行政执法腐败的特点、成因与预防

文◎黄 笑

行政执法腐败的特点、成因与预防

文◎黄 笑*

一、当前行政执法中存在的主要问题

（一）行政立法不到位。随着法制社会的建设，原来“无法可依”的现象有所缓解，但在部份立法工作中对行政法规实施后的执法成本和社会成本估计不足，有的法律、法规和规章制定以后，在现实生活中难以适用；有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接，对有些问题之间的矛盾缺乏协调，造成执法人员无所适从；有的法律、法规过于原则，实施细则出台滞后，实践中缺乏可操作性。造成“有法难依”的现象，给行政执法留下了过多的自由裁量权，也给周某某之类的腐败分子留下了可钻的空子和发挥的空间。

（二）行政执法机构设置混乱，职责不明。行政执法机构设置较混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有行政机关，又有事业单位、政企合一的单位行使执法权的情况。有些执法领域一直处于政出多门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中。比如象周某某所在的商务经济和信息化局，可以对会理县的厂矿企业进行管理,但同时，县上的安监局、国土局等部门也对矿山企业拥有管理权。又如在文化市场管理方面，文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政；公安、工商等部门又对文化齐抓共管。这样的情况，一是可能造成推诿扯皮，无利的事情都不管，有利的事情争着管。二是也给行政执法造成随意性，你也可以管，他也可以管，也可能都不管；遇到违规违法情况，关系不好的就管，关系好的就放，相对就扩大了行政执法主体的主观意志性和自由裁量权，被执法对象怎可能不讨好腐蚀他们，拉他们下水。

（三）对行政执法的监督不力。由于没有建立起完善的检查、约束机制，造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力。对行政执法行为、结果的公开度不够，也使社会舆论和人民群众的监督形同虚设。一些明显违规的执法行为和行政不作为无人过问，出现 “走过场”、“捂盖子”等有错难纠的现象。

（四）行政执法人员素质亟待提高。执法队伍是落实日常管理的力量保证，要高质量地完成行政执法任务，不仅要求行政执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质。而我国目前的行政执法队伍中不少人素质不高，不懂法律，行政执法人员来源混杂，到岗后发放执法证件前的岗位培训、考试流于形式。如周某某所在单位经信局就由原来的乡企局、经贸局等单位合并，人员素质参差不齐，有的领导对矿山管理知之甚少，又何谈对周某某的监督。

（五）执法人员违反法定程序。符合法定程序是指行政机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的，符合具体行政行为的法定操作规程。行政执法机关在行政执法中应严格按照法定程序办事，努力使执法活动得以顺利开展。但是由于我国行政程序法尚不完备，对于许多具体行政行为，法律、法规并未明确规定实施程序。行政机关在执法中忽略程序的规定性，执法人员故意或无意中省略一些手续，这些都严重阻碍、扰乱了执法活动的开展，造成执法管理的混乱，给腐败分子提供了混水摸鱼的机会。

（六）执法人员不履行、拖延履行法定职责。不履行，是指行政机关拒绝履行，或已超过法定履行期限而未履行。拖延履行，是指行政机关对于法律、法规未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理，或者对于某些紧急事项不及时处理。不履行、拖延履行法定职责最常见的是行政机关拒绝、拖延颁发许可证、执照或对相对方的有关申请不予答复。在周某某案的查处过程中，对于为何向周某某行贿，当事的企业老板表达最多的原因就是担心周某某在年底审查办证、向相关部门报送有关材料等日常工作中拖延不办，给予周好处，同周关系搞好了，在这些看似简单的日常行政行为中才不会存在问题。类似拖延履行的情况在其他部门其他行政执法人员中，也是普遍存在的，可以说是行政执法工作中的一个顽疾。

二、造成上述问题的原因

（一）“人治”思想残留影响。中国社会很多人和事都习惯于靠“人治”解决，历史残留的“人治”理念始终难以抹去，甚至不少行政执法机关的领导，在执法中也习惯于“人治”方法，不重视按照法定程序操作,一些本该按法定程序处理的问题，最后却以个别领导一句话定调处理，扰乱了行政执法工作“法制”建设的进程。《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施后，规定了执法程序，行政执法工作有了一定进步，但是一些行政执法机关还是有被动应付、消极履行的情况存在。当然，要消除“人治”思想残留的影响，是一个长期的循序渐进的过程。我们只有始终坚持“依法治国，依法行政”的理念，把国家的行政活动纳入法制轨道，用法律的规范性、民主性、科学性来约束行政行为的随意性、集权性、主观性，才能最终实现科学规范、廉洁高效的行政执法机制。

（二）不良社会环境因素对行政执法工作的影响。当今社会，一些不良社会风气对行政执法人员还是有着较大的影响，追名逐利、讲求享受的思想侵蚀了某些行政执法人员的头脑。部份执法人员忘记了“执法为民”的宗旨，把执法权当作谋取部门和个人利益的工具，依仗权力践踏人民群众的合法权益，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓。社会上一些从事制假走私、偷税漏税、私挖乱采等违规违法活动的人员，千方百计在行政执法队伍当中寻找保护伞，用金钱、美色等各种方法拉拢腐蚀执法人员。个别行政执法人员被他们的糖衣炮弹击中，成为违法犯罪分子任意驱使的工具，为他们的违法行为大开绿灯，甚至和他们同流合污，最终成为人民的罪人。这些人的行为，严重损害了国家和人民的利益，损害了党和政府的形象，损害了党群干群关系，是侵入党和国家肌体的毒瘤。对于行政执法腐败，必须加大预防和打击的力度。

（三）行政执法体制混乱的影响。行政执法机关是代表国家行使行政权力的部门，本应该吃“皇粮”，但目前普遍存在的情况是，一些较基层的执法单位、执法机构实行的是“自收自支”，或者部份协勤人员“自收自支”，罚款、收费直接与本身的经济利益挂钩，多罚多收多得，少罚少收少得，这就势必造成有些单位或人员为了自身的利益而乱收费、乱罚款，甚至有些单位完全靠罚款而生存，这些乱罚乱收的款项管理上本身就存在很大的漏洞，最后部分资金落入个人腰包也就在所难免了。这种行政执法体制管理上的混乱也是造成行政执法腐败的一个重要原因。

（四）行政执法机关的执法活动不够公开透明，对这种公权力的监督制约不够。行政执法监督是严格、公正执法的保障。行政执法权同其他权力一样，缺少监督制约就会被滥用，最终必然产生腐败。为什么一些违法执法行为得不到纠正，为什么在行政执法活动中贪污腐败、权钱交易、权权交易、滥用权力现象屡禁不止，一是执法机关内部监督制约力度不够，一些行政执法机关还没有建立规范的内部监督制约机制，案件的立案、审批、决定等还很不规范。其二是行政执法行为、执法结果不够公开透明，缺乏外部的、公众的监督。

三、解决问题的措施

行政执法工作中存在的一些突出问题，在一定程度上损害了法律的尊严和政府的公信力，对现代社会管理职能和经济社会的发展造成不良影响。要解决行政执法中的这些问题，必须采取相应的有力措施：

（一）加强行政立法，促进法制建设

立法是执法的基础。要进一步加强立法工作，制定、完善行政程序方面的法律，严格规范行政执法主体的执法行为，从法律上减少行政执法主体侵犯公民权利和实施其他违法行为的可能性。要制定和完善行政强制方面的法律，使行政执法主体的行政强制行为有法可依，减少由于立法不足或立法界线不清而导致执法侵权现象的发生。通过不断的法律层面的建设，对行政执法中的各种违法行为进行规范和约束，减少行政执法行为的自由裁量度，才能最大限度遏制行政执法腐败。

（二）合理设置执法机构

依法划分规范各级行政机关的职能和权限，科学合理设置政府机构，实现政府职能、机构和编制的法定化。一些隶属关系颠倒的执法机关，应该加以纠正；对于可有可无的执法机关，必须精简。要明确界定行政执法机关权限，明确各部门工作任务、职权范围。部门之间、部门与企事业单位之间的关系划分等，都应作出明确规定，认真执行。职责权限、业务分工明确了，管理中的政出多门现象就会减少，同时也避免了执法中的职责重叠，最终才能消除 “有好处都管，无好处都不管”的现象。

（三）建立健全行贿犯罪档案的查询和管理

从目前行受贿犯罪越来越突出的情况看，社会上存在一种危险的趋势：行贿犯罪正在对社会风气和法律秩序造成越来越大的危害。一些行贿者越来越主动而肆无忌惮地向“目标人”发起猛烈的进攻，行贿者的凌厉攻势“唤醒”了受贿者的受贿意识，“催化”了受贿者的受贿行为，恶化、毒化了社会经济生活和交易环境。我们的相关部门，如检察机关、纪检监察机关、行业主管机关等必须行动起来，紧密协作、联手对违规违法、拉拢腐蚀干部的企业、个人建立廉政档案、违规记录，使其违法犯罪行为成为永远不可删除或变更的记录，并接受有关单位和机构的查询，形成社会监督。还要制定相关管理规定，对违规企业、个人进行降低资质或信誉分等处罚。对屡教不改的企业、个人加重处罚，实行一票否决，严格执行市场禁入、中止业务、消其参与招投标的资格等处置。这样大幅度提高企业、个人违规违法的成本，迫使这些人想靠行贿牟取不正当利益之前不得不“三思而后行”，行政执法腐败也就没有了市场。2006年起，全国检察机关普遍建立了行贿犯罪档案查询系统。2012年2月，全国行贿犯罪档案查询系统正式全国联网开通。这个系统的建立，在预防贿赂犯罪方面发挥了积极的作用。但是，也存在这样那样的问题。比如，目前对非罪行贿行为是否录入行贿档案存在争议。由于司法实践本身存在对行贿人不入罪处理的惯例，导致大量的行贿人没有得到相应的刑事处罚。而目前检察机关的行贿档案查询系统也排除了检察机关作出不起诉处理的行贿人和法院虽然认定存在行贿行为，但并未追究刑事责任的行贿人，导致大量行贿人未能被录入系统，使该系统所起的作用非常有限。建立更完善的系统和相关的处理监督制度，是遏制行政执法腐败必须进行的工作之一。

（四）完善制度和机制，加强对行政执法的监督

从主观上、从行政执法人员思想道德的培养上来遏制行政执法腐败只是治标不治本的办法，根本的解决途径只能是从制度上、从监督管理上下功夫。

1、依法加强人大的法律监督，建立健全行政执法机关和行政领导定期向人大及其常委会报告工作制度、述职制度和人大及其常委会对行政执法机关质询制度、执行法律检查制度和执法评议制度。通过听取行政执法机关及其法定代表人的执法工作汇报并深入基层和广大群众中调查了解行政执法的过程和结果，发现查找存在问题，督促行政执法机关依法行政、公正执法。

2、充分发挥各级政协的民主监督职能。由于政协委员大多来自于各民主党派、无党派和知识分子、非公经济人士，他们提出的意见建议更具针对性。逐步形成政协委员监督评议机制，从各方面多角度对行政执法工作进行民主监督，也是遏制行政执法腐败的措施之一。

3、加强人民检察院和法院的司法监督。人民检察院是专门的法律监督机关，有权对行政机关及其工作人员的职权活动进行监督。检察机关应在工作中不断探索和拓宽监督渠道，改进和完善监督方式，有效地监督和制约行政执法权力。应向前延伸法律监督的触角，建立检察机关对行政执法案件的查询制度，根据某一时期行政执法方面的一些热点问题、群众普遍关心的问题，有重点、有针对性的查询行政执法机关某一时期的执法情况，对发现的带有倾向性的问题，及时采取专项治理措施。人民法院对受理的行政案件依法公正判决后，对违法行政行为也要认真分析研究，及时提出司法建议，帮助行政执法机关规范程序、正确适用法律法规，尽量减少或避免出现违法行政。

4、同时还应加强纪检监察等专门监督机关的工作，加强新闻媒体等社会监督，逐步形成全方位、多层次的行政执法监督体系，全社会共同协力才能最终遏制行政执法腐败。

*四川省凉山彝族自治州会理县人民检察院反贪局局长［615100］