土地政策对区域经济发展方式的影响——对青岛区域经济的分析

马 刚，曹 玉 书

一、土地政策对青岛经济发展各阶段的影响

新中国成立以来，青岛区域的经济发展大致可分为四个阶段，其演进过程与以农村土地政策改革为主线的土地政策转变在时段上吻合。土地政策对经济发展的影响十分明显。

1.经济发展恢复和稳定阶段（解放初期至1957年）。这个时期，青岛区域经济发展呈“／”字型迅速上升趋势。1949年，国民生产总值为2.87亿元，人均生产总值71元，属于国际上最不发达地区的水平；1952年，国民生产总值为6.76亿元，是1949年的2.36倍，青岛区域经济得到快速恢复；1957年，国民生产总值为11亿元，是1952年的1.63倍，青岛区域经济发展持续快速上升。这一时期的土地政策主要是消灭地主土地所有制，建立农民土地所有制，没收官僚资本，建立国营经济。农民土地所有制的特点是土地所有权与经营权、使用权高度统一；以家庭为经营单位，生产规模小，适应当时农村生产力发展水平较低的要求；土地产权可以流动，允许买卖出租，对当时农业生产的恢复和发展起到了很大的促进作用。青岛针对当时普遍存在的以租佃制为主要特征的封建地主土地所有制进行了广泛的土地改革，实现了农民“耕者有其田”。1953~1957年，土地由农民所有演变为集体所有，经历了互助组、初级社和1955~1957年的高级社阶段，并在城市中实行了土地公有制与私有制并存的政策。从经济发展的过程看，通过比较全面地实施土地改革，迅速解放了农村生产力，农业产出逐年增加，有效解决了基本物质生活保障问题，稳定了城市居民生活，增强了农村购买力，并为工业发展扩大了市场，提供了财政支持，促使三次产业结构发生了重大变化。与1949年相比，1957年第一产业生产总值为1.76亿元，是1949年的1.48倍；第二产业生产总值为3.25亿元，是1949年的2.95倍；第三产业生产总值为1.73亿元，是1949年的2.98倍。①这表明，土地制度改革极大地促进了农民生产的积极性，促进了农业生产要素的投入，农业生产在当时条件下得到了迅速发展。在促进经济发展方面，土地制度改革促进了当时极度短缺的衣食温饱等基本物质生活资料的生产，为第二、第三产业发展提供了以粮棉为主的基础保障，促进了第二、第三产业特别是轻工业的迅速恢复和发展。在对经济发展方式的影响上，主要是解放了农业生产力，促进了农业生产的平稳较快发展，收入分配发生转变，城乡居民劳有所得，农业生产的发展主要是内需拉动，工业生产的发展主要是政府驱动，第三产业主要是农业和工业生产带动。这一时期的经济发展主要表现在数量上，促进发展的主要方式是通过土地制度改革直接促进第一产业发展，间接带动第二、第三产业发展。

2.经济发展止步和调整阶段（1958~1965年）。这期间，青岛区域经济发展呈“∨”字型走势。从1958年开始，青岛经济发展开始实施“大跃进”。在所有制上，实行单一的全民所有制的国有经济与国家经营，城市工业用地收归国有，农村掀起了人民公社化运动，基本上取消了自留地。在分配制度上，实行机械的平均主义，极大地挫伤了农民和企业职工的积极性，劳动生产率急剧下降，加之三年自然灾害，1962年国民生产总值9.69亿元，比1957年减少了1.13亿元，下降了10.3%。冒进的经济和土地政策，导致经济发展停滞甚至出现下滑。从1962年开始，我国经济发展实行了“调整、巩固、充实、提高”的方针。在农村土地政策上，允许农民经营少量自留地和小规模家庭副业；在分配上，恢复按劳分配原则，恢复农村集市。经过三年的努力，地区生产总值上升到1965年的15亿多元，人均生产总值达到325元，经济发展得到有效调整。②这一阶段，在责、权、利上实行“大锅饭”的土地政策对城乡经济发展产生了重要影响，农村土地实行了公社体制下人民公社、生产大队、生产队所有的三级所有，原属于各农业合作社的土地以及社员的一切土地，连同耕畜、农具等生产资料都无偿收归人民公社三级所有，公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，实行平均主义的“按劳分配”。这实际上是对农村土地使用方式的一次变革，农民个人不再拥有土地使用权，严重挫伤了农民群众的生产积极性，劳动效率和农业产出迅速下滑。在此期间，国有建设用地的无偿使用更是没有计划，没有规划，浪费了大量的土地资源，其后果是工业布局非常混乱，基础配套设施严重缺失，投入产出效率低下。至1960年，青岛区域的生产总值不升反降。其原因在于，在当时的经济和社会条件下，实行农村土地集体所有统一经营，拿走了农民自留地这一“定心丸”；国有建设用地无偿使用，造成工业生产片面追求数量，生产技术没有质的提升，效率和质量止步不前。

3.经济发展错位和缓升阶段（1966~1978年)。这期间，青岛地区经济发展呈“／”字型缓慢上升走势。1966年文化大革命开始后，经济发展让位于政治斗争，青岛经济的发展在错位中经历了缓慢上升的十多年。这一时期，国家有关土地政策的文件不多，实际上，直到1976年文化大革命结束，以至到1979年开始实行农村土地承包制，青岛地区一直实行公社化体制下的集体土地统一经营和计划经济体制下国有土地无偿取得的土地政策。其弊端日益显现，导致劳动支出与劳动收益分离，劳动者潜力得不到挖掘，经济发展单纯依靠政府驱动，虽然生产总值从1965年的15亿多元上升到了1978年的37.98亿元，但14年间经济发展只有量的缓慢增长，没有质的突破，经济结构基本上没有变化。“大锅饭”的土地政策和当时的政治氛围使长期积聚的应当予以释放和发展的生产力受到了严重束缚，与国际先进水平相比，青岛在经济发展和国际竞争力方面的差距进一步拉大。

4.经济发展改革与优化阶段（1979~2010年）。期间，青岛地区经济发展呈“╯”字型走势。自1978年改革开放以来至2010年，青岛区域经济发展呈持续攀升态势，国民生产总值由1978年的38.43亿元增加到2010年的5666.19亿元，提高了147.4倍，2010年生产总值占全国 397983亿元的1.42%，占山东省39416.2亿元的14.38%。三次产业结构由 1978年的 22.7：52.7：24.6调整为 2010年的4.9：48.7：46.4。③经济增长从过去主要由单一产业带动，进入到由第二、第三产业为主拉动的时代。特别是经济结构与经济发展方式发生了重大变化，现代服务业得到迅速发展，先进制造业不断壮大，现代化工业体系基本确立，农业和农村经济结构战略性调整取得实质性进展，高效农业、观光旅游农业发展迅速，农业生产实现了由数量型向效益型的转变。

从土地政策对经济发展的影响来看，先是出现了土地政策的重大调整，然后出现了相应经济领域的发展变化。1978年12月国家颁布《关于加快农业发展若干问题的决定》（草案）后，青岛开始在胶州、即墨两地进行包产到户试点，随后全面铺开。包产到户是建国初期土地改革之后土地政策的又一次重大改革，对农村经济发展方式转变产生了深刻影响。在分配方式上，农民有了对生产剩余的支配权；在经营方式上，农民有了自主权，农村市场经济得到迅速发展；在引导经济增长主体功能作用上，由纯粹的政府导向型向市场导向型过渡；在拉动经济增长方式上，农民生产劳动的积极性成为主要因素。1979~1985年青岛农村经济的发展可以用“突飞猛进”来形容。农业总产值1979年为121.5亿元，1985年为299.14亿元，增加了2.46倍。1986年6月《中华人民共和国土地管理法》颁布后，进一步稳定和发展了农业经济，国有建设用地使用政策也发生了重大变化，由无偿、无期限、无流动向有偿、有期限、有流动转变，催生了房地产市场并迅速发展壮大，为建设和改造各类城乡基础设施提供了可靠的财政支撑。从1986~2009年，仅国家级的重要土地政策调整文件就颁布了约二十个，对城乡布局、产业布局、产业结构、设施农业、建设用地等，从用地结构、布局、规模、层次、土地权利等方面进行了适应经济发展形势的改革，这些土地政策在青岛地区得到了迅速有效的贯彻，国家土地政策的调整对青岛区域经济发展的影响显而易见。

二、运用土地政策促进青岛区域经济发展方式转变的途径和对策

1.促进产业结构调整。第一，发挥土地利用总体规划的调节与制约作用。土地利用总体规划通过土地利用空间管制、功能区域划分，对城乡布局、产业布局、基础设施配置等进行科学合理的安排，优化土地利用布局，促进产业结构调整与产业优化升级。一是发挥控制作用。通过土地利用总体规划对各产业土地利用规模和同一产业不同行业的用地结构进行控制，从而直接作用于一、二、三产业结构和规模的构成。二是发挥协调作用。通过土地利用规划协调城乡、产业与基础设施空间布局，实现对区域内影响产业结构的人口、资源、环境等重要因素的调整。第二，发挥土地供应总量及供应方向和时序的调节作用。通过对建设用地在不同产业间供应总量的调控，实现对产业规模的调控；通过对建设用地供应方向的调控，培育新兴潜力行业，发展基础性战略行业，促进落后企业的升级或转型；通过对建设用地供应时序的控制，实现对优先发展产业的培育和促进，对发展过快、过剩的产业在供应时序上进行适度的控制。

2.促进城乡一体化。青岛区域城乡结构和区域经济结构存在一个具有共性的问题——经济发展不均衡。从城乡差别上看，教育文化、医疗卫生、道路交通、公共设施等基础服务设施配套不平衡，农村地区生产现代化水平和生产效率远远低于城市，城乡居民收入和消费水平存在明显差距，2006~2010年青岛区域城市居民人均可支配收入约是农民人均纯收入的2.4倍。④从区域经济发展差别上看，中心城区与县域以及不同县域之间的经济发展水平也存在较大差距。比如，青岛七个市辖区的经济发展，无论是人均产值还是投入产出强度，都远远高于五个县级市，五个县级市间的人均产值也存在较大差别，这些都与土地政策密切相关。当前以家庭承包为主的农村土地政策，决定了青岛区域多数地方仍然处于家庭式的农业生产经营状态，实际上局限了现代农业的发展，成为使用现代大型农业生产机械设备进行规模化种植养殖、统筹建设区域农业生产设施、发展现代农业、提高农业生产效率、解放农村生产力、提高农业投入产出和人均收入的主要制约因素，导致农业经济发展资金不足，基础设施建设落后，大量农村人口缺乏向城镇转移的物质基础和渠道，农村人均收入和物质文化生活水平与城市相比存在很大差距。消除这些制约因素与城乡差别的关键在于，改变当前的农业经济发展模式，而其根本就在于农村土地政策改革。一是进行科学的农业生产发展空间布局。根据生态环境、地理位置、自然条件等，对农业生产进行区域功能定位，从长远发展出发进行农用地利用空间布局。二是制定明确的农用地流转政策，改革土地征收政策。通过农村土地流转，为规模化、集约化农业生产开辟道路；通过农村土地征收政策改革，为向城镇转移的失地农民提供基本收入保障。三是改革土地出让收入利用政策。对于土地出让收入的利用，要加大对农业基础设施建设和农业发展的科研投入，改善农业生产环境和农村生活条件，同时相对弱化土地经济对城市发展的投入。四是促进城镇化发展。在对区域经济发展、中心城镇对人口转移的承载能力、转移人口的经济能力等进行科学论证的基础上，对城乡发展进行空间布局；在土地政策上，重点发展中小区域性中心城镇，优先发展基础配套设施；在用地指标、用地价格上，向中心城镇倾斜，为农村人口向中心城镇转移创造必要的居住、生活、就业条件，促进农村人口自愿向城镇转移。五是鼓励现代化农业生产。允许城镇居民和各类企业通过土地流转取得经营发展农业生产的权利，其前提是城镇居民和各类企业通过土地流转经营的农业用地必须农地农用，并进行一定面积和产能的规模化现代农业生产经营；同步实行严格的农用地管理，禁止在规划的农业功能区域内进行非农业设施建设和无序的农村住宅建设，切实保护经济发展的基础性产业——农业的持续发展及其发展方式的转变。

3.培育战略性新兴产业，促进制造业、服务业高端化。战略性新兴产业以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局与长远发展具有重大引领带动作用。土地政策对战略性新兴产业的影响主要表现在用地布局、土地价格、基础设施配套上。2011年，在我国海南、山东、广东、上海等多个省市出台的推动战略性新兴产业发展的政策中，都把土地政策作为主要支撑。例如，广东省政府要求，“十二五”期间省财政集中投入220亿元，优先安排战略性新兴产业100强项目用地，同时加快项目审批进度，建立战略性新兴产业重点项目审批“绿色通道”。高端制造业是在本类制造业中以正确的发展方向处于领先地位并起导向作用的制造业个体或集群。土地政策对高端制造业的影响主要是通过土地规划和供应的过程，培育高端制造业并壮大其规模，同时通过限制、禁止、淘汰处于同类制造业低端的企业或项目，剔除影响制造业高端化的因素。土地政策对服务业高端化的影响在于，规划服务业的区域功能，并通过土地用途管制来实现区域服务业的高端化。比如，青岛市的市南区定位于重点发展高端服务业，在土地利用上，吸引和发展总部经济、金融经济、楼宇经济等，整个区域在土地供应控制上，基本不再对第三产业以外的行业供应土地。2010年，全区实现生产总值543.70亿元，增长14.5%。其中，第二产业增加值59.50亿元，增长8.8%，第三产业增加值484.20亿元，增长15.3%。二、三次产业比例关系调整为10.9：89.1。⑤

总体来看，借助土地政策对青岛区域经济发展方式转变的影响：一是确立可持续发展的土地政策，发挥土地政策的杠杆作用，调整优化三次产业结构，实现经济发展方式的根本性转变；二是发挥土地政策的用地规划和供应功能，培育新兴基础性战略产业，促进产业升级与转型，实现主导产业可持续发展；三是改革农村土地利用政策，统筹城乡一体化发展，逐步消除城乡二元结构；四是土地政策向高科技新能源经济领域倾斜，在促进本区域经济发展的同时，引领与配合周边区域经济发展方式调整，促使更广大区域经济发展方式持续向好，实现经济发展区域互补与共同发展。

注释：

①、②、④青岛政务网，统计信息，2010青岛统计年鉴。

③青岛市政府：《青岛市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（青办发[2011]12号）。

⑤青岛市南区政府门户网站，统计信息，《2010年青岛市市南区国民经济和社会发展统计公报》，2011年4月。