中国国土规划研究综述及展望

强海洋 ，兰平和 ，张宝龙

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.全国国土规划纲要编制办公室，北京 100812；3.宁波市土地勘测规划院，浙江宁波 315000）

中国国土规划研究综述及展望

强海洋1，2，兰平和1，张宝龙3

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.全国国土规划纲要编制办公室，北京 100812；3.宁波市土地勘测规划院，浙江宁波 315000）

研究目的：分析研究中国国土规划研究的变化与发展趋势。研究方法：文献分析法、比较分析法和综合分析法。研究结果：通过对中国国土规划的基本概念和理论体系演变、研究方法论建设，以及研究领域的拓展进行的初步总结，尝试提出未来中国国土规划理论、方法和实践领域的发展方向。研究结论：国土规划是最顶层的空间规划，中国国土规划理论体系建设任重而道远，国土规划研究方法论建设需要提升和交流，国土规划新领域拓展要与传统领域深化并重。

土地规划；国土规划；综述；中国

自1998年国土资源部成立，国土规划成为国务院赋予国土资源部的重要职能之一。21世纪以来，已先后有天津、深圳、辽宁、广东4个试点省市完成了国土规划的编制工作。2009年国土资源部又启动了福建、重庆、山东、浙江、上海、贵州等省（区、市），以及河南中原城市群、广西北部湾经济区、湖南长株潭经济区等9个省区市或经济区区域国土规划编制工作；另外，2009年国土资源部向国务院递交《关于开展国土规划工作的请示（征求意见稿)》并获得同意开展全国国土规划编制批示，为中国全面推进国土规划的编制和实施奠定了基础。本文就中国先后开展的两次国土规划工作以来，国土规划研究的整体和主要研究领域进行了初步总结，并对全球化背景下中国国土规划学科建设进行了展望。

1 国土规划概念演变

1.1 概念提出

国土规划的概念源自于日本，是一种战略性空间规划，其战略性表现为时间的长远性（15—20年）、空间的广域性和内容的综合性[1]。一般视国土规划为一个综合系统，而国土规划体系（SPS：Spatial Planning Systems）由国家和地方的多层次规划及配套的法规、财政、税收、金融、组织等实施保障措施和政策构成[2-3]。

在中国，国土规划作为政府部门一项明确的工作职能，始于20世纪80年代。1981年中央决定开展包括对国土资源的考察、开发、利用、整治、保护等5个方面的国土整治工作，明确其中心任务是搞好国土规划。对国土规划的理解，国内学者早期普遍认为国土规划等同于国家计划，是经济建设战略布局的规划，是生产力布局的规划[4-6]。

1.2 概念的多元化发展

进入20世纪90年代以来，受西方思潮的影响，中国社会凸显两个明显转向[7-9]：一是社会文化转向，一是后现代转向；国土规划概念也进入一个新的发展历程。刘卫东认为，国土规划是国家从空间侧面进行宏观经济调控的重要手段,其主要作用在于促进国土全面、均衡、合理利用[10]；陈小宁认为国土规划谋求经济、社会、人口、资源、环境长期协调发展和地区经济的平衡发展为宗旨的国土开发整治方案[11]；另外，随着国家区域战略的变化，“效率与公平”逐渐嵌入国土规划的研究理念[12-13]；近年来，随着利益冲突加剧和利益博弈复杂化、表面化，规划背后利益冲突、利益协调问题开始引起部分国土（区域）规划学者的关注[14-18]。

1.3 概念的综合与提升

科学定义国土规划是开展国土规划工作的基础，也是国土规划研究的基本立足点。国土规划概念的不断完善与时效特性，显现出从早期的区域规划、城市规划研究体系的渐次剥离、成长的过程。完整的国土规划概念应包括6个方面：研究对象、规划依据、研究内容、基本任务、规划目的、与其他规划的关系。本文认为国土规划是国家或地区高层次、战略性、综合性的地域空间规划，是对国土合理开发、利用、治理、保护进行宏观调控的重要基础和手段，是资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治的指导性规划，是编制中、长期规划的重要依据。

2 国土规划理论体系形成

2.1 国土规划理论研究的简要回顾

新中国成立后中国国土规划理论的发展历程，经历了“点—线—面—空间系统化”的理论化脉络。总体来说，国土规划研究的历史可以分为萌芽期、成长期和成熟期3个阶段。

1940—1980年代，虽然并未提出“国土规划”这一概念，但1950年代的人民公社规划、农业资源区域考察、农业区划和土地利用调查与乡村规划工作均在一定程度上反映出国土规划的影子，文献多散见于各研究领域之中，并未形成系统的研究方法和学科体系，因此，可视为中国国土规划研究的“萌芽时期”。

1981年4月，中共中央书记处第97次会议决定搞好中国的国土整治工作[11]，以此为标志，国土规划研究体系逐步建立，相关研究工作开始踏上正轨，涌现了一大批杰出的专家、学者。开展了《全国国土总体规划纲要（草案）》和若干跨省区的区域性国土规划以及土地利用、环境整治、城镇布局、国土开发等一批专项规划；同时各省区市也编制了本省区市乃至地州市县的国土规划。这个时期所编制的国土规划在类型上大多数属于自然资源开发型规划，其内容一般较为全面、广泛，模式也大多雷同，可视为国土规划研究的“成长时期”。

21世纪以来，国土资源部先后开展了天津、深圳、辽宁、广东4个试点省市的国土规划编制工作，创新性地提出了以国土资源配置和国土空间开发利用管控为核心抓手的全新国土规划理念，基本完成了新时期省级国土规划编制研究技术路线和内容框架，科学界定了国土规划任务体系，进一步明确了国土规划的性质和定位，有力地促进了国土规划理论和学科的发展，可视为规划研究的“成熟时期”[19]。

2.2 国土规划理论发展的逻辑脉络

早期的国土规划理论研究多具有离散的特点，其理论依据有区位理论（包括农业区位论、工业区位论、中心地理论、市场区位论）、外部性理论、市场失灵和政策失效理论、规模经济理论、地域分工理论、人地系统共生理论、自然资源可持续利用等[20]。整体上与当时经济社会认知水平是协调共进的，随着社会经济与实践工作的进一步发展，国土规划与空间规划中的城乡规划区域规划不断剥离、分化，国土规划研究进程也沿着纵横两条轨迹不断扩展和演进，经历了纵横发展到纵横结合的过程。其中：（1）横的轨迹是指由单一部门国土规划不断综合的演进过程，20世纪80年代初期的许多学者将零散研究成果简单加合起来，形成了最初的国土规划理论；80年代后期，有部分文献开始注意到国土规划研究对象的综合性和全面性；90年代以后，许多学者开始利用西方行为主义、两个文化转向等相关理论，将涉及国土各相关部门进行横向综合研究，将国土规划理论研究扩展到包括关于国土规划各方面的研究工作。（2）纵的轨迹则是从国土资源的开发和利用出发，将地理科学与资源科学、生态科学结合起来，逐渐由国土资源开发的研究向国土资源的承载力，再到资源的产业化发展，资源产业化对区域经济、环境经济的影响，最后发展到对国民经济和国家战略层面的影响研究，从纵向贯穿国土规划理论的整个体系。（3）国土规划理论横、纵两条发展主线在21世纪初期交织在一起，开始有学者将国土规划与资源承载力、经济开发密度、生态经济学观点融合起来，建立起国土主体功能区划理论[21-25]。

3 国土规划研究方法论建设

3.1 国土规划问题研究的多学科整合

国土规划具有空间性、立体性、自然性、社会性和国际性等特征，使得国土规划问题研究的多学科交叉和多方法整合变得十分必要。而近30年来中国国土规划体系研究与实践也证明了这一点。国土规划发展过程的学科交叉主要表现为内涵性交叉和外延性交叉。其中，国土规划外延性交叉主要体现在其与其他相关学科的交叉研究之上，其外延上的扩展主要体现在与社会人文学科的融合，20世纪80年代较为盛行的数量革命对资源开发的社会效果研究便是典型的例子。20世纪90年代以来，随着国家经济结构的转变、社会矛盾的变化和西方思潮的影响[7-9]，人文社会科学的战略价值逐步得到认可和提升，与国土规划研究形成相互促进的格局，许多学者将其他社会学科方法论和地理学理论结合，对国土规划进行研究。国土规划研究的学科理论交叉必然带来相应的研究方法之间的借鉴、渗透与整合，赋予研究者以更为强大的方法论武器，更加适应日益复杂的国土规划实践工作。

3.2 国土规划研究方法论发展历程

国土规划研究的方法论变迁，经历了调查研究基础下的定性分析（1949—1980）、基本经济理论指导之下的理论定性分析（1981—2000）、具体经济学理论与先进的经济学模型为基础的定量分析（2001—）这三个阶段，体现了方法论由低级向高级跃迁的演化过程。虽然在这种跃迁中明显受到了其他外来因素的干扰，但从本质上讲，出现这种跃迁轨迹并不是偶然的，而是国土规划特性所决定的。可以认为，国土规划研究方法的这种变化具有十分复杂的影响因素，很难在计划经济为主的传统理论中找到现成的理论进行解释。

3.3 国土规划研究方法论体系构建

21世纪初中国国土规划研究方法体系的逐步形成，促进了国土规划研究的方法论体系建设。而20世纪90年代以来以钱学森为代表提出的综合集成方法，给包括国土规划问题在内的一系列复杂社会经济问题研究带来方法论上的革命。国土规划研究领域逐步形成应用导向型的多方法导入、整合与提升，融入人本主义、结构主义、逻辑实证主义的方法论理念，将地理学传统研究方法与人文社会学、自然科学研究方法结合，纳入国土规划研究方法体系中。同时，数学和现代系统科学方法以及“3S”技术手段的引入，使国土规划的研究方法进入定量与定性相结合的发展阶段，为科学构建方法论体系莫定了基础。

4 国土规划实践领域拓展

4.1 重视国土规划基础问题研究

20世纪80年代初期，中国总结了1949年以来国土资源开发利用正反两方面的经验教训，并参考借鉴了日本、德国、法国等发达国家在国土资源开发整治方面的成功经验，开始全面部署和开展国土规划和国土整治工作。1982—1984年间，分别在京津唐、湖北宜昌等10多个地区开展了地区性国土规划的试点，1987年国家计委印发《国土规划编制办法》，1989年《全国国土总体规划纲要（草案）》编制完成。到1993年，中国已有30个省（区、市）、223个市以及640个县先后编制了相应的国土规划，分别占当时全国省、市及县总数的100%、67%和30%。

在此期间，各地通过开展国土资源调查，初步评价了区域发展的国土资源条件，完成了大量的数据收集整理工作。在经济社会发展空间布局方面，将中国划分为东、中、西三大经济地带并在全国选择了19个综合开发的重点地区[26]。总体而言，该阶段仍然缺乏系统研究，研究领域也没有明显拓展，但与之相关的实践应用工作很多，收集了大量的资料。这突出体现了该阶段国土规划研究以实效性、政府主导型为主，缺乏基础理论研究。

4.2 国土规划发展战略与可持续发展问题研究

20世纪90年代以来，为解决日益突出的人口、资源、环境与经济社会发展问题，中国于1994年正式发布《中国21世纪议程》，可持续发展作为核心内容，使得国土规划在指导思想、内容、范围、理论、方法和技术方面均发生巨大变化，可持续发展的思想也成为当时乃至当今中国开展国土规划的灵魂。

2001年，国土资源部启动试点省市国土规划编制工作，重新掀起国土规划研究的高潮，各种合作协议、学术研讨会、知识培训、考察访问活动层出不穷，国内学者还广泛参与国土领域的国际合作与交流活动，代表性的成果有《新时期国土规划探索—天津、深圳国土规划理论与实践》、《中外专家论国土规划》、《国土规划的理论与方法》和《国土规划政策法规选编》等以及国土资源部2004年、2005年《国土规划国际培训班专家讲课材料汇编》[27]。

从研究成果看，国土规划研究领域逐步扩展，学科延拓如生态环境保护与国土规划研究[28]、资源承载力与国土规划研究等，宏观领域如全球化与国土规划研究[29]，微观领域如市域国土规划研究[30]。当前，国土规划逐步涉及国土资源经济，集中在国土资源的产权确定与转让、资源价值评估与价格决定，国土资源竞争与博弈行为、国土资源开发的国内财政补贴与国际政策协调等方面；而涉及的国土环境经济则侧重于国土生态环境保护与服务价值，如国土资源合理开发、国土权益维护与海域管理、国土灾害与环境安全、国土生态系统价值及评估等。

5 总结与展望

5.1 国土规划理论体系建设任重而道远

重视全球化的影响，探讨国土规划的新理念、新空间。充分借鉴欧盟、荷兰等国家或地区的跨国家或行政主体单元的国土规划经验。随着经济全球化进程的加快，地域空间的概念在不断拓展，要求以新的视角探索国土规划的新理念，破除封闭式国土或区域的概念，重点关注跨区域甚至跨国的大尺度空间规划的研究。目前，正在进行的长三角地区、京津冀地区区域规划就是跨区域规划的重要实践。在新一轮国土规划中，应根据经济全球化发展的新形势，研究周边国家、发达国家地理格局的变化对中国综合地域系统的影响，除重视沿海大都市经济区跨区域国土规划之外，将新的国土空间理念（开放的国土）纳入到规划体系中，并充分考虑与周边国家的联系和协作。

5.2 国土规划研究方法论建设需要提升和交流

今后，中国国土规划研究应该关注当今在解决重大现实问题方面的应用学科群建设和边缘跨学科渗透，加强方法论与技术路线研究。由于编制国土规划是一个长期、复杂的过程，应采取理论指导、专家论证与实践验证相结合的技术路线。具体包括国土规划的政策背景及定位、国土规划方案选比、国土规划体系构思等。同时，为保证国土规划的顺利开展及落实到位，应加强国土规划的立法、行政管理及财政金融等保障体系的建设；最后，鉴于地区差异大和发展不平衡是中国的基本国情之一，需要根据全国地域分工的要求和地区的客观条件，确定区域发展方向及各项建设事业的综合布局[31]。摆脱以往认为国土规划理论研究不足、实证不够的弊端。

5.3 国土规划新领域拓展要与传统领域深化并重

采用点—面结合的办法，将中心城市与周围地区联系起来，加强规划的深度和广度，进而把研究地域从城市、大经济区扩展到以大自然地理单元区域、流域地区及整个国家为对象的范围。加强海洋国土、流域国土、空间国土的研究，可持续发展依然是今后的重要主题，生态服务价值评估、环境资源价值评估、生态补偿，以及资源环境承载力等问题，都是今后研究的重要方向。注重对传统国土规划领域加以持续性、系统性和规范性的研究。

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Reviews and Prospects of Territorial Planning Studies in China

QIANG Hai-yang1,2,LAN Ping-he1,ZHANG Bao-long3
（1.Chinese Academy of Land and Resource Economics,Beijing 101149,China;2.Compilation Office of National Territorial Planning,Beijing 100812,China;3.Ningbo Land Surveying and Planning Institute,Ningbo 315000,China）

The purpose of this paper is to comprehensively review the trend of Territorial Planning studies in China in recent years.Methods used include literature review,comparative and comprehensive analysis.The results show thatwe attempt to bring out the theories,methodologies,and practical direction for the territorial planning in China based on the summary of recent studies on the concept,theories,and main aspects of the planning.It is concluded that the Territorial planning is the most top-level spatial planning.It is still a long way for China’s territorial planning.The planning methods should be explored further and the experiences should be exchanged with the traditional planning fields.

land planning;territorial planning;state of arts;China

F301.23

A

1001-8158（2012）06-0092-05

2011-09-09

2012-06-01

强海洋（1983-），男，河北易县人，研究实习员，硕士。主要研究方向为国土规划、城市区域规划，经济地理学。E-mail：qhy-ren@163.com