实施新刑诉法对检务保障的挑战及其对策

文◎张志云

实施新刑诉法对检务保障的挑战及其对策

文◎张志云*

修改后的刑诉法强化了检察机关的法律监督职能，但同时也对检务保障提出了全新的挑战。认真研究修改后刑诉法实施给检务保障带来的新挑战、新情况、新问题，并采取有力措施加以应对，是检察机关全面顺利实施新刑诉法必须面临的课题。

一、修改后的刑诉法新增检务保障的主要内容

（一）新增了侦监部门的工作量

一是增加了逮捕案件工作量。新刑诉法除明确“社会危害性”案件的具体情形外，还增加规定了应当逮捕的情形，要求对“逮捕必要性”进行严格审查，工作程序相比过去更加繁杂，使得办案人员工作量明显加大。

二是增加了讯问案件的工作量。新刑诉法规定“对逮捕案件有疑问、嫌疑人要求当面陈述、侦查活动可能有重大违法行为案件必须讯问”，无疑加大了检察机关的讯问工作量。

三是增加了新的职能。新刑诉法增加了对侦查活动违法行为的投诉审查权、在审查逮捕阶段指定法律援助的义务、对非法证据的审查权、对指定居所的监视居住的监督权。审查逮捕部门既要审查侦查机关提供的证据材料是否足以证明犯罪事实，又要审查证据的合法性，认定和排除非法证据，在现有人员配置状况下，难度将非常大。

（二）新增了公诉部门的工作量

一是简易程序出庭工作量增加。新刑诉法规定“人民法院审判公诉案件，人民检察院应当派员出席法庭支持公诉。”并且规定了证人证言必须在法庭上质证查实后，才能作为定案的依据，简易程序必须出庭，导致公诉部门工作量的成倍增长。

二是二审开庭审理范围的扩大增加工作量。实践中二审是否开庭主要取决于法院的自由裁量。部分法官“重实体、轻程序”，认为开庭只是走形式，加之“案多人少”等种种原因，导致二审开庭率普遍较低。大量的上诉案件游离于检察机关的监督范围之外，不利于案件的公正审判。新修订的刑诉法扩大二审开庭范围，能够强化检察机关法律监督，促进案件公正审判，但开庭审理范围的扩大必然给检察机关带来工作量的增加。

三是未成年人附条件不起诉制度实行使得工作量增加。新刑诉法规定未成年犯罪嫌疑人进行半年至一年的考察，加大了办理未成年人犯罪案件的工作量。简易程序的扩大适用、二审开庭范围的扩大和未成年人附条件不起诉制度的实行将加剧检察公诉力量不足的问题。

（三）新增了侦查部门的工作量

一是增加了律师介入的工作量。新刑诉法强化了律师在诉讼活动中的权利，将律师介入的时间从审查起诉阶段前移至侦查阶段，规定律师在侦查阶段提前介入且会见嫌疑人不被监听，侦查阶段还享有调查权、被告知权，在审查阶段享有阅卷权，这些规定扩大了律师与嫌疑人的联系，增加了职务犯罪特别是贿赂犯罪言词证据收集的难度，也增加了诸如接待、会见、答复律师等方面的工作量。

二是增加了调查取证工作量。新刑诉法首次将技术侦查措施、录音录像、电子证据写入了刑诉法，要求检察机关通过选择不同途径获取证据，增加了取证的工作量。

三是增加了侦查人员出庭作证工作量。原刑诉法不要求侦查人员出庭作证，新刑诉法要求侦查人员出庭作证并将常态化。

（四）增加了监所部门的工作量

一是增加了对预审讯问实行同步全程监督的工作量。新刑诉法要求预审讯问一律在看守所进行，为防止讯问中发生刑讯逼供和非正常死亡问题，要求驻所检察官对预审讯问实行同步全程监督。

二是增加了对减刑、假释进行监督的工作量。新刑诉法要求检察机关对减刑、假释进行事中监督，改变了以往那种“只有在有关机关作出决定后，才将决定抄送检察机关”的事后监督方式，这就要求监所部门增加专门人员来负责把关审核此项工作。增加了监所部门的工作量。

三是增加了执行监督的工作量。新刑诉法规定了强制医疗执行监督、财产执行监督、羁押必要性监督、社区矫正法律监督、指定居所监视居住执行监督、死刑执行临场监督等，增加了执行监督工作量。

（五）增加了控申部门的工作量

一是信访工作量将会大幅提升。新刑诉法第四十七条、第一百一十五条规定的情形原本多属于公安机关、人民法院自行处理的事项,新刑诉法实施后,这些控告、举报、申诉大多转由检察院控申部门受理,将会导致信访量大幅攀升。

二是化解息诉难度增大导致工作量增加。刑事诉讼程序具有非常强烈的时效性,这就要求检察机关必须高效及时地处理对辩护人权利被侵害和侦查阶段各种违法行为的控告和申诉,不能再按照普通的控告申诉案件办理时限来办理，这使得本已趋紧的检察资源更显捉襟见肘。

（六）新增了技术部门的工作量

一是增加了全程同步录音录像工作量。新刑诉法规定，侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像，对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行，保持完整性。

二是增加了鉴定人出庭工作量。新刑诉法规定，在控辩双方对鉴定意见有异议或法院认为鉴定人有必要出庭的，鉴定人应当出庭。这一方面有利于鉴定意见经过质证，更公正、公平、科学、严谨，另一方面增加了司法鉴定人员的工作量。

三是增加了技术性证据审查工作量。新刑诉法增加了辨认笔录、侦查实验笔录及电子数据等新的证据种类，为侦查部门顺利查办案件和公诉部门在法庭上展示证据提供技术支持。检察技术部门必须积极运用侦查实验、电子取证、声纹鉴定等司法鉴定领域的新技术、新方法参与办案，提高侦查中发现犯罪和收集、固定、鉴别技术性证据的能力。新技术的应用，需要新的设备以及技术人才的支撑。

总之，刑诉法的修改，在强化了检察机关法律监督职能的同时，也大大增加各业务部门的工作量，相应的经常性保障经费支出也将大量增加。

二、实施新刑诉法检务保障面临的挑战与问题

（一）经费保障面临的新挑战

一是完善办案基础设施、信息化及装备建设需要新增大量投入。各级院要建设或相对固定监视居住场所，所有检察机关办案区要按照“全部、全面、全程”的要求实行视频监控，在看守所及办案区讯问均要实行同步录音录像，大要案指挥中心、案件管理、行政执法与刑事司法衔接均要实现信息化管理。为此，需要为办案开展视频远程讯问、案件材料传送、多媒体示证等工作配备相关装备设施，以及信息技术设备、看守所同步录音录像设施、办案区视频监控等。

二是新增工作量带来经常性办案业务费大量增加。如对犯罪嫌疑人开展监视居住增加的经费支出，信息化设施设备运行维护增加经费支出，全天候监控电费支出、证人作证增加经费支出，未成年人刑事检察机构经费支出，适用简易程序案件、二审案件、再审案件检察人员出庭增加经费支出，精神病人强制医疗办案增加经费支出，加强对诉讼活动法律监督方面增加经费支出，新增教育培训、后勤保障经费支出等。

三是需要增加人员经费、公用经费。随着人员编制的增多，相应会增加工资、公积金、医疗保障、办公费等一系列费用。据测算，完成新刑诉法新增加的工作量，每个院平均需要增加15至18个人员编制。按近三年全省检察人员经费、公用经费平均值年均6.8万元/人计算，全省135个检察院每年需增加人员经费、公用经费约1.65亿元。

（二）公用经费保障标准面临的新挑战

山西基层检察院公用经费保障标准是2006年制定颁发的，将全省123个县级院分为四类保障标准。一类标准年均3.1万元/人，二类标准年均2.7万元/人，三类标准年均2.3万元/人，四类标准年均2万元/人。六年过去了，随着经济社会发展，特别是水、电、燃油等物价上涨，办案成本大幅增加，县级院公用经费保障标准早已不能适应当前检察工作和新体制的要求。目前在落实公用经费保障标准方面存在两大问题：一是存在“上进下退”现象。个别地方将中央和省级财政转移支付资金“抵顶”了本级财政应当保障的投入，出现了“当地该给的给不够，只拿上面的凑”的现象；二是存在“洼地”现象。公用经费保障标准还没有实现全覆盖。当前，市级院、派出院没有明确的公用经费保障标准，形成了保障的盲区。

（三）基础设施建设面临的新挑战

2003年以来，全省检察机关基础设施建设虽然取得了一定的成绩，但山西是一个经济欠发达地区，经济发展相对落后和不平衡，在一些基层特别是贫困县和经济落后地区，检察机关基础设施条件与实际需求还有很大差距，还不能充分满足检察工作发展的需求。主要表现在：

一是专门用房仍然不足。少数立项难、征地难、落实投资难的单位至今没有启动建设适应工作需要的专门用房。已建和在建“两房”的单位，由于投入不足等多种原因，还存在面积不达标的问题。

二是功能不完善。近年来，随着同步录音录像、职务犯罪案件审查逮捕权“上提一级”等检察改革措施的出台和“科技强检”的推进，许多检察院存在侦查、讯问、监控、技术设备等用房面积不足、设置不规范等问题，影响了办案效率、效果和安全。

三是基建欠款严重。全省检察机关在建设办案用房和专业技术用房过程中，完成“两房”建设任务的基层检察院多数都有债务。截止目前的统计，全省检察机关2009年12月31日前投入使用的“两房”中确定债务的有69个单位，经过审核确定的债务共计1.84亿元。巨额基建债务成为长期困扰地方检察机关的沉重“包袱”，严重损害检察机关的形象和公信力，在一定程度上影响了检察机关职能作用的发挥。

三、落实新刑诉法检务保障的对策和建议

（一）主动应对、统筹谋划，实现检察经费新增长

实施新刑诉法，无论是办案基础设施、信息化及装备建设经费需求部分，还是每年增加的经常性办案业务经费，都是各级检察机关贯彻落实修改后刑诉法的刚性需求，都需要认真加以解决。

一是要做好预算编制。预算编制是检务保障的中心工作，是争取经费的基础和前提，各级院要以编制和落实好预算为基础。要认真分析新增职能、新增机构和新增工作量对经费需求的影响，找准经费增长的增长点和突破口，有测算、有依据、有说服力地提出具体经费预算方案，做到增加基数确有理由，编制预算经得起审查，能够全面、准确反映检察工作实际需要，将实施新刑诉法新增的经费需求列入年度预算，为顺利实施新刑诉法提供必要的保障。

二是要用活用足政策。抓住新刑诉法修改这一时机，加大与财政、发改部门的协调力度，力争对新刑诉法实施需要一次性投入的经费，采取分类、分期的办法安排预算，切实提高检察机关的经费保障水平。

三是要修订和完善公用经费保障标准。按照检察机关的实际需要和修改后刑诉法实施的新需求，修订完善公用经费保障标准。要积极研究建立与本地经济发展水平、财力增长状况、业务工作量和办案成本等因素相适应的公用经费保障标准正常增长机制，明确合理的增长比例。

（二）加大投入、用好政策，实现“两房”建设新突破

一是要加大基础设施建设经费投入。按照新刑诉法的要求，积极争取相关部门的支持，将职务犯罪办案基地、监视居住场所、预防职务犯罪教育基地等项目列入建设规划，认真做好开展基础设施建设需求测算，做好制定规划、落实投资等工作。确保本级应承担的投资列入年度财政预算，并积极落实政策性减免等优惠措施。

二要充分考虑各项检察业务需求。针对编制增加、业务工作量增大、科技化手段及信息化建设要求高等情况，在充分利用已有设施的基础上科学论证、统筹考虑，优化资源配置，将办案工作区单独设立，与办公区隔离，使“两房”建设功能相对齐全，布局更加合理，信息化建设到位，并在新建的“两房”中新增律师接待室、未成年人心理救助室等，以满足办案工作需要。

三要妥善化解“两房”建设遗留债务。甩掉历史“包袱”，才能轻装前进。有“两房”建设债务的检察院，要按照“制止新债、核实底数、明确责任、分类处理、彻底化解”的要求，主动配合财政、发改委、审计、监察等部门，逐笔、逐项目对债务的数额、性质做好核查认定工作，既要争取中央财政补助的化债资金，也要争取省级财政安排的配套资金，特别是对中央财政不予补助的2010年以后形成的基建债务，要积极协调，争取纳入地方自行化解的政策范围，确保当地资金得到落实。

（三）突出重点，全力推进，迈出“科技强检”新步伐

一要突出建设重点。按照新刑诉法的要求，重点配置对办案区进行全天候视频监控及同步录音录像设备、电子证据及检验鉴定、职务犯罪侦查“两化”（装备现代化和信息化）建设等专门业务工作需要的科技装备。

二要保持逐年投入。由于修改后刑诉法实施检务保障需求的特殊性，对办案基础设施、信息化及装备建设经费，可采取逐年投入、分类分级负担的办法解决。基础设施建设（监视居住场所）部分，可由高检院协调国家发改委部门纳入规划，分期建设。信息化及装备建设部分，应采取省、市（县）共同负担的办法，每年根据标准有重点地进行持续性投入，特别是要争取本级财政对装备建设投入的逐年增长。

三要提升建设实效。要注重科学合理配备和使用，加强对装备情况和需求情况的调研，科学规划，有计划、有步骤地实施装备更新。根据新刑诉法规定和当前检察机关办案现状，同步录音录像的工作量将大幅增加，有必要对该部分设备进行全面更新升级。随着办案量和人员的增加，外出办案、提审、出庭需要增配笔记本电脑、便携式打印机、便携式复印机等设备。同时，要进一步改善办案交通条件。

*山西省人民检察院计划财务装备处［030006］