政府投资项目稽察监管方式方法探讨

□文/郑黎明

重大项目稽察监管须立足监管，强化稽察服务功能，树立“对内服务”和“对外服务”相结合的稽察工作理念

项目稽察是指政府项目主管部门加强对政府投资重大建设项目监管、确保政府出资建设项目工程质量、资金安全、投资效益的一项重大举措，通过对政府投资项目的前期审批、招标投标、项目管理、工程质量和进度、资金管理等关键环节和主要内容进行监督检查，确保工程按期完工，确保国家资金的安全，促进投资效益不断提高。笔者在总结浙江省多年来项目稽察监管实践基础上，就当前如何加强对政府投资、政府补助项目稽察监管工作提出了思路和做法，与大家一起共同探讨。

项目稽察含义的理解和把握

重大项目稽察是一件新兴事物。浙江省2002年成立省重大项目稽察特派员办公室。我们通过对稽察监管工作方法的探索实践，认为:重大项目稽察要坚持以科学发展观为主题，坚持“为投资管理服务、为领导决策服务、为经济增长服务”的宗旨，围绕调结构、惠民生、促发展这一主线，突出重点、以点带面，提高稽察工作的针对性、有效性和权威性，促进全省重大项目建设管理上新台阶。

项目稽察监管工作归纳起来是:政治性强、责任重大、专业性精、服务性强。一直以来，对项目稽察监管有两种工作定位认识:一种认为重大项目稽察制度是建立和完善政府投资项目监管体系的重要内容，稽察的基本定位就是查处问题，通过对问题的严肃处理，产生震慑作用；另一种认为，项目稽察监管工作是发改部门对政府投资项目的监管，是投资项目管理的一部分，服务是稽察工作的基本定位，强调稽察监管的服务职能。

通过多年来的稽察监管实践，我们逐步明确自身定位，强调监管与服务并重，寓监管于服务，融服务于监管，以监管职能确保政府投资的安全有效使用，以服务功能保证政府投资项目顺利建设。重大项目稽察监管须立足监管，强化稽察服务功能，建立健全稽察为项目管理服务的意识。同时要树立“对内服务”和“对外服务”相结合的稽察工作理念。“对外服务”是指发挥稽察工作深入基层、深入企业、深入项目、深入现场的特点和稽察工作的全面性、指导性和专业技术优势，为项目业主单位服务，协调、指导和帮助项目业主单位解决困难；“对内服务”是稽察工作作为投资项目管理“审批、推进、监管”的一个环节，要主动加强为各审批部门业务处室的服务，及时了解各业务处室的种类检查需求，适时开展一些行业性检查，强化信息反馈沟通，促进审批部门(发改委)对审批项目后续实施情况的全面掌握。

项目管理中常见的问题

从近年来浙江重大项目稽察监管的情况来看，政府投资项目总体较好，但也存在一些问题，特别是近年来中央检查组、国家重大项目稽察办的检查中发现了一些项目管理上的问题。

在项目决策阶段，容易出现问题:一是决策程序不够规范。由于决策没有一套规范的决策程序，有些项目投资决策时间仓促，准备工作不充分，造成决策的合理性、公平性难以体现，在执行过程缺乏刚性。二是确定项目的标准性不够完备。目前来看除了党政机关办公楼等楼堂馆所项目有国家统一的建设标准，其他项目没有可供执行的标准。决策的自由裁量范围过大，决策自由度过高，容易造成建造标准过高过低，人为的随意性。三是科学决策机制不够健全。目前政府投资项目前期，有《项目建议书》、《可行性研究报告》、《初步设计报告》，然而对这些前期研究报告没有机构评价体系，这导致编制可研、初步设计深度不够，投入技术力量不足。四是对项目前期工作重视不够。个别项目单位注重争取投资、轻视可研和初步设计的现象时有发生。可行性研究报告编制不够精细，有些项目勘测设计单位急于赶任务，来不及对现场作深入细致的调查工作，匆忙完成设计图，造成许多漏项。五是项目投资估算与实际不符。部分政府投资项目申报项目时规模故意压低，采取报小建大的方式，目的是争取项目的审批，审批后再申请调概、申请补助；而企业项目往往是报大建小，目的是引起当地政府部门的重视，争取项目审批和国家更多的补助资金。因而政府公共建设项目容易出现一旦批准，超标准、超规模的现象普遍，个别项目建设规模一超再超；而政府补助项目，项目上报的总投资与实际投资出入较大，这样的例子较为常见。

在项目实施阶段，出现的常见问题:一是个别项目资金拨付缓慢，资金缺口较大，严重影响项目进度甚至民工权益，出现民工纠纷，造成社会矛盾。二是个别项目未完成相关审批手续的办理，就开始工程建设，先施工、后补办审批手续的项目时有发生。三是项目变更申请滞后，许多项目不在变更前申请批准，而要等到要工程竣工验收时才申请变更，这样的情况主要是在县(市)公建项目较为常见。四是中标价与概算投资差别较大。一方面目前招投标实行最低中标，个别中标价甚至低于概算的70%左右；另一方面是项目建设变更造成的，有些都是因为前期工作不扎实，造成中标价与概算投资差别都较大。

在项目监管工作上，存在的主要问题:按照《浙江省重大建设项目稽察办法》的规定，“省重大项目特派员办公室由省政府委派，负责对国家和省出资的重大建设项目进行稽察监管”，但是全省政府投资项目比较多，每个项目的建设周期又长短不一，人力和时间上不能保证对项目实施经常性检查，没有建立起发改委牵头下各部门配合监督的机制；没有建立真正意义上的政府投资项目管理制度，没有建立起有效的项目责任追究体系，发改、财政、建设等许多部门都参与项目的管理，这也造成了没有一个部门承担投资主体的全部责任。同时，项目管理中重视投资计划、轻视中后期管理；重视总量控制，轻视分项目管理——这都是部分政府投资管理工作中存在的较为普遍现象。

需要把握的主要环节

把握稽察环节，提高稽察效率。重大项目稽察监管必须要注意稽察环节，才能提高稽察工作的针对性和有效性。如:针对国家补助的产业类项目的稽察监管:重点是对照资金申请报告、项目批准文本、实施方案和中央下达计划，检查项目是否严格按照批复内容实施，关注中央资金的使用管理情况。归纳起来主要体现三个方面:一是有没有，该项目有没有按照资金申请报告的建设内容实施；二是对不对，该项目符合不符合国家产业扶持政策的要求；三是好不好，该项目实施后对当地的经济社会发展，以及企业的发展前景好不好。针对政府投资公建类项目的稽察监管:重点是突出关注项目“四制”管理制度落实和项目“四控”的到位情况，即项目单位是否有效落实项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同制，重点是关注招投标和合同的履行情况；项目单位是否妥善做好投资概算和建设标准控制、进度控制、质量控制和安全控制，重点是对投资和建设内容及项目进度进行关注。

落实资料提供，掌握工作主动。资料提供是稽察监管工作必须落实的工作依据。必须要求项目单位严格按照稽察监管的《通知》要求，提供必要的资料。如通过查阅项目建议书及批复、可研报告及批复、规划、用地审批资料、环评审批资料、水保审批资料、初步设计及批复、开工报告及批复，了解和掌握项目的文件报批程序，以及报批日期有没有倒置；通过查阅项目法人和有关管理机构的批文、项目主要负责人任命书、相关人员的资格证书、接受培训的证明证书、项目法人各项规章制度，了解和掌握项目法人等是否符合要求；通过查阅项目主管部门和地方政府有关项目建设的文件、决定和会议纪要、招投标过程的有关资料，主要了解和掌握项目实施动态的每个环节，以及招投标是否符合要求；通过查阅勘察设计、施工单位、监理单位的营业执照和资质证书、参建单位与项目相关的管理人员和工程技术人员名单、执业资格证明材料、勘察设计图纸会审纪要、技术交底资料，设计变更联系单和批准文件，了解和掌握施工单位、监管单位是否符合资质要求；通过查阅施工组织设计、项目总的进度计划和控制目标、单项工程进度计划和月度、季度、年度施工进度报告等工作记录，了解项目建设过程中施工、监理实施过程中的动态情况是否符合相关要求，等等。

规范汇报提纲，掌控稽察要点。在汇报材料的项目工程概况中，根据初步设计批准的项目名称、建设地点、建设标准、规模和内容、投资构成、资金来源情况，批准建设工期及实际开工时间以及主要技术经济指标，及时了解项目建设的总体规模、工期、开工时间、建设标准、规模等基本情况。在汇报材料的项目前期和建设准备情况中，主要了解项目审批过程及执行基建程序的情况。在汇报材料的项目管理情况中，主要了解项目法人责任制或代建制落实情况，项目建设单位(代建单位)管理体制。在招标投标制落实情况中，了解招标的条件、范围和规模标准情况以及招标的方式情况。在建设监理制落实情况中，了解监理单位人员到位情况，监理单位的质量、进度和安全控制工作开展情况。在工程进度情况中，了解进度控制总目标与阶段目标制定情况。在工程质量情况中，了解质量管理体系落实情况。在工程安全管理情况中，了解工程安全管理制度、预防措施及安全生产实际情况，工程廉政建设情况。在政策处理情况中，了解政策处理的制度、征地拆迁、移民安置情况。在汇报材料的资金财务管理和概算控制情况中，了解财务资金管理，资金和财务管理制度制定和执行情况；投资计划下达情况(各拼盘资金分批下达的时间、金额)，各拼盘资金累计到位情况；累计资金支出情况和完成投资情况，工程款和往来款支付情况；征地拆迁和移民安置费用情况。在概算控制中，了解项目投资控制的方法、措施和工作流程情况，了设计变更情况、建设标准、工程计量及不可预见费变更情况。在汇报材料关于项目建设管理存在问题与下步工作计划及措施中，了解项目建设的主要存在的问题，总结项目建设中好的做法和经验，比较项目实施前后的经济效益和社会效益。