“村官”犯罪问题研究——以浙江省松阳县为例

□曹莉芳

（松阳县人民检察院，浙江松阳 323400）

“村官”犯罪问题研究
——以浙江省松阳县为例

□曹莉芳

（松阳县人民检察院，浙江松阳 323400）

当前，农村干部利用职权犯罪的案件呈逐年上升趋势，主要表现为犯罪主体集中；犯罪手法较为简单，涉嫌罪名集中；窝案、串案比较突出；涉案金额逐年递增。究其原因：一是农村干部自身文化素质不高，法律意识淡薄；二是选举源头上存在瑕疵，村级组织建设薄弱；三是财务管理混乱，制度形同虚设；四是监督机制失灵，内外部监督乏力。对此，提出五项对策：一要规范“村官”选举，肃清源头；二要多措并举，努力提高“村官”队伍的整体素质；三要强化基层管理的规章制度建设，规范基层权力运行；四要完善村级财务监督机制；五要充分发挥检察机关的职能作用，加强惩治与预防农村职务犯罪的力度。

“村官”；职务犯罪；浙江省松阳县

2012年2月29日，浙江省松阳县人民法院刑事审判庭座无虚席，因为当天是松阳县人民检察院提起公诉的丽水市水阁街道办事处某村原村委会主任邱某接受宣判的日子，被告人邱某犯贪污罪、受贿罪、诈骗罪、行贿罪，被判有期徒刑合并执行20年。当这起案件圆满地画上句号，笔者却陷入更深的思索：“村官”，一个看上去权小职微的基层干部，捞钱手段却五花八门，金额也从几千上万元骤升到数十万甚至几百万元。他们为一己之私滥用职权，最后走上犯罪道路。与此同时，受损的不仅仅是他们自己，还有国家的公信力与人民的利益，更导致了农村不稳定因素滋长，群体性事件频发，严重损害党群干群关系。为此，农村干部职务犯罪问题应当引起各界的高度重视。

一、“村官”犯罪的特点及表现

近年来，随着国家对农村建设投入的增多和农村经济的发展，农村干部利用职权犯罪的案件呈逐年上升趋势，以浙江省松阳县人民检察院查办的案件为例，2003年至2012年共查办农村干部职务犯罪案件34件46人，其中2003年至2007年，查办农村干部职务犯罪案12件，涉案人员16人；2007年至2012年，查办农村干部职务犯罪案22件，涉案人员达30人。在发案数量上呈现逐年增长之势，2003年至2012年十年的时间里，发案件数和人数后五年均是前五年的1.8倍多，特别是2011年至2012年短短的两年时间里，就查办该类案件15件18人，且涉案金额绝大多数在5万元以上，特别是文章开头提到的丽水市莲都区水阁街道办事处某村村委会主任邱某，涉案金额更是高达419.5万元。所涉罪名包括贪污、受贿、诈骗、行贿等。综合分析这些案件，可以看出，“村官”犯罪案件具有以下特点。

（一）犯罪主体集中，以村党支部书记、村民委员会主任、村出纳为主。在松阳县人民检察院查办的46名农村干部中，村党支部书记8人，村民委员会主任18人，村出纳会计5人，村两委其他人员15人。村党支部书记、村民委员会主任、村出纳员三类对象占了总人数的67%。

（二）犯罪手法较为简单，涉嫌罪名集中。犯罪类型主要表现为贪污、受贿和挪用公款，上述查办的34件涉农职务犯罪案件中，贪污11件，受贿8件，挪用公款6件，占总案件的74%。犯罪手段比较单一，受贿多表现为协助政府进行政策处理等工作过程中收受或索要项目承建方贿赂；贪污多表现为虚列支出、篡改发放清单、收入不入账、虚写领条等。如2004年查办的西屏镇某村村民主任叶某某贪污案，叶某某利用职务便利，伙同村出纳以虚列支出、篡改发放清单等方式贪污公款5万余元。犯罪对象涉及的领域主要是专项钱款，包括土地征用补偿款、青苗补贴款、退耕还林款、移民安置款及其他农业项目款。

（三）窝案、串案比较突出。随着村务公开、村级财务乡镇代理制等制度在我省农村逐步推广，村民组织的日常事务透明度越来越高，“村官”职务犯罪往往需要借助村支部书记、村委会主任和村出纳共同配合才能完成。犯罪分子为使自己的不法行为得逞，通常会与知情人、经手人搞好关系或共同作案，为自己作案及非法获取利益创造便利条件，因此极易出现查一件、带一串、端一窝的现象。如2008年查办的望松乡某村村委会主任程某某伙同出纳邱某某挪用公款89万元；2010年查办的望松乡王村村某生产队队委王某某等5人共同贪污土地征用款7万余元；2011年查办的莲都区水阁街道某村村委会主任邱某某伙其他村两委干部等5人共同贪污公款278万元余，等等。都是典型的相互利用共同作案的例子。

（四）涉案金额逐年递增，社会影响恶劣，后果严重。随着新农村建设的深入推进，国家逐年加大了对新农村建设的投资力度，大量项目资金的投入以及管理不善，给了一些心术不正的农村干部提供了滋生腐败的土壤，涉案数额从几千上万元骤升到数十万甚至几百万元，松阳县人民检察院2003年至2007年查办的案件涉案金额最小的2万元，最大的11.7万元；而2007年以来，90%以上的案件涉案金额均在5万元以上，最高的涉案金额高达419.5万元。社会影响极其恶劣，严重影响群众利益，影响社会稳定，造成干群关系紧张。

二、“村官”犯罪的原因分析

导致农村干部职务犯罪的原因是多方面的，既有个人方面的原因，也有社会方面的原因。具体来说，主要有以下几个方面。

（一）农村干部自身文化素质不高，法律意识淡薄，这是导致他们走上犯罪道路的根本原因。一是文化水平低。被查处的46人中有42人（占91.3%）是初中及初中以下文化，其中有5人是小学文化，2人是文盲。二是法律意识淡薄。有些干部根本不知法、不懂法，工作中习惯感情用事，甚至有的受到查处时还不知道自己的行为已构成违法犯罪。如查办的裕溪乡某村党支部书记程某某贪污案，程某某为补偿其兄妹在龙丽一级公路征地中其种植的茶叶等经济作物补偿价格偏低的问题，擅自将全村所有征用的旱地以水田名义上报有关部门，获得差价3.3万元，而后在未经任何会议商量的情况下，直接将这笔钱分给了自己兄妹5人。应该说，其兄妹被征用的茶叶等经济作物正值收益高峰期突然被征用，损失较大要求多一点补偿的要求也是正当的，但由于程某某法制观念淡漠、盲目操作而受到法律的追究。三是存在较为严重的特权思想。一些“村官”长期为官，权力欲极度膨胀。个别“村官”任职多年，甚至认为自己劳苦功高，特别是一些“空壳村”的干部，多年拿不到一分钱的误工补贴，他们认为利用当前党的合理政策套点钱理所当然，从而放松了对自己的约束。

（二）选举源头上存在瑕疵，村级组织建设薄弱。由于在选举中缺少必要的监督与制约，有的村干部靠拉选票、弄虚作假等方式争权上台，上台后任人唯亲，任用亲近的人组成村两委，致使整个村级组织缺乏向心力、凝聚力和战斗力。

（三）财务管理混乱，制度形同虚设。近年来，各地在村级财务管理方面普遍采取了村级财务乡镇代理、村级财务公开、建立村务监督委员会等措施，使村级财务管理得到了一定的规范。但是从调查情况看，许多制度流于形式。有的农村干部利用权力对资金自批自支，村会计成摆设。如查处的原望松乡某村委会主任程某某挪用公款案，程某某叫村会计邱某某先后四次从村集体账户支取70万元用于自己工程开支等，当时既没有村委会决议，也没有村支书的签字审核，甚至连借款凭据都没有。报销凭证不规范，“白条子”入账现象仍然存在。“白条子”没有经手人签名、缺少证明人作证、未经审批人审批的现象依然比较突出。有的农村财务存在长期不公开、半公开甚至假公开现象。从笔者调查情况看，仍有1/3的村只能做到半年或一年公开一次，还有近1/6的村没有按规定公开财务。村级财务公开仍然存在走形式、公开不全面、弄虚作假、避重就轻等问题。

（四）监督机制失灵，内外部监督乏力。上级政府对村级基层组织的监督监管不力以及同级村民对村两委的监督懈怠等，是造成村级权力集中在村党支部书记或村委会主任等少数人手中的主要原因。一方面，有些地方存在党支部书记、村委会主任、经济合作社社长“一肩挑”的现象，权力高度集中，收入、支出、报销等全凭“一支笔”，大事小事一人说了算，内部监督基本成了真空。另一方面，原本负有相互监督职责的村干部之间串通一气，相互勾结，共同作案，使内部监督成为一句空话。如查办的松阳县玉岩镇某村村委会主任洪某某等受贿案，村委会主任、村支部书记、村委会委员以及村监会主任等人，相互串通，利用协助镇政府从事某项目政策处理的职务之便，先后多次收受项目开发商所送的贿赂共计20余万元。由于缺少必要的监督，村干部之间互相包庇，村务不公开或者半公开，群众不了解村务、政务、财务状况普遍存在，特别是一些欠发达地区的农村，有一定文化和能力的年青人长期外出，留守村里的多是老人、妇女和儿童，他们文化素质低，民主意识缺乏，很难发挥监督村务的作用。此外，上级政府对村基层组织的监督流于汇报材料等书面形式，也是“村官”只手遮天的重要推动力。

三、“村官”犯罪的对策

“天下熙熙，皆为利来；天下攘攘，皆为利往。”有利益存在的地方，就有犯罪的可能性。在中国最基层的村级组织当然也不例外。加之农村干部自身约束不力，管理部门管理不严，监督机制落不到实处等多方面原因的助推，最终导致他们走上了违法犯罪的道路。但是，“村官”犯罪毕竟不是主流，而且邪不压正，只要有正确的方向引导，有合理的制度措施，有长效的监督制约，减少乃至杜绝“村官”犯罪指日可待。结合当前的实际情况及借鉴其他地区预防“村官”犯罪的经验，笔者提出五项措施。

（一）规范“村官”选举，肃清源头。选举是“村官”“上位”的唯一方式，因此贿选、拉选票等现象有存在的空间，那么，肃清源头，保证选举的公正性、公开性和公平性，则“村官”犯罪可相应减少。具体来说，可以从三方面规范选举制度。第一，建议对立法进行修改，凡有近亲属关系的，一律不得在同一村“两委”班子中任职；曾因刑事犯罪被判刑的人员五年内没有选任“村官”的资格。第二，选举程序完全公开，在选举中邀请人大、纪委、组织部、人民检察院等相关部门现场监督。第三，发现贿选或拉选票的现象，严肃处理，有此行为的人自动丧失候选人资格，且在今后两次换届选举内不得再次参选。

（二）多措并举，努力提高“村官”队伍的整体素质。学历不等于文化，但是学历在一定程度上反映了文化，因此，培养一支高素质的“村官”队伍是预防“村官”职务犯罪的有效途径。第一，对于村民选举出来的“村官”，由乡镇一级党委政府统一进行入职培训（不论以前是否担任过“村官”），增强其对自己职务的认知和认同。第二，由检察院预防职务犯罪部门会同党校对在职“村官”不定期进行廉洁教育培训，且每年一次由上一级党委政府成立专业小组进行考核打分，并对社会公众公布。第三，对现有“村官”的文化素养进行摸底，鼓励“村官”主动进修，提高自己的文化水平。同时联合电大、成人高考等办学机构为他们提供平台，在同等条件下优先入学。

（三）强化基层管理的规章制度建设，规范基层权力运行。一是落实村委领导班子议事规则，对重大事项集体研究决定，完善以村民会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度，完善“一事一议”制度；落实农村基层党组织生活会制度，健全农村基层干部任前廉政谈话、诫勉谈话、述职述廉等制度，逐步推行村干部勤廉双述、村民询问质询和民主评议制度，建立和完善农村基层干部任期经济责任审计制度，等等。二是要建立健全切实可行可控的农村集体资金、资产和资源管理制度。进一步规范银行账户、银行存款、现金、债权债务、票据使用和会计档案管理，健全财务预决算、开支审批、审计监督和村民民主理财等制度，坚决杜绝村主要干部自批自支等违规问题的发生。三是完善农村集体资产承包、租赁、出让等管理制度，规范农村集体土地、滩涂、水面等资源的开发利用，实行公开竟价和招投标制度。

（四）完善村级财务监督机制，加强监督。一是乡镇党委政府要强化对村级财务管理制度落实情况的监督和检查。再好的制度法规不予执行和落实就等于一纸空文。要做到定期检查，定期通报，定期整改，对拒不纠正的村要严格采取行政的、法律的措施及时予以处理。二是完善村务监督委员会制度。把村委监督委员会制度正式列入《村民委员会组织法》予以立法，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，规定村民委员会成员及其近亲属以及村文书、村报账员不得担任村务监督委员会成员；明确村务监督委员会的主要职责，并可以对村民委员会成员履行职责情况提出质询。村务监督委员会成员可以列席村民委员会会议，同其他村委干部同等享受误工补贴，等等。三是固定村官任期，实行离任审计。《村民委员会组织法》规定：村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。根据此项规定，村民委员会只有任期的限制，没有届期的限制，即可以无限期连任。实际上，该项制度不利于新鲜血液补充到村官队伍，极易产生特权思想，并滋生腐败。因此，应当借助于立法修改，建议连任不得超过三届。坚持对乡镇、村干部实行定期审计和离任审计制度。乡镇农经管理部门作为农村集体资产的管理部门和审计部门，要加强对村级财务账目的监督、检查和指导，及时发现问题，并提出整改办法，发现重大问题或违法犯罪现象应及时向党委报告①，并会同或移送有关部门调查处理。

（五）充分发挥检察机关的职能作用，加强惩治与预防农村职务犯罪的力度。一要严肃查办涉及农村建设、资金使用、医疗卫生、破坏选举等八大类的涉及农村职务犯罪案件，切实维护农民的利益。同时，要发动群众力量，依靠群众力量大力进行举报，对农村基层干部职务犯罪案件要做到发现一起，查处一起，并将处理结果及时向群众反馈，以达到警示的目的。二要强化对重点工程、项目的专项预防。对关系农民重大利益的资金和项目要进行全程跟踪和监督，通过有针对性的预防工作做到防范于未然。三要通过建立预防涉农职务犯罪联席会议制度等形式，加强与纪检、公安机关等职能部门的密切配合，实现信息共享，协同作战，形成打击与预防的合力。四要结合典型案例，开展警示教育。要结合查办的典型案例，通过制作警示教育展板展出或者在人民法院庭审时邀请村官旁听等措施，以案说法，警示他人，震慑犯罪，做到警钟长鸣，真正实现办理一案、治理一片、稳定一方的法律效果。

综上，各项制度措施落到实处，才能预防并减少“村官”职务犯罪，使“村官”真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，促进农村经济社会的全面协调可持续发展，实现农村的和谐稳定。

注释：

①太原市检察院，《对农村干部职务犯罪情况的调查分析》，载《太原市人民政府公报》，2008年第14期。

（责任编辑：史荣华）

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1674-3040（2012）06-0054-04

2012-10-29

曹莉芳，浙江省松阳县人民检察院副检察长。