农村公共服务建设领域职务犯罪预防模块的建立

文◎梅山群 徐 凡

农村公共服务建设领域职务犯罪预防模块的建立

文◎梅山群*徐 凡**

农村公共服务建设主要包括旧村改造、农村道路建设、康庄工程、农田建设工程、填方工程以及农房改造等涉农项目。当前公共服务建设领域职务犯罪形势不容乐观，已经成为阻碍农村地区发展的不利因素，因此有必要对这一领域职务犯罪设计更加规范化的预防预案。

一、犯罪特点

公共建设本就是经济犯罪多发的领域，再加之农村公共服务建设多为政府和村集体多主体出资，在监管上存在多头管理的困难，农村公共服务建设领域的职务犯罪问题表现的较为突出。温州市2007年至2011年五年内，仅检察机关审查起诉的发生在公共工程领域的农村基层组织人员的职务犯罪就达39件，在160件排除涉土和诈骗案件后的村干部职务犯罪案件中占了24.3%，所占案件数仅次于因征地拆迁引起的农村基层组织人员职务犯罪案件数。通过对上述案件的调查了解，其基本特点如下：

一是犯罪形式较为集中，收取他人好处，为对方谋取利益的寻租犯罪占了绝大多数。

二是该类犯罪更具有隐蔽性。公共工程多数经过公开招投标过程，合同中都约定工程款额、工程标的量、工期等基本项目，但是公共工程周期性长，投资额大，经常受到市场因素影响，而且公共工程要牵涉大量的征用、安置等工作。公共工程的复杂性增加了巨大的变量，最终工程的验收、工程款的结算和给付都提供了较大的寻租空间。与其他涉农经济犯罪不同，如挪用资金、贪污等行为可以从账目中发现，而利用公共工程寻租，很难从村集体的公开账目中发现。

三是共同犯罪比例大。公共建设项目因为涉及面广，村两委干部基本都参与了工程的决策、执行过程，个别村干部很难单独牟利。从查办的案件看，公共服务建设领域职务犯罪一般都有多名基层组织成员牵涉其中，共同犯罪的比例较大。

四是涉及公共工程类型多样，发案环节多，监管难度大。除了一件是建设村文化娱乐中心，一件是修建临时用房，其他都是政府主导的基础设施建设和配套工程项目。政府主导建设项目包括了安置房建设、康庄工程等多种类型，由于出资途径、主管方委托方式不同，工程监管的形式多种多样。由于工程监管难度大，公共工程建设周期长，发案环节变现出很大的差异性。从两地该领域职务犯罪情况看，涉案人员在多个环节都有不当行为，如工程项目设计、工程发包、工程施工、工程款结算等环节。

二、犯罪原因

农村基层组织人员职务犯罪的产生，是缘于社会控制的弱化。公共建设领域职务犯罪高发既有社会控制减弱的原因，也有行业特点的因素。

（一）基层政府没有严格规范执行主体监管原则

地方政府的主要功能就是提供地方性的公益物品。农村公共服务建设主要包括农村地区公共产品的提供，地方政府在公共服务建设中应发挥主导和整体统筹的作用。但是分析两地的案例，基层政府没有严格规范执行主体监管的原则，往往把政府主导工程的设计、发包、建设和资金运作等关键事项委托给农村基层组织。即使有政府工作人员担任主职，实际负责的还是村两委主要成员。

（二）农村两委自治功能在公共服务建设领域的制度缺失

村集体两委自治管理、自我监督的功能没有在公共服务建设领域发挥应有作用，如村集体在公共工程项目管理上没有严格的制度规范，村民组织法律法规未得到认真执行。如村干部往往兼任旧村改造指挥部和康庄工程领导小组的实际负责人，项目的设计、发包、施工等重大事项没有经过村民会议，两委的主要负责人主导决策过程等。审视两地的公共建设领域的职务犯罪案件，都有村委会主任或党支部书记涉案并在案中发挥主要作用。

（三）两委成员利益趋同，自治组织集体效能不能达到自我管理的要求

农村基层组织职务犯罪的形成原因之一就是集体效能弱化所致的自治管理能力的下降。村民自治组织集体效能弱化一般源于两个方面：一方面是村两委成员相同的地缘和经济活动形成的利益同化；另一方面，村集体内部群己观念的异化。对不直接涉及个人利益的公共事务，部分自治组织成员选择不关心、不参与的消极态度，即使这项公共事务关系到集体的长远发展。群己观念异化不仅使村民漠视关系私人利益的公共利益的损害事实，还使一些负有监管职责的基层组织成员选择了沉默。而基层组织成员的不作为所造成的制度性损害要大得多，譬如直接造成集体效能不再能发挥阻遏犯罪冲动的作用。

（四）公共服务建设领域的行业特点

公共建设属于监管难度大，涉及监管部门多、监管专业性强的领域，因此也是职务犯罪的高发地带。2011年以来，国内工程建设领域职务犯罪继续稳坐职务犯罪“头把交椅”，在一些重大工程密集上马的地区，涉案人数和金额成倍增长，部分项目三分之一工程款被用于行贿。公共服务建设监管难度大一是因为公共工程建设环节多，工程的决策、设计、发包、建设、资金管理等一系列环节都存在寻租的空间；二是牵涉的监管部门多。公共工程牵涉到地方财政、土地、税务、水利等部门的审批管理；三是公共工程的监管需要较强的专业技能，工程项目的监督需要会计、审计、法律、工程监理等各个方面的专业知识。

三、预防模块构建

通过审视两地农村公共服务建设领域职务犯罪的现状，不难发现农村公共服务建设领域职务犯罪有其自身的特点和形成机理。当前农村公共服务建设领域存在“重建设，轻决策；重投资，轻监管；重数量（进度），轻质量；重结果，轻程序；重经济效益，轻社会效益”。因此亟需创新社会管理思路，完善预防机制，建立农村公共服务建设领域的职务犯罪预防模块，完善公共建设各环节的制度化设计，遏制公共建设领域经济犯罪的发生。

（一）加强检察预防的司法遏制力、建立司法审计制度

司法遏制无疑是严厉程度最大的社会控制力，也是对职务犯罪最有效的阻却因素。当时当前农村职务犯罪的发现率、查处率低，被查出犯罪潜伏期长。发挥司法遏制对职务犯罪的有效性，一方面要创新机制增强检察预防的阻遏作用，检察机关应建立与大学生村官制度相结合的检察预防机制，如建立大学生村官职务犯罪预防联络员制度；另一方面建立司法审计制度，对财政投资的工程项目和重大村集体公共工程进行工程竣工验收后的事后监督。

（二）加强农村公共服务建设各环节的监管

首先是项目立项决策环节要发挥民主管理的作用。村民的知情权表现在“三公开”即：公开项目方案和工程预算、公开项目资金使用情况、公开项目综合测评结果。在充分被告知的前提下，村民才有可能以民主管理、民主参与的形式改变过去政府统揽、村干部包干的决策方式。村民积极参与村级公共服务建设，才是创新农村地区社会管理的改革方向。

其次，项目的招投标程序和企业选择环节要加强监督管理。考察温州两地农村公共服务建设领域职务犯罪的发案环节，其中发生在工程招标程序的占到一半。在这些案件中，项目的招投标和企业选择都是由村两委内部决定，没有经过村民（代表）会议的决议也没有组织村民对项目的投标程序进行有效监督。

再次，加强对农村公共服务建设的会计支付和资金使用行为的监督。法国的公共工程投资监督中，公共支出拨款账目按照“支出决策人与支出执行人相分离”的原则实现预算拨款。决策和执行分离在农村公共服务建设领域也是有很好的借鉴意义，温州两地农村职务犯罪案件中，村两委在村级公共工程项目中即当裁判员，又当运动员，同时还是建设资金管理和项目分配的决策人，这种高度集中地权力配置直接导致了寻租行为的滋生。

（三）建立农村公共服务建设准入和信用机制，规范设计、承建单位的行为

征信系统的建立目的就是规范市场主体的行为，通过长期规范的市场行为，排除违规主体的市场准入，最终要在广大农村地区形成诚实守信的行业道德规范，同时培育一批经过市场考验、资质合格的农村公共工程设计、建设单位。政府通过对农村公共服务建设领域相关单位的资质认证管理，动态监管其投标、执行、施工等行为，把严重违规的单位列入失信名单或降低资质等级；还可以对规范的单位分级管理，使其获得相应等级的工程投标资质。

*浙江省温州市龙湾区人民检察院检察长［325011］

**浙江省温州市龙湾区人民检察院助理检察员［325011］