对我国的启示[J].开发研究，2008，(1):156-161.

[16]韩振燕，韦永生.劳动就业服务城乡一体化探讨——以广西A县城乡就业服务状况为例[J].经济研究导刊，2009，(9)：139-142.