预防和治理“村官”腐败刍见

□钟宪章 顾 阳

(中共辽宁省委党校 党建教研部，辽宁沈阳 110003)

预防和治理“村官”腐败刍见

□钟宪章 顾 阳

(中共辽宁省委党校 党建教研部，辽宁沈阳 110003)

近年来，随着我国城市化进程不断加快，大量资金流入农村，大批项目在农村展开，农村“村官”腐败现象也开始呈现愈演愈烈态势，直接影响着农村经济发展和社会稳定。现阶段农村大量滋生的“村官”腐败现象，是村民自治背景下出现的一种新型腐败，是农村基层民主制度不完善、监督制度缺失和法律法规缺陷等制度性因素综合作用的结果。预防和治理新形势下的“村官”腐败是一项社会系统工程，绝不应机械照搬反腐败的传统经验做法，而是要从农村基层民主建设的实际出发，以健全村民自治制度为基础，以完善保障村民民主权利的机制为核心，以有效推进民主决策、民主选举、民主管理和民主监督为重点，以制度法规体系建设为保障，探索从源头上预防和治理“村官”腐败的新路子。

村民自治;“村官”腐败;治理措施

民主是腐败的天敌，是遏制权力腐败的利器。改革开放以来，我国农村村民自治的纵深发展不仅改变了农村基层传统的权力结构和管理体制，调动了广大农民群众政治参与的积极性和主动性，而且对于有效遏制农村基层权力腐败也产生了重要而深远的意义。然而，在全面实施村民自治的社会背景下许多地方却相伴出现了大量的“村官”腐败现象，加强农村基层反腐倡廉建设成为新形势下党风廉政建设的新课题。为什么在全面推进农村基层民主建设的宏观背景下仍然会滋生新的腐败?如何从源头上预防和治理“村官”腐败问题?本文从创新和深化农村基层民主建设的视角提出相应的思路和措施。

一、“村官”腐败:农村基层民主建设的新挑战、新课题

近年来，随着我国农村改革的深入和城乡一体化进程的加快，大量惠农资金流入农村，大批投资项目在农村展开，农村经济活动的开放性日益增大。特别是伴随农村土地转让开发的加速发展和资源型村办集体企业的快速增长，村级可控制经济收入明显增加，部分农村基层干部手中掌控的资源越来越多，以权谋私、权钱交易的收益越来越大，“村官”腐败现象也开始呈现甚嚣尘上、愈演愈烈的态势。

根据权威部门统计，在近年来查处的基层腐败案件中，农村“村官”腐败案件占总数的70%以上，由农村村干部引发的群众信访已经达到信访总量的50%以上。［1］另据江苏省江都市纪检委提供的数字表明，在全市263个行政村中，近3年村干部违纪违法案件呈逐年上升态势，窝案、串案明显增多，2008年全市共查处村干部腐败案件22件22人，2009年上升至41件43人，2010年则达至150件250人。［2］2012年初，一则题为“广东 5年查处万名‘村官’”的报道在网上再次掀起波澜，在已经查处的“村官”腐败案件中，一些村干部贪污受贿数额之大、奢侈腐败程度之深令人触目惊心。上述种种数据表明，正在呈不断发展蔓延之势的“村官”腐败问题已经逐渐演化成为新农村建设中凸显的新矛盾，成为新形势下加强农村基层反腐倡廉建设的新挑战、新课题。

我国作为一个农业大国，目前全国约有500多万名包括村党支部书记、村委会主任在内的“村官”，领导着全国68万行政村和9亿农民。这些基层一线干部直接承担着密切农村党群联系的桥梁和纽带作用，是推动农村经济发展和维护社会稳定的重要基础。基础不牢，地动山摇。农村村干部虽说是位低权轻，但大量出现的“村官”腐败却潜藏着突出的社会矛盾和危机，它直接损害广大农民群众的基本利益和民主权利，严重影响了农村集体经济的发展，破坏了农村基层的和谐稳定，对农村基层政权建设造成负面冲击，降低了党和政府在广大农民群众心目中的形象。广东乌坎事件也再次验证，农村“村官”腐败问题如果旷日持久，长期难以得到有效治理，农民群众的积怨终要爆发，最终必然会导致越级上访、集体维权，甚至酿成大规模群体性事件的爆发，直接影响农村的经济发展和社会稳定。

农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济发展和社会稳定的全局性、根本性问题。农村稳则全局稳，农民安则社会安。针对农村社会转型期呈发展蔓延之势的“村官”腐败现象，采取有效的预防和治理措施，着力解决“村官”腐败现象，防止“村权异化”问题，已经成为当前深化我国农村经济体制改革和维护社会和谐稳定的必然性选择，成为缓解农村基层社会矛盾、化解各种社会风险和挑战的必然要求，也是在新的历史起点上推进农村村民自治创新发展的客观需要。

二、村民自治背景下“村官”腐败的制度因素分析

现阶段我国农村出现的“村官”腐败现象，是全面实行村民自治后出现的一种新型腐败。从理论高度讲，民主政治的发展是预防和治理腐败的利器，但从实践发展角度看，民主政治并不是腐败的绝缘体，民主能够遏制腐败，但“民主制度”也有弊端，同样会催生各种新型腐败。在实施村民自治的条件下为什么仍然会出现“村官”腐败问题，这里自然有部分农村基层干部道德素质偏低、一些农村基层党组织软弱涣散等错综复杂的因素，但究其深层次原因，则是农村实行村民自治后，基层民主制度不完善、制约监督制度乏力和法律法规缺陷等制度性因素综合作用影响的结果。可以说，“村官”腐败泛滥之所在，亦是村民自治制度不完善、村民民主权利遭受严重践踏之所在。［3］

分析当前我国农村村民自治条件下导致“村官”腐败的制度因素，集中表现在以下四个方面:

(一)农村民主选举制度缺陷导致的“贿选操选”。由于实行村民自治后农村基层的民主选举制度和操作程序还不够完善，加之许多村民的民主意识和权利意识比较淡薄，近年来的农村基层民主选举已经开始面临越来越多的矛盾和困惑。拉票贿选、暗箱操作、行政干预、暴力威胁，甚至宗族势力、黑社会、村霸操控选举等问题不断升温，甚至成为一些地方比较常态化的现象。在一些经济比较发达的地方和城郊周边地区，“村官”选举的竞争已经达到“白热化”程度，贿选金额往往高达数百万、上千万元。民主选举制度的缺陷，致使一些靠贿选操选赢得选举的人以“合法”身份进入了村委会班子。有些“村官”直接坦言，自己参加村委会成员竞选就是为了上任后“图个吃喝方便，多捞几个钱”。贿选操选是选举制度的异化，是“民主肌体上的毒瘤”。［4］当选村干部贿选操选所付出的高额成本必须靠任职期内的非法利益收回，这就为“村官”的寻租腐败打下了伏笔。

(二)农村民主管理制度滞后助长的“高度集权”。从本意上讲，村民自治的主体应当是全体村民及其推选出的代表组成的村民代表会议，但由于目前存在的制度缺陷和农村传统管理模式的影响，使一些地方的村民自治异化为村委会自治，甚至直接演化成“村官”自治。为解决目前农村“两委”矛盾，许多地方都对村党支部书记和村委会主任“一肩挑”提出硬性要求，导致农村基层权力更加集中、自由裁量权过大。尽管我国85%以上的行政村已经建立了村民会议或村民代表会议制度，但由于民主管理制度的缺失，导致许多村民代表会议形同虚设，土地、森林等开发利用权和村办集体企业等发展资源集中掌控在少数村干部手中，这些都为“村官”提供了滋生腐败的条件。权力高度集中是导致个人专断和腐败的温床。正是由于一些村级组织权力高度集中，导致近年来村干部违法违纪案件中“一把手”所占比重较大，如某市查处的“村官”腐败案件中，涉及村书记34人，占同期村干部腐败案件总数的51.5% 。［5］

(三)农村民主监督制度乏力形成的“权力失控”。对村级权力运行监督失控是目前村民自治进程中出现的一大盲点。由于一些农村基层组织权力高度集中，致使村级民主监督渠道堵塞，“村民自治”也使一些乡镇党委、政府对村级组织的监督疲软乏力、流于形式，导致这些地方的“村官”权力出现严重错位和失控，“村里的就是家里的”是一些腐败“村官”贪腐心理的鲜明写照。村民作为村级组织最重要的民主监督主体，但由于文化素质偏低、民主法制观念淡薄、担心村干部打击报复等诸多因素，往往不会监督，不愿监督，甚至不敢监督。特别是随着近年来进城务工的村民数量不断加大，农村“留守一族”大都是一些老幼妇残，无论其民主素质还是监督能力都难以对“村官”形成有效约束。权力缺乏监督制约必然会走向腐败。目前许多村级组织出现的“权力失控”，是助长一些“村官”敢于铤而走险，不择手段聚敛财富，肆意挥霍的重要制度根源。

(四)农村反腐倡廉制度缺失造成的“法律真空”。按照2000年全国人大常委会的立法解释，把农村干部定位为从事公务的人员，他们的七种违法公务行为属于贪污、受贿和挪用公款。但这种定位解释并不能真正堵严防止“村官”腐败的漏洞。因为按照法律规定，村委会是村民自治组织，还具有相应的自治管理职能，如出售集体财产、使用自有资金、矿产资源开发等，这些既不属于公务行为，却可直接为村干部带来非法“收益”。既然不属于公务行为，《公务员法》、《行政监察法》等法规对此类行为无能为力。当类似场合出现腐败问题时，纪检、检察机关往往对此“鞭长莫及”，村民更难以通过司法诉讼程序揭发腐败，惩戒这些贪腐“村官”。虽然2010年全国人大对《村民委员会组织法》进行了部分修订，但其中关于村委会民主选举的规定仍比较原则抽象，缺乏程序规范和操作方法，特别是对贿选、操纵选举等敏感问题，仍缺乏明晰的概念界定和切实的解决措施。一些腐败“村官”正是利用了法律法规上存在的漏洞，有恃无恐，连续作案。

三、新形势下预防和治理“村官”腐败的对策措施

在村民自治的宏观背景下解决目前存在的“村官”腐败问题，是新形势下农村基层民主政治建设中加强反腐倡廉建设的新挑战、新课题。准确地说，目前出现的“村官”腐败是一种村民委托权力的腐败，不是国家行政权力的腐败。［6］村民自治是建设社会主义新农村的核心，是实现农村和谐稳定的根本。预防和治理新形势下的“村官”腐败是一项社会系统工程，绝不可简单地“照葫芦画瓢”，把防止党政干部腐败的做法机械照搬过来;更不是要停止和放缓农村村民自治的发展，而是要从当前加强和改进基层民主建设的实际出发，以健全村民自治制度为基础，以完善保障农民民主权利的制度机制为核心，以推进民主决策、民主选举、民主管理和民主监督为重点，以加强制度法规体系建设为保障，遵循标本兼治、综合治理的原则，探索一条依靠民主法制从源头上预防和治理“村官”腐败的新路子。

(一)完善农村村民自治制度，构建权力制衡的运行体制。科学完善的农村村民自治制度应当是决策权、执行权、监督权既相互分离又有机联系的权力运行模式，也是一种权力相互制约和有效制衡的机制。但目前出台的《村民委员会组织法》突出的重点仍是村委会的民主产生、职责权限和工作制度，从这个角度看，它只能说是一部规范村民委员会权力运行的法律法规。这种单纯突出村委会作用的法律，不仅弱化了村民自治的真正主体——广大农民群众，同时也相对弱化了村级党组织、村民代表会议、村务监督委员会等组织的地位作用，这是导致目前农村基层权力高度集中、缺乏有效的监督制约的制度根源。为此，应进一步加强村民自治制度的规范和配套，建议在《村民委员会组织法》的基础上制定出台《中国农村村民自治法》，进一步健全村民自治章程，从赋权于民和分权制约的角度，对村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会的关系、职责权限等作出具体明确的规定，厘清和理顺村级组织权力授受关系，真正形成以村民代表会议为决策机构、村民委员会为管理执行机构、村务监督委员会为监督机构的村级权力运行体系。在此基础上，要以完善保障村民民主权利的机制为核心，健全村民代表会议研究审议村级重大事项、村委会定期向村民代表会议述职和报告工作、党支部议案、村民议事等方面的制度。通过完善村民自治的法定程序和法律责任，真正形成村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会职责清晰、分工明确、相互制约、共同治理的新型村治模式。

(二)改革基层民主选举制度，筑牢预防腐败的“入口”防线。民主选举是实现村民自治的首要和核心环节。坚持德才兼备、以德为先的农村基层干部选任标准，把好选人用人的“入口”关，切实杜绝贿选操选现象发生，是防止“村官”腐败的第一道防线。要以规范村委会选举程序、严格候选人资格条件为基础，制定统一的《村民委员会选举法》，明确提出村委会成员候选人的限制性资格条件，将那些政治素质低、道德品质差、从政动机不纯、曾经严重违法违纪且现实表现不好等不适合担任村委会成员的人严格限制在候选人资格之外;要加强农村民主选举的法制宣传教育，不断增强广大农民群众的民主法制意识和参政能力，正确行使民主选举权利;要进一步明晰贿选操选行为的认定标准和法律责任，将贿选操选行为纳入刑法打击范畴，对选举中造成恶劣影响的，应该追究行为人的刑事责任。在此基础上，建立村级民主选举诉讼救济制度，对选举中是否存在贿选操选的矛盾纠纷，应建立快速有效的法律裁定和处理机制，使贿选操选现象得到及时严肃处理。在村级换届选举中，应加强党的领导，建立基层政府和相关部门指导监督选举的责任制，使失职人员承担一定的政治责任和法律责任;要开展专项治理贿选操选行为的活动，纪检监察机关要对村委会换届选举实行全程考核和监督，及时发现和解决村级换届选举中出现的各种倾向性问题，坚持“有报必查”、“露头就打”的原则，对各种违法违纪行为特别是贿选操选行为进行严肃查处，在换届选举中形成严厉打击各种不法现象的高压态势。

(三)健全基层民主管理制度，搭建民主理事的载体平台。民主管理是实现村民自治的关键所在，也是防止村级权力高度集中的重要途径。村民是农村村民自治的主体，实施民主管理，必须针对当前村级民主管理的缺位现象，在农村土地开发、集体经济管理、矿产资源利用、项目工程管理等环节健全民主管理制度，搭建民主理事平台，扩大农民群众的知情权、参与权，发挥村民在村务管理中的主体作用。在村办集体企业较发达和矿产资源丰厚的行政村，应建立村民资产管理委员会，对集体资产和资源实施动态监管，重点强化集体资产的民主管理;在各个行政村，都应建立村民民主理财小组，健全民主理财制度，积极探索委托会计师事务所或第三方监管等方法，推进村级财务管理的制度化、规范化，强化对村级财务的民主管理;健全村级财务审计和村干部离任审计制度，并把村级财务管理纳入年度审计和任期审计范围之内;制定全国统一的《村务公开法》，规定村务公开的内容、方式、方法、程序等，扎实推进村务公开、党务公开和财务公开，真正使村务公开走上程序化、公开化，法制化的轨道。应从国家法律层面，明确由村民委托建立的“村民资产管理委员会”和“村民民主理财小组”等村民组织的地位、职能及其与村民代表会议、村委会的关系，从法律上提升农村民主管理的地位作用和法定权力，保障村民作为村级民主管理的主体有效参与对公共事务的管理和监督，确保村民民主权利的正确行使。

(四)建立自上而下监管机制，构建权力运行的监督体系。预防和治理“村官”腐败，强化多维度的民主监督是关键。要按照党的领导、民主监督、权力制约、公开透明、村民自治的要求，进一步健全和改进农村基层权力监督制约机制。首先要强化县乡党委、政府自上而下的监督，建立健全层级清晰、职责明确的农村基层党风廉政建设责任制，分析和确定“村官”权力运行的廉政风险点，把村干部管理纳入党风廉政建设责任体系，把村级集体资产管理、财务管理等重大事项纳入到对县乡整体工作的目标管理和考核内容之中。应在总结经验的基础上，探索建立村级纪检监察信息员制度，由乡镇党委在各行政村聘请政治素质好、监督意识强的村级纪检监察信息员，赋予这些信息员相应的知情建议权和咨询监督权，对村组重大决策、重大事项进行监督，特别是对村“两委”班子成员的廉洁廉政情况进行监督。要以有效发挥农村基层党组织的领导核心作用为切入点，把村务监督委员会建设与基层党的建设有机融合起来，整合村级各种监督组织和资源，构建预防和治理“村官”腐败的监督网络体系，加大对村级权力运行的监督制约力度。遏制“村官”腐败，一个重要切入点就是建设农村民主和法治文化，营造廉荣贪耻的社会氛围，通过加强农民群众民主意识的教育引导，强化村民的参与意识和法律意识，使广大农民群众能够正确行使民主和监督权利，让村民在发现村干部的违法违纪行为时能自觉运用法律武器。

(五)完善村级组织罢免制度，疏通预防腐败的“出口”路径。罢免是选举程序中的一种特殊形式，也是民主选举制度的延伸，体现了村民对当选村干部始终具有重新选择的权力。完善农村村级组织罢免制度，是广大农民群众依法行使监督权利，预防“村官”腐败的内在动力。然而，从实施村民自治的实际情况看，目前农村基层民主建设的关注点依然是聚焦在民主选举上，各级组织对村“两委”换届高度重视，但对村民行使罢免权的要求重视程度远远不够。从《村民委员会组织法》对罢免权的规定看，也同样存在罢免程序过于复杂、村民履行罢免权难度大等诸多问题。这种状况导致农村村民自治进程显得虎头蛇尾，实践中罢免问题“村官”的实例凤毛麟角。为此，要真正实现农民群众的罢免权利，目前急需尽快修订、完善相关的法律法规，改变现行法律中规定的选举法定人数与罢免法定人数失衡、主持罢免程序的主体错位等问题，真正落实以罢免制为主要内容的民主监督制度，解决村民自治主体的民主监督缺位等方面的问题，打通村民遏制“村官”腐败的罢免权通道。要把“两委”干部定期述职述廉和村民进行民主评议作为硬性制度，通过村民会议形式对村“两委”成员每年进行一次民主测评，根据群众测评结果，对不称职的“两委”成员应责令辞职，不辞职的可依法启动罢免程序。

(六)加强和改进信访接访工作，严厉查处和惩治腐败“村官”。严肃查处和惩治“村官”腐败，是加强农村基层反腐倡廉建设的重要环节。只有惩治有力，才能增强教育的感染力、制度的约束力和监督的威慑力。县乡党委、政府应进一步畅通和拓宽村级信访渠道，健全矛盾纠纷排查、违纪信息预警、揭发举报奖惩等机制，完善基层领导干部定期接访制度，引导村民通过理性、合法的方式揭发“村官”的各种违纪违法行为，充分调动村民信访举报的积极性。县乡干部要主动深入到农民群众中去，针对惠农资金发放、农村土地征用补偿和拆迁安置等村民关注的热点问题进行民情走访，民意调查，畅通民情民意表达渠道，获得真实信息，并根据村民反映的情况及时作出处理，尽可能把问题解决在基层、解决在初始和萌芽状态。在搞好信访接待工作的同时，要切实抓好腐败案件查办工作，加大对“村官”违纪违法案件的查处力度，始终保持惩治腐败的强劲态势。对“村官”腐败问题要发现一件，调查一件，查处一件。特别是对农民群众普遍关心、反映强烈，甚至出现集体上访、影响稳定的大案要案要主动立案，依法从快审查，从严处理，并将查处结果和相关信息及时反馈给当地群众。全国人大常委会也应针对目前存在的问题作出新的立法解释，明确村干部除从事公务之外的职务犯罪的定性，使查处腐败“村官”案件有法可循、有法可依。

［1］陈晓英.治“村官腐败病” 立法司法要双管齐下［N］.中国青年报，2008－10－21.

［2］王骏勇，王志.村干部腐败调查:新机遇滋生“发展型”腐败［N］.瞭望新闻周刊，2011－11－01.

［3］雷辉.村官腐败猛于虎 村民自治成摆设［J］.村委主任，2009(12).

［4］盛明富.“贿选”:民主进程的毒瘤［N］.工人日报，2001－08－02.

［5］冯治，李龙江.当前农村“村官”腐败问题与对策［J］.廉政文化建设研究，2011(5).

［6］陈东辉.村民自治进程中的权力腐败问题与监督制度建设［J］.中共四川省委省级机关党校学报，2012(2).

On Preventing and Curing the Corruption of“Village Officials”

ZHONG Xian－zhang GU Yang
(Department of Teaching and Research onParty Building，Party School of the CPC Liaoning Provincial Committee，Shenyang，Liaoning，110003，China)

With the acceleration of urbanization，the capital inflow into the countryside and the enforcement of projects in rural areas in recent years，the corruption of village officials has become more serious increasingly，which directly influences the economic development and social stability of the rural areas.The current phenomenon of village official corruption is a new kind of corruption appearing in the context of villager autonomy，being the result of institutional factors such as the imperfect basic－level democracy system，the lack of supervision system and the defect of legal system.It is a social systematic project to prevent and cure the village official corruption under the new situation，and we must not copy the traditional anti－corruption experiences and measures mechanically.On the contrary，we must treat the perfecting of villager autonomy system as the foundation，the perfecting of the mechanism protecting villagers’democratic rights as the core，the effective enforcement of democratic decision － making，democratic election，democratic management，and democratic supervision as the key points，and the construction of institutional and legal system as the safeguard，so as to find a new way to prevent and cure village official corruption in terms of its sources according to the actual circumstance of grass－root democracy construction in rural areas.

villager autonomy;corruption of village officials;countermeasures

D26

A

1674－0599(2012)06－0087－06

2012－10－10

钟宪章(1980—)，男，辽宁本溪人，中共辽宁省委党校党建教研部讲师、博士，研究方向为执政党建设;顾阳(1978—)，女，辽宁营口人，中共辽宁省委党校党建教研部副教授，研究方向为执政党建设。

本文系国家社会科学基金重大课题“完善党领导农村工作体制机制对策研究”(08＆ZD033)的阶段性成果。

(责任编辑:徐国栋)