检察委员会议事决策质量的提高途径

文◎李小娟

检察委员会议事决策质量的提高途径

文◎李小娟*

案件质量是司法的生命,其维系着法律的尊严和权威。案件质量的高低事关国家利益、社会利益和案件当事人的利益。检察机关作为法律监督机关，担负着监督公安机关和法院办案质量的重任，自身承办的案件要经得起考验则不言而喻。检察委员会作为人民检察院内设决策机构,在对案件进行研究并作出决定时,实际上是对犯罪嫌疑人行使检察权。那么，探寻何种方式对检察委员会的议事决策质量进行评估则是一个摆在我们面前急需解决的重要课题。

一、检察委员会的地位与议事决策功能

（一）检察委员会的地位与职责

检察委员会是依据人民检察院组织法设立的在检察长主持下的人民检察院议事决策机构，主要任务是按照民主集中制原则，讨论决定重大案件和其他重大问题。检察委员会是检察机关组织结构中的重要组成元素，亦是检察机关行使法律监督权的一个重要组成部分。

根据《人民检察院检察委员会组织条例》第4条的规定，检察委员会的职责是：审议、决定检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常委会决议等重大问题；审议、通过提请本级人民代表大会及其常委会审议的工作报告、专题报告的议案；总结检察工作经验，研究检察工作中的新情况、新问题；最高人民检察院检察委员会审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等；省级以下人民检察院检察委员会审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件；审议、决定重大、疑难、复杂案件；审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件或者事项；决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避等。

（二）检察委员会决策的特点

1．民主和集中的统一性。我国检察机关确立完全的民主集中制经历了一段历史变迁，最初检察委员会只是作为检察长的咨询机构，仅体现了集中性。在1979年制定《人民检察院组织法》时，民主性和集中性才得以统一。检察委员会在决策时，检察长同意多数人意见的，按照少数服从多数的原则处理；当检察长不同意多数检委会委员的意见，可以报请同级人大常委会或上一级检察院决定。这充分体现了检察委员会是检察长负责制下的实行民主集中制的决策机构。从现有机制而言，检察长在检察委员会虽然享有一定的另行提议权，但其意见已经不能再直接否定其他多数委员意见。

2．有限性。在检察机关内部，议事决策机构有党组会议、检察委员会、检察长办公会议、院务会等，各自行使不同的职能。检察委员会只针对检察机关依法行使法律监督权的重大案件和重大问题进行审议并作出决定，并不大包大揽地审议检察工作中的一般问题和案件、人事、经费保障等事项，故其决策具有一定的限制性。

3．国家属性。按照我国法律规定，检察权的行使主体只能为检察院，而作出如何行使检察权的检察决定依法只有检察长和检察委员会。检察委员会的决策权按照民主集中制原则来行使，检察委员会中的少数或者个人不能以检察委员会名义决策。检察委员会作出的决定，代表的是该级检察机关的决定，具有法律效力。这种法律效力以国家强制力做后盾保障实现，它体现的是法律监督的国家属性，与立法、行政和审判组成中国特色社会主义特有的国家权力行使架构。［1］

（三）检察委员会决策的效力

正因为检察委员会决策所具有的国家属性，故检察委员会作出的决策具有法律效力和相对稳定性，部分决策还具有终局性。检察委员会通过对重大、复杂、疑难、新型案件及重大事项的讨论，形成权威性意见，为议题提交部门如何适用法律、明确办案标准等提供明确指引。议题提交部门需遵照执行，并及时将执行情况反馈至检察委员会办事机构。

二、探索开展案件质量评估工作的价值所在

本文所探讨的案件质量评估，是指对于经过检察委员会讨论的案件，已经判决或上级检察院已作出相关决定的，再次提交检察委员会评议该案件的办理质量。评估的标准不是单一的，需从法院的判决效果、办案所取得的社会效果等方面，对案件的实体和程序进行综合衡量。

（一）开展案件质量评估是加强内部监督的重要途径

案件质量评估与近年来部分地区由政法委牵头的开展的案件评查工作有所不同。所谓案件评查，是由政法委牵头成立案件评查小组、从公安、检察院、法院三家抽调人员组成案件评查专家库，然后从各单位抽取一定数量的案件进行自查和相互检查，是对各单位办案质量的一次综合检验，属于外部监督的范畴。而案件质量评估属于内部监督的范畴。它作为人民检察院对所办理的案件从内部主动进行质量评价的监督管理方式，兼具监督性和管理性。监督性体现在可其是通过评估发现问题和不足的案件保障方式，而管理性在于通过案件质量评估能够客观、全面、真实地反映所审议的案件的整体质量情况，为提高检委会议事决策质量提供必要的信息支撑。

（二）开展案件质量评估是建立追责机制的首要前提

检察委员会的决议大部分关涉检察权的行使，使用不当，会直接侵害公民的人身财产权利，因此，检察委员会应当是承担法律责任的主体。但现行的集体讨论、集体评议的决策使得集体责任等于无责任，委员们需承担的风险系数较低，导致部分委员在审议时发言无据或者只作附和性、表态性发言。通过开展案件质量评估，结论为两种情况：一是决策正确，案件的办理基本达到或者完全达到预期的效果；二是决策不正确或者决策质量有待提高，可能发生错案或者瑕疵案件。检察委员会委员可参照评估结果对之前所发表的意见进行对比，查找差距。如若发生错案，则可据此实行责任倒查，由委员们对各自发表的意见负责，以增强委员的责任心和审议程序的严肃性。

（三）开展案件质量评估具有指导办案作用

通过开展案件质量评估工作，可以不断地总结经验，指导办案。目前，最高人民检察院正在全国推行案例指导制度，其目的是为了在保持成文法的法律体制下，结合司法解释，以案例指导为辅，运用典型案例对法律规则的准确理解和适用进行指导，以弥补成文法之不足。笔者认为，对于基层人民检察院来说，可将案件质量评估工作和案例选送工作有机结合。对通过案件质量评估，认为在在事实认定、法律适用、政策掌握或者法律监督实践中具有典型性和代表性；适用法律正确，对法律的解释合乎法律的原则和精神；处理结果恰当、社会效果良好的案件，可作为指导性案例选送至上级人民检察院，同时可将此类案例在院内组织干警学习讨论，达到评估反哺实践的效果。

三、开展案件质量评估工作的司法实践

（一）评估的案件范围和重点

提请检察委员会讨论的案件一般为：拟作不起诉决定案件、拟抗诉案件、应当提请上一级人民检察院复议的案件、审判机关作无罪判决案件、不服本院决定且审查后拟改变原决定的申诉案件、拟作国家赔偿的案件、办案部门意见分歧较大且主管副检察长难以决定的案件、检察长认为需要提请会议讨论的其他案件②。

从工作效率以及必要性角度讲，并非所有经过检察委员会讨论的案件都有必要对其进行案件质量评估，评估的范围可先限定为：

1．法院改变定性案件或者量刑畸轻畸重的案件。这类案件的评估重点是适用法律的正确性，以及为是否提出抗诉作出筛选。由于庭审阶段证据发生变化或者检法两家对同一事实的意见不一而导致的改变定性的，不能因此否决检察委员会之前决策的正确性。

2.作出国家赔偿决定的案件。基于国家赔偿案件的特殊性和敏感性，这类案件主要评估案件办理的社会效果。评估国家赔偿工作是否注重化解矛盾工作，以息诉罢访、矛盾化解、维护社会和谐为目标，实现案结事了；是否做好法内救济和法外安抚，做好情、理、法的有机结合。

3.附条件逮捕案件。虽然在新的国家赔偿法实施后，司法实践中采用附条件的逮捕的比例显著下降，但出于维稳等特殊需要，部分地区仍对一些案件事实证据已基本构成犯罪，根据现有事实和证据分析，案件在批捕后经过进一步侦查，能够取得定罪所必须的证据，有逮捕必要的重大影响案件的犯罪嫌疑人附条件逮捕。这类案件评估的重点主要放在案件经引导侦查后，是否取得定罪所必需的证据，案件是否顺利起诉并得到有罪判决。

4.检察委员会审议时争议较大的案件。检察委员会的决策是遵照少数服从多数的原则作出的，但是部分案件在会议讨论时委员之间的意见分歧较大，或者委员的意见与案件承办人或者承办科室的意见不一致。这类案件评估的重点为案件最终的判决结果支持的是何种意见，并藉此反思决策质量。

（二）评估工作的流程设定

按照检察委员会议事规则的规定，议题提交部门必须在会后五天之类将执行情况反馈至检察委员会办事机构，但是在此期限内通常不能同步反馈案件的具体后续进展。所以笔者建议，对案件质量评估工作的操作流程可设定为：由各提交议案的科室在案件取得判决结果或者上级做出有关决定后，或根据案件的后续进展，将情况及时反馈至检察委员会办事机构，由检察委员会办事机构进行汇总分析后，向检察长汇报，由检察长决定是否将该案件提交检委会评议。如决定提交评估，则由案件承办人员列席并简要汇报情况，由检委会委员对案件质量进行评估。

四、案件质量评估工作的困境与展望

案件质量评估作为检察机关在案件质量管理监督模式转变中的创新和尝试，通过对议事质量进行回顾、反思、从而改进，可逐步提高检察委员会的议事决策质量，但在实践中仍然面临一些困境并亟待突破。

（一）所遇到的阻力

1.评估主体与被评估对象同一。案件质量评估工作是检察委员会的自我评价，不可避免地面临的是既当裁判员又当运动员的矛盾命题。

2．评估效能不高。部分委员将案件质量评估工作简单地定位为纠错，从而产生了一定的抵触情绪，不愿认真评估，最终使评估工作的预期目标不能得到很好的实现，使评估工作流于形式。此外，由于部分检察院没有成立专门的检察委员会办事机构，使得案件质量评估工作所需进行的前期论证调研难以进行得深与细，从而导致为质量评估所做的准备不足，而影响评估的效能。

3．评估结果的转化、利用不足。目前的质量评估工作停留在具体工作层面上，并未与检察委员会委员的业绩或者考评挂钩，没有设置细化、具体、规范的量化标准。评估的结果也仅停留在对决策的肯定或者反思上，还未上升到提升案件整体质量的制度层面。

（二）完善路径

1．引入专家论证决策机制，破解自我监督难题。专家咨询工作主要是对检察工作中重大理论问题进行研究，对重大疑难复杂案件的相关问题进行论证，对有关司法解释提供专业咨询意见等，其本质是一种事前咨询。但并非所有提交检委会讨论的案件事前都有经过咨询，那么如何将其引入检察委员会案件质量评估工作？具体的方法是将专家咨询制度的作用从事前向事后延伸，除决策前的咨询工作外，对部分案件尤其是对检法两家认定分歧意见较大的案件，可邀请专家参与案件质量评估。通过全程参与，由专家来对决策质量提出评估的参考意见，有利于保障公正执法，有利于加强对检察机关的自身监督。同时，可建立业务骨干征询制度。根据案件情况随机由检察长制定一名或若干名业务骨干（原案件经办人需采取回避原则），审阅案件材料，提出书面意见，列席评估会议。此举可以避免评估主体与被评估对象同一的矛盾局面。

2．提升委员自身素质，巩固评估工作的基础。作为决策第一要素的决策主体，其成员应当具备德、识、才、学、体等的内在素质。［3］同理，检察委员会的议事决策质量高低也就从根本上取决于检察委员会委员的素质。当检察委员会委员的素质达到一定高度后，对原决策质量的信心度就高，也就敢于接受监督，对接受案件质量评估工作的抵触会大大减少。我们可以通过严格检委会委员的选任程序，淡化检委会成员的权力与荣誉色彩，注重责任与压力，将检委会成员选任的杠杆向检察高端人才的选拔角度倾斜，努力将检委会建设成一支检察业务专家队伍。可以通过加强教育培训，健全学习制度，及时更新和补充检委会成员的知识储备，为正确决策和客观评估提供坚实的智力支持。

3．完善检委会办事机构建设，保障评估工作顺利开展。目前许多基层人民检察院由于编制不足等原因没有设立专门的办事机构，检察委员会工作往往由兼职人员负责，从而没有时间和精力从事检察委员会议案的实体审查工作，导致有些议案的审查把关不严，或者造成会前准备不充分，影响到检察委员会议事质量和决策质量。对此，应当积极争取地方编办的支持，成立检察委员会办事机构。除负责对案件进行程序把关外，还需进行实体审查。对提交检察委员会评估的案件，要对案件的争议焦点、法律适用、同类案例等方面提出信息咨询意见，供检委会讨论时参考。

注释：

［1］张晓元：《检察委员会的基本职能与作用研究》，载《人民检察》2010年第7期，第35页。

［2］黄海波：《检委会评议程序要着力于提高决策质量》，载《检察日报》2011年4月12日。第3版。

［3］张国玲：《检察委员会决策机制问题思考》http://blog.gmw.cn/home-space-uid-14833-do-blog-id-12201.html

*广东省广州市黄埔区人民检察院［510700］