当前查办妨害公务罪的几个问题

文◎孙 刚 乔苹苹

当前查办妨害公务罪的几个问题

文◎孙 刚*乔苹苹**

妨害公务罪是指以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、人大代表依法执行职务，或者在自然灾害中和突发事件中，使用暴力、威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责，或故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务，虽未使用暴力，但造成严重后果的行为。近年来，根据郑州市金水区人民检察院所办案件显示，妨害公务犯罪呈逐年上升趋势，其中酒后犯罪、初犯占占较大比例，处理一般也较轻。办案人员在办案中还发现，妨害公务案件多发除社会原因之外，在案件办理的背后也存在一些其他问题需要思考和解决，在此一一列出，以期对理论和实践有所裨益，更好地维护国家工作人员依法进行的公务活动和国家的正常管理秩序。

一、多方面原因造成妨害公务案件中多数受害人为人民警察

2006年至2011年9月郑州市金水区检察院共受理妨害公务案件164件，其中154件被害人为警察，达到94%，多为交警和基层派出所的民警。受害人多数为警察，其中原因是多方面的。

一是社会原因。妨害公务犯罪作为犯罪现象的一种，是特定历史时期政治、经济、社会、文化等诸种因素的综合反映，是各种社会矛盾、社会现象相互碰撞、冲突、作用的结果。我国正处于社会转型的关键时期，各群体之间以及个人之间的利益差距迅速拉大，部分社会成员不满情绪累积，不安定因素增加，遇事容易采取过激行为。而公安机关所担负的社会管理职能较多，大多数与群众生活直接相关，执法力度大，强制程度高，接触机会多，因而发生执法冲突的情况比较突出。

二是当事人的素质因素。个别当事人法律意识淡薄，当公共权力和个人利益发生冲突时，第一反应不是服从管理，而是予以反抗，宣泄自己的不满情绪，很少考虑到社会管理秩序。而民警只能保持克制，做到打不还手骂不还口。当事人认为警察不能把他们怎么样，继而更加嚣张，最终触犯法律。

三是极个别民警故意挑衅被执法人暴力抗法，而后以撤案或不捕不诉为条件向被执法人索要高额赔偿。检察院一个办案小组发现，一段时间以来在妨害公务案件中，有几个民警多次成为被害人，经向被害人单位主管领导反映后这种情况便出现好转，相同的情况在其他办案组也有所反映。公诉科对此进行了调查，发现这些案件中，个别执法人员以言语或行为刺激，故意挑衅被执法人暴力抗法，之后主动要求刑事和解并承诺撤案，嫌疑人家属为了获得较轻处理往往向其支付几万甚至十几万的赔偿款，大大超过了被害人的伤情治疗费用。

解决上述问题，笔者认为应多管齐下综合治理。除了加强法制宣传教育，健全维护群众权益机制，使百姓能够在个人利益和执法活动发生冲突时做出合法理性选择外，作为检察机关在办理案件时还要做到：仔细审查认真甄别，对于确实是嫌疑人以暴抗法的要严格依法办理，对于警察在执法中有过激言语或行为刺激嫌疑人采取妨害行为的要区别对待。要及时与其主管领导沟通或以检察建议的形式，加强教育和惩戒，避免类似情况再次发生。加强案例指导和培训，促使公安机关细化执法标准、严密执法程序，规范自由裁量权的行使，避免在办案过程中和群众发生不必要的冲突。

二、以人民警察为受害人的妨害公务案件的侦查主体问题

现行法律未对妨害公务案件的管辖权问题做出专门规定，实践中均按照刑事案件一般管辖的原理，由犯罪行为发生地或者犯罪嫌疑人所在地管辖，即由被侵犯民警所在单位为侦查主体。笔者认为此方法不妥，因为被侵犯民警所在单位与被侵犯民警有利害关系，应当整体回避，实行异地管辖。

整体回避，即相对于个人回避而言，当司法机关的主要领导或集体违反《刑事诉讼法》第28、29条规定，先入为主、有意偏袒，或者弄虚作假、徇私舞弊、接受请客送礼，或者与案件当事人有特殊利害关系，影响案件公正处理的，应该集体回避，不参与案件的办理活动。回避制度可以防止办案人员先入为主或者徇私舞弊，也有利于消除当事人及其法定代理人的思想顾虑，维护司法机关的执法公信力，减少不必要的上诉和申诉，促进刑事诉讼的顺利进行。

着眼当前妨害公务案件的侦查状况，笔者认为由被侵犯民警所在单位进行侦查显然不妥，第一，由被害人所在单位负责侦查妨害公务案件可能影响案件的公正处理。尽管妨害公务案件的侦查主体是被害人所在单位的其他民警，但因收集证据的主体与被害人系同一个派出所的民警，彼此间的熟识关系可能影响到案件的公正处理，侦查过程中所获取的证据在形式上和程序上难以确保客观公正，容易使社会公众对案件处理的公正性产生疑虑；第二，妨害公务案件的处理事关被害人所在单位的整体利益。虽然从表面上看妨害公务案件的处理与被妨害民警的个人利益联系密切，但犯罪嫌疑人的行为侵害的是国家的正常管理活动和管理秩序，案件的处理直接影响到公安机关执法权威的树立和执法环境的建设，所以妨害公务案件的性质及案件本身事关侦查机关整体利益，被害人所在单位不适宜作为妨害公务案件的侦查主体，理应整体回避。

妨害公务案件侦查实行整体回避制度，一是有利于对案件事实和证据进行严格依法审查，可以最大限度地保证案件质量；二是容易得到犯罪嫌疑人及其家属的配合和理解，减少群众与执法机关之间产生新的对抗情绪；三是有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益，当原执法机关在办理妨害自身执法的妨害公务案件对犯罪嫌疑人有刑讯逼供、诱供等违法行为时，可以及时发现，避免危害结果的发生。实行异地管辖，更能从社会效果和法律效果相统一的角度予以充分考虑，以便案件得到公正处理，亦可推进执法行为规范化建设的进程。

三、妨害公务罪的情节认定需进一步明确

根据《刑法》第277条的规定，妨害公务罪是违法行为人以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行公务的行为，该罪名没有情节严重等方面的要求，只要有妨害公务的行为就可以构成。但实践中，犯罪嫌疑人的妨害行为五花八门且强度不同，轻至简单推搡拽掉衣服扣子，重至大打出手致民警轻伤。究竟达到何种标准能构上“暴力、威胁方法”，公法检三家存在分歧，尤其在侦查阶段认定时随意性较大。

根据我国刑法理论，构成犯罪的总的衡量标准是，既要符合刑法分则规定的妨害公务罪的形式要件，即具体的犯罪构成要件，同时也要符合刑法总则规定的构成犯罪的本质要件，即社会危害性。是否符合犯罪构成要件是一个事实评价问题，而对社会危害性的评价则是价值评价问题。事实评价可以依据证据作出较为精确的认定，而价值评价则显得有些模糊。笔者认为，刑法兼具打击犯罪和人权保障的双重功能，现代法治的价值观要求刑法要体现谦抑性，即当某种危害社会的行为发生后，用民事、行政手段和措施不足以抗制时，才能运用刑法的方法，将其纳入犯罪行为并处以刑罚。谦抑性同样体现在，当重罪与轻罪界限模糊时按轻罪处理，当罪与非罪的界限模糊时按非罪处理。故而，虽然刑法并没有规定妨害公务行为必须达到情节严重，但实践中也绝不能将一切阻碍公务执行的行为都视为犯罪。在认定犯罪时应当综合评判行为人的行为具有相当程度的社会危害性时，才能予以认定。如果行为人只是采用顶撞、争执等方法或者使用显著轻微的暴力、威胁方法的，应认为是一般的妨害公务行为，不能以本罪论处。同时，虽然妨害公务行为首当其冲侵犯的是执法者的个人权利，但妨害公务罪的客体是国家正常社会管理秩序。因此除将执法民警个人人身伤害情况作为评价标准之外，还应当结合以下情节综合考虑：犯罪嫌疑人是否持枪持械；被妨害公务内容的重要程度，应将一般性执法与特殊时期、特殊场所的执法区分开来；是否具有多人多次妨害公务情节；是否造成公共秩序混乱等等。

四、妨害公务案件中不宜适用刑事和解

刑事和解，是指在刑事诉讼程序运行过程中，被害人和加害人（被告人或犯罪嫌疑人）以认罪、赔偿、道歉等方式达成谅解以后，促使国家专门机关不再追究加害人刑事责任或者对其从轻处罚的一种案件处理方式。目前该制度在我国创建和谐社会的过程中发挥了较为积极的作用。

然而检察机关在办案中发现，妨害公务案件在诉讼过程中存在着滥用刑事和解的情况。大量犯罪嫌疑人与被侵害的执法民警在诉讼过程中达成刑事和解，公安机关或人民检察院根据上述协议做出撤销案件或者不起诉的决定，即便案件流转到审判阶段，也都因达成刑事和解对被告人处以较轻徒刑或者拘役，甚至免予刑事处罚。

笔者认为，并不是所有的案件都可以适用刑事和解。刑事和解与附带民事诉讼一样，针对的是刑事犯罪行为所产生的民事赔偿责任，而这两种程序只能用于侵犯或者主要侵犯私法益的犯罪，被害人对受侵害的社会关系必须具有完全的处分权，即人身犯罪、财产犯罪以及涉及财产所有权侵犯的部分经济犯罪，对于单纯侵犯公法益的犯罪是不能适用刑事和解的。就妨害公务罪而言，根据我国刑法规定，妨害公务罪的犯罪行为侵害的是我国的社会管理秩序。客观上以“被害人”角色出现的国家机关工作人员只是物质性损害的承担者，而本质上的受害人则是国家。犯罪所侵犯的也不仅仅是执行公务的国家机关工作人员个人的权益，而是国家机关的权威性。嫌疑人承担的是公法上的责任，其违法行为具备行政违法和刑事违法的双重违法性，因此不能以嫌疑人对被侵害者的经济赔偿来消弭其侵犯公权力带来的社会危害性。同样被侵害的执法民警也无权代表公权力与嫌疑人达成不予追究其刑事责任的刑事和解协议。即便达成和解协议，也不应当影响司法程序对嫌疑人的公正处理。

实践中滥用刑事和解，造成个别民警挑衅当事人使用暴力后主动和嫌疑人进行刑事和解索要高额赔偿。这种行为不仅严重损害了执法机关的形象，造成执法公信力下降，而且在民警私下做出的撤案许诺不能兑现时，还容易引起嫌疑人家属上访，增加社会不稳定因素。

综上笔者认为，妨害公务案件不应适用刑事和解。当然，鉴于妨害公务案件中执法民警的人身权利遭到一定的损伤，其可以通过附带民事诉讼获得赔偿，但是应当在有证据支持的合理尺度内获赔。

五、妨害公务罪法定刑的立法建议

纵观国外刑事立法，绝大部分国家对妨害公务罪都按照情节轻重设置多个量刑幅度，从无期徒刑到监禁六个月，刑罚颇不相同。反观我国对于妨害公务罪的规定，以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金。由于关于妨害公务罪的量刑较轻，加之此类案件中具有被告人认罪态度好、多为初罪偶犯、积极赔偿经济损失等酌定从轻情节，导致妨害公务案件的处理结果通常较轻。就郑州市金水区发生的妨害公务案件看，一部分被公安机关撤销，在检察环节的不捕率和不起诉率也远远高于普通刑事犯罪，审判阶段的量刑也非常轻。但是这种现状已无法满足实践的需要，一方面目前妨害公务案件嫌疑人群体性趋势上升，社会管理秩序受到严峻挑战，妨害公务案件处理的轻刑化趋势无法有效遏制妨害公务行为的势头，不能满足当前社会管理的需要；另一方面现行规定未考虑到实践中妨害行为严重程度的差异性，单一的量刑辐度无法体现罪刑相适应原则。

笔者认为，应借鉴国外相关立法例，考虑中国政法大学刑事司法学院教授田宏杰的观点，采取以下方式予以完善和加强：由全国人大常委会颁布单行刑法规定，将现行刑法中的妨害公务罪的量刑幅度修改增加为三档，分别针对情节一般、情节严重、情节特别严重的妨害公务罪，规定与其社会危害程度相当的法定刑，以解决现有妨害公务罪法定刑过轻的问题。这样，就能大大提高对妨害公务行为的打击力度，使之能够满足惩治妨害公务罪的司法实务需要。

六、妨害公务犯罪的防控措施

预防犯罪是刑罚的目的，贝卡里亚在《论犯罪与刑罚》中写到：“刑罚的目的仅仅在于：阻止罪犯再重新侵害公民，并规诫其他人不要重蹈覆辙。”就妨害公务犯罪而言，其存在和近年来的激增有多方面的原因，是对社会现状的一种反馈，因此，对妨害公务犯罪的预防和控制，刑罚虽然起到了很重要的作用，但其一般社会预防的实际效果却并不理想。换言之，虽然受过刑罚处罚的妨害公务案件的行为人再犯的比率极小，但新的妨害公务案件的不断增加恰恰证明了刑罚作用的有限。因此，必须针对妨害公务犯罪的特点、原因，从多方面着手，更多地寻求刑罚之外的对策来预防和控制妨害公务犯罪的发生。本文认为，妨害公务犯罪的预防和控制，应当以中央政法委“三项重点工作”为基础，采取以下对策：

1、积极化解社会矛盾，促进社会和谐。积极协调利益冲突，在全社会实现公平和正义是化解社会矛盾行之有效的途径。具体而言，要坚持以人为本、全面协调可持续发展，让人民群众共享发展成果，把发展成果更多地落实到保障和改善民生上，决不能侵犯人民群众的合法权益，从源头上预防和减少社会矛盾的发生。要健全党和政府主导的维护群众权益机制，深入开展社会矛盾“大排查”，完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，建设好劳动争议、医疗纠纷、环境保护、食品药品安全等领域的调解队伍，调动工会、共青团、妇联等各方面力量，形成依靠基层党政组织、行业管理组织、群众自治组织，共同及时有效化解社会矛盾的机制，减少社会不稳定因素。

2、加强法制宣传教育，提高群众法律意识。可以通过多渠道的宣传或者典型案例的剖析，加强法制宣传教育，给群众创造一个知法、守法、用法、护法的环境，提高群众法律意识和自我控制意识，使其能够在个人利益和执法活动发生冲突时，充分认识和理解国家工作人员的执法活动，从而做出合法理性的选择。

3、推进社会管理创新，建立良好管理环境。随着城市化的不断加快，大量外来人口涌入城市，城中村等流动人口比较集中的地域成为妨害公务案件的高发区域。因此建立良好的管理环境对于改善社会治安状况、预防妨害公务犯罪的发生具有积极意义。一是流动人口的服务管理工作。探索“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口服务管理新模式，提升流动人口服务管理水平。二是特殊人群的帮教管理工作。落实安置政策，加强日常管理，帮助刑释解教人员更好地融入社会。对社会闲散青少年，要开展调查摸底，尽量解决就学、职业培训问题。三是社会治安综合治理工作。以城中村、城乡结合部为重点，整治先行、服务到位、管理落实。总之，要尽快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，积极探索一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。

4、公正廉洁执法，提高政府公信力。如前文所述，执法不当不但不能保证执法效果，还会激化矛盾甚至成为妨害公务犯罪的导火索，因此，公正执法、廉洁执法不但对提高政府公信力具有积极意义，还可以有效预防和控制妨害公务案件的发生。第一，要提高国家工作人员的执法水平。执法过程中既要做到有法必依、执法必严，又要讲究执法策略和执法艺术，文明执法，以减少在办理案件过程中和群众发生的不必要的冲突。第二，对容易发生执法偏差、群众反映比较强烈的几类案件，司法机关要建立案例指导制度，规范自由裁量权的行使，确保政法干警熟练掌握遇到什么情况应该说什么、做什么和怎么说、怎么做。第三要以公开、信息化为手段，大力推行“阳光执法”。除法律规定不能公开的事项外，执法依据、程序、流程、结果要向社会公布，接受公众监督。对群体性事件，要坚持公开透明，第一时间发布权威信息，掌握主动权。第四要搞好党建工作，预防腐败。对于暴露出来的腐败案件，要从严惩处，以减轻群众的不满情绪。

5、妥善处理妨害公务案件。妨害公务案件发生后，司法机关应当针对案件的实际情况，区别对待，不能简单以刑事处罚作为唯一的手段。在案件处理过程中应当慎用强制措施，将惩罚犯罪、教育人民、维护稳定三者有机结合。妨害公务案件中很大一部分犯罪人事后悔罪态度良好，表示当时系一时冲动，因此大部分都是适用取保候审强制措施。基于该类案件的特殊性以及刑事惩罚的严重性，司法机关应当慎用重刑，灵活运用宽严相济刑事政策，以缓解社会矛盾、稳定社会环境作为主要目的，避免激化社会矛盾。同时要完善安抚制度，对于妨害公务案件中的受害人，要及时进行探望和慰问。

*河南省郑州市金水区人民检察院公诉科科长［450003］

**河南省郑州市金水区人民检察院公诉科干警［450003］