天津市城乡建设用地增减挂钩潜力测算

林国斌，蔡为民，吴云青，郝 烁

（1.天津大学管理与经济学部，天津 300072；2.天津工业大学土地利用工程研究中心，天津 300387）

天津市城乡建设用地增减挂钩潜力测算

林国斌1，蔡为民2，吴云青2，郝 烁2

（1.天津大学管理与经济学部，天津 300072；2.天津工业大学土地利用工程研究中心，天津 300387）

研究目的：探讨城乡建设用地增减挂钩潜力测算的技术路线和方法。研究方法：基于土地利用总体规划的挂钩潜力测算方法。研究结果：按照本文提出的测算方法和技术路线，对天津市城乡建设用地增减挂钩的潜力进行了实证分析，到规划目标年，天津市挂钩潜力系数为1.25，挂钩潜力余额为4936.60 hm2，这说明通过挂钩，天津市可以满足规划目标年新增城镇建设用地占用耕地的需求。研究结论：建立基于土地利用总体规划的挂钩潜力测算方法和技术路线，其测算结果能够较好的反映地区实际，与土地用途管制紧密结合，为各地区申请挂钩试点、分配挂钩指标、开展挂钩项目提供数据参考，为土地整治规划的编制奠定基础，为国土资源管理部门制定、创新挂钩政策提供定量信息和参考依据。

土地利用；城乡建设用地增减挂钩；潜力测算；技术路线

2008年6月国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，标志着中国城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）试点工作正式纳入依法管理的轨道。随着挂钩工作的深入开展，挂钩这一具有中国特色的土地管理方式逐渐成为土地管理领域的研究热点之一，现已初步形成了以挂钩政策阐释[1-4]、挂钩模式设计[5-7]、挂钩效益评价[8-10]、挂钩潜力分析[11-12]等为核心内容的理论体系。其中，挂钩潜力分析是开展挂钩工作的前提和基础，是一项理论性和实践性都较强的工作，如何科学测算一个地区的挂钩潜力，使其具有前瞻性和实用性，目前还没有规范的方法和技术路线。因此，本研究以天津市为例，探讨城乡建设用地潜力测算的技术路线和方法。

1 城乡建设用地增减挂钩潜力测算的技术路线

目前，国内针对挂钩潜力的研究大都是基于各地挂钩实践的实证分析。买晓森以重庆市沙坪坝区为例，在测算农村居民点整理潜力以及预测目标年新增建设用地需求的基础上，以挂钩供给率来定量表示挂钩的潜力，并提出促进挂钩工作的对策建议[8]。徐卫东等通过挂钩潜力分析，确定挂钩重点区域的测定方法[11]。于言青以新疆玛纳斯县为例在测算农村居民点整理潜力和城镇建设用地需求的基础上，采用建设用地需求的供给率来定量表示挂钩潜力[12]。张静在对乐山市城镇建设用地挂钩需求和农村居民点整理潜力进行分析的基础上，以挂钩潜力系数来定量表示各地区挂钩潜力的大小[13]。

综上所述，目前有关此方面的研究不多，缺乏对挂钩潜力测算的系统思考，忽视了挂钩潜力测算要与土地利用总体规划相衔接，忽视了挂钩需服从于土地利用总体规划的要求，挂钩潜力的测算结果与土地利用总体规划脱节。基于此，本研究提出了基于土地利用总体规划的挂钩潜力测算方法和技术路线，主要分以下三个步骤来计算挂钩潜力：（1）基于城镇建设用地利用状况及目标年土地利用总体规划，计算城镇建设用地的挂钩需求；（2）基于农村居民点利用状况及目标年土地利用总体规划，计算农村居民点整理潜力及挂钩供给能力；（3）计算挂钩潜力。

2 城乡建设用地增加挂钩潜力测算的方法

2.1 城镇建设用地挂钩需求测算

本研究中，挂钩需求的计算如式1所示：

式1中，Dg为挂钩需求，Dz为规划目标年新增建设用地指标占用耕地指标，Dx为《土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《总体规划》）所确定的新增建设用地占用耕地控制指标。

2.2 农村居民点整理挂钩供给能力测算

农村居民点整理挂钩供给能力是指农村居民点用地整理为挂钩工作提供耕地的能力，计算公式如下：

式2中，Sg为挂钩供给能力，Sq为农村居民点整理潜力，Sx为农村居民点现状面积，Sh为目标年农村居民点规划面积，α为新增耕地系数。

具体计算过程如下：第一步，基于农村居民点利用现状，计算农村居民点整理潜力；第二步，基于目标年农村居民点规划方案，测算农村居民点挂钩供给能力。

2.3 城乡建设用地的挂钩潜力测算

挂钩潜力测算要以土地利用总体规划为基础，用挂钩潜力系数和挂钩潜力余额来表征挂钩潜力的大小，在数值上，挂钩潜力系数等于规划目标年挂钩供给能力与挂钩需求之间的比值式3，挂钩潜力余额等于规划目标年挂钩供给能力与挂钩需求之差，计算见式4。

式3—4中，r为挂钩潜力系数，Qy为挂钩潜力余额，Sg为规划目标年挂钩供给能力，Dg为规划目标年挂钩需求。

3 实证分析

3.1 研究区概况

天津市地处华北平原东北部，环渤海经济区的中心，区位条件优越，是中国北方最大的沿海开放城市。根据天津市2008年土地利用现状变更调查成果，全市土地面积1191731.9 hm2。其中，农用地692670.95 hm2，占总面积的58.12%，农用地中耕地面积为441089.72 hm2，占总面积的37.01%；建设用地368188.81 hm2，占总面积的30.90%，建设用地中农村居民点用地为88192.45 hm2，占总面积的4.70%；未利用地130872.15 hm2，占总面积的10.98%。

3.2 天津市城镇建设用地挂钩需求测算

根据式1，依据《总体规划》及天津市第二次土地调查数据，天津市各区县挂钩需求如表1所示，从中可以看出，规划目标年天津市需要通过挂钩来满足的城镇建设用地占用耕地的指标为19905.19 hm2，挂钩需求最多的是武清区，占总需求的17.35%；其次是静海县，占总需求的16.55%；最少的是滨海新区，仅占总需求的2.59%。

挂钩需求的这种区域差异真实反映了未来天津经济社会发展规划，反映了《总体规划》服务于经济社会发展的理念。滨海新区是国家战略层面重点发展的区域，未来要建设成为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，因此，《总体规划》给予其较多的新增建设用地占用耕地的指标，对其用地需求给予重点保障和满足，以为其经济发展、战略地位的实现提供保障；而经济发展相对落后，城镇化水平相对较低，农村居民点整理潜力较大的宝坻区、宁河县、静海县及蓟县南部区域是天津市农业重点发展区域，土地利用主要突出严格保护耕地和提高耕地质量，适度拓展建设用地空间，因此《总体规划》给予其较少的新增建设用地占用耕地的指标，对于部分区域新增建设用地占用耕地的指标不能满足本区域经济社会发展需要的，要依靠挂钩工作来予以满足，挂钩政策现已成为天津市进行土地宏观调控的重要手段。

3.3 天津市农村居民点用地整理挂钩供给能力测算

（1）规划目标年天津市农村居民点整理潜力测算。根据天津市实际情况，本研究借鉴宋伟[14]提出的方法测算规划目标年天津市农村居民点整理潜力，计算公式如下：

式5—6中，Sl为规划目标年农村居民点整理潜力，Sx为现状农村居民点用地面积，At为目标年户均宅基地用地标准；Mt为目标年农户数；R为目标年居住建筑用地比例；G为目标年农村人口数量；Qt为目标年农户规模。

在确定天津市各区县农户规模、户均宅基地面积、居住建筑用地比例的基础上，根据式5—6，测算天津市农村居民点用地整理潜力，结果见表2。由表2可知，天津市各区县农村居民点整理潜力存在明显的区域差异，环城4区及滨海新区由于经济较为发达，城镇化水平、农村居民点用地集约节约利用水平较高，农村居民点整理潜力相对较小；相反，一些经济欠发达、城镇化水平不高的地区，随着未来经济社会发展，城镇化进程的加快，大量农村人口将转移到城镇，农村居民点用地整理潜力则较大。依据《总体规划》东丽区农村居民点整理潜力最小，除此之外，滨海新区与北辰区农村居民点整理潜力也较小；潜力最大的是宝坻区、蓟县和武清区。

（2）规划目标年天津市挂钩供给能力测算。根据天津市各区县挂钩案例，挂钩拆旧区农村居民点复垦新增耕地系数在0.80—0.92之间，在征询相关专家意见的基础上，本研究确定除蓟县外各涉农区县新增耕地系数为0.85，由于蓟县地处山地地貌区，是天津市北端生态涵养发展区，土地利用的主要目标是生态涵养和承载旅游产业发展，许多农村居民点不适合复垦为耕地，因此综合确定其新增耕地系数为0.5，由式2可计算出各区县挂钩供给能力。天津市各区县挂钩供给能力达24841.79 hm2，其中宝坻区、蓟县供给能力最高，其次为宁河县、武清区和静

海县；津南区、滨海新区、北辰区的供给能力较小，东丽区挂钩供给能力为0 hm2。各区县挂钩能力的空间差异性反映了天津市各区县经济发展水平、工业化、城镇化进程及土地利用水平的差异。蓟县、宝坻区、宁河县、武清区、静海县等远郊区县随着未来经济社会发展、城镇化进程的加快以及农村土地综合整治而带来的土地利用水平的提高，农村居民点整理潜力会得到极大释放，挂钩供给能力较强；反之滨海新区、东丽、西青等近郊4区，由于城镇化水平、土地集约节约利用水平已处较高水准，且《总体规划》已释放了大量的农村居民点整理潜力，挂钩供给能力较差。

表1 天津市各区县挂钩需求表Tab.1 The demand of the LUTRG projects of each district and county in Tianjin

表2天津市各区县农村居民点整理潜力 单位：hm2Tab.2 Rural residential land readjustment potential of each district and county in Tianjinunit：hm2

表3各区县挂钩供给能力 单位：hm2Tab.3 The supply ability of the LUTRG in each district and county of Tianjinunit：hm2

表4各区县挂钩潜力系数和挂钩潜力余额Tab.4 The potential coefficient and potential balance of the LUTRG in each district and county of Tianjin

3.4 规划目标年天津市挂钩潜力测算

由表4可以看出，规划目标年天津市挂钩潜力系数为1.25，挂钩潜力余额为4936.60 hm2，这说明通过挂钩工作，天津市不但可以满足规划目标年新增城镇建设用地占用耕地的需求，而且还有结余潜力指标。但不同区县挂钩潜力存在着较大的空间差异性，蓟县、宁河、宝坻、静海、武清等远郊区县挂钩潜力较大，东丽区、北辰区、津南区、西青区近郊4区以及滨海新区挂钩潜力较小。为了有效调节各区县之间挂钩潜力的不均衡性，实现区域不同层次地区的协调发展，应根据挂钩潜力系数，将全市划分为不同的挂钩类型区，对结余挂钩潜力指标进行分配。

4 结论和讨论

（1）挂钩工作是一个加快新农村建设、统筹城乡发展、优化土地利用结构、提高土地集约利用水平的有效方法。在实施过程中，挂钩潜力的测算是用地布局规划的基础，需要选择科学、合理的指标来表征潜力的大小。

（2）本文运用理论与实证相结合的方法，提出了挂钩潜力测算方法和技术路线，其测算结果能够较好的反映地区实际，与土地用途管制紧密结合，为各地区申请挂钩试点、分配挂钩指标、开展挂钩项目打下基础。

（3）在挂钩潜力测算过程中，要充分与土地利用总体规划、村镇建设规划等有效衔接，提高测算结果的可行性；要科学测算农村居民点整理潜力、新增耕地系数、挂钩供给能力等技术指标，提高测算结果的精确性。

（4）在挂钩潜力测算的基础上，下一步研究的方向是根据挂钩潜力系数，研究建立挂钩指标的分配模型，将研究区域划分成不同的挂钩类型区，从居民安置、挂钩时序安排和资金筹措等方面建立不同的挂钩模式，因地制宜，促进地区城乡建设增减挂钩工作健康有序的开展。

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）：

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Estimation on the Potential Capacity of the Linkage Between Urbanland Taking and Rural-land Giving in Tianjin

LIN Guo-bin1,CAIWei-min2,WU Yun-qing2,HAO Shuo2
（1.School of Managementand Economics Tianjin University,Tianjin 300072,China;2.The Land Use Engineering Research Center of Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387,China)

The purpose of this paper is to probe into the technical route and methods to estimate the potential capacity of the Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving（LUTRG）.Researchmethod is quantitative analysis.Results show that the potential capacity of LUTRG in Tianjin is estimated based on the developed model.The LUTRG potential coefficient is 1.25 and the LUTRG potential balance is 4936.60 hm2in the planned goal years.Thismeans that Tianjin can meet the demand of new construction land within the round of the planned period through implementing LUTRG.It is concluded that themethods developed in the paper on estimating the LUTRG potential can reflect the actual area,and thus can serve as the basis for land consolidation planning and the references for the LUTRG policy reform and innovation.

land use;LUTRG;potential estimation;technical route

F293.2

A

1001-8158（2012）06-0068-05

2012-04-28

2012-06-03

教育部人文社会科学研究项目“城乡建设用地增减挂钩中农户行为响应机制研究”（12YJC630236）；天津市国土资源科研计划项目“天津市城乡建设用地增减挂钩潜力分析与空间布局研究”（201110601）。

林国斌（1968-），男，浙江仙居人，博士。主要研究方向为土地利用规划管理。E-mail:1390933321@qq.com

蔡为民（1970-），男，山东淄博人，博士，教授。主要研究方向为土地资源管理及公共政策分析研究。E-mail:2771215@sina.com