我国政府支持农民专业合作社发展的政策分析

□魏丽莉

(中共中央党校研究生院，北京 100091)

我国政府支持农民专业合作社发展的政策分析

□魏丽莉

(中共中央党校研究生院，北京 100091)

农民专业合作社是我国市场经济条件下引导分散经营的农户进入市场、体现政府对农业准公共物品治理、以及确保农民获得社会平均报酬水平、维护农民利益的有效载体和组织形式。政府扶持农民专业合作社发展有其必要性和特殊性。然而，我国政府扶持农民专业合作社发展的各项公共政策，包括财政、金融、税收等扶持政策在实际运作过程中存在的问题也不容忽视，追根溯源，既有政府合作社管理体制机制方面所引致，也有农村金融制度改革滞后的阻碍，还有合作社自身发展缺乏规范影响政策效果。因此，从政府和合作社两方面提出了改革完善的政策建议。

政府;农民专业合作社;政策

一、我国农民专业合作社的发展需要政府支持

(一)由农业和农民自身特征所决定

一般认为，政府支持农民合作社发展首先是与农业自身弱质性特征有关。农业的弱质性主要表现在:较其他产业而言，农业面临更高的自然风险和市场风险。农业生产易受自然条件的影响，发生洪涝、干旱等特大自然灾害往往使农业遭受惨重损失。农业生产的劳动时间和生产时间不一致导致农业分工和专业化难以展开，影响了农业生产效率的提高。其次，就农业在市场经济条件下的地位而言，受市场供求关系的影响，农产品需求价格弹性较小，易造成“谷贱伤农”。恩格尔系数也表明，农产品的需求收入弹性很低。分散经营的农户在农产品市场、资金市场、技术市场上存在劣势，进入市场的交易费用高昂。

其次，现代农业的准公共物品性质也决定了政府对农业的特殊治理。准公共物品是具有一定排他性或竞争性的非纯粹的公共物品，消费者消费该物品会出现拥挤或适度付费的排他或竞争现象。其中公益性、必需性强和涉及面广的准公共物品的供给应该由政府承担全部或部分费用。库兹涅茨等将农业对人类发展的主要贡献总结为:产品贡献(食品和原材料)、市场贡献、要素贡献和外汇贡献等。随着现代社会需求结构的变化和现代农业的发展，农业产品贡献中对全民的食品供给与安全保障作用和减低恩格尔系数、增加全民福利，以及提供生态环境产品的功能日益增强，使得现代农业的准公共物品性质日趋突显。［1］因此，许多发达国家政府都给予农业类似于准公共物品治理方面的待遇。

再次，我国农业生产者——单个农户需要政府扶持才能参与竞争，成为平等的市场主体。我国传统的农民具有吃苦耐劳的优秀品质，在市场经济条件下，农民的生产性劳动，同资本、土地等生产要素一样，创造了丰富的社会财富，理应在市场交换中获得一定的报酬。然而，受制于“我国人地关系高度紧张的国情和城乡对立的二元结构的体制”双重矛盾制约，［2］农民很难获得相当于社会平均水平的报酬。近年来，我国江西瑞昌山药滞销、浙江温岭白菜贱卖以及果农忍痛免费送橙子等“农产品卖难”频频见诸于媒体，农民作为市场经济中的弱势群体，流通环节的压价、低价收购农产品都损害了农民利益。

农民合作社是市场经济条件下处于弱势群体的农民联合性组织，只有农民联合起来才能共同抵抗风险，抵御资本等强势要素对劳动的盘剥，但是联合起来只能解决部分问题。从国际经验看，只有得到政府强有力的支持，农民合作社才能稳定发展，农业的市场风险才会有效化解，农民收入才能稳步提高并接近其他产业的劳动者的收入水平。

(二)是农民合作社本质属性的需要

其一，合作社追求公平的价值准则必然引起其效率损失，合作社提供的服务具有正外部性，应该得到公共政策的支持。自1844年罗虚戴尔公平先锋社建社之初确立办社原则，到1995年国际合作社联盟重新确立合作社发展原则，成员民主控制、盈余按交易额返还、资本报酬有限，依然是合作社原则的核心内涵。我国于2007年实施的《农民专业合作社法》中规定:农民专业合作社的成员以农民为主体;以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益;入社自愿、退社自由;成员地位平等，实行民主管理;盈余主要按照成员与合作社的交易量(额)比例返还。合作社原则及决策、盈余分配等内部制度安排决定了合作社以追求民主、平等、公平、团结为基本价值，其效率必定低下，必须得到政府公共政策的支持才能补偿效率损失。此外，合作社提供的服务具有公共物品性质，有很强的正外部性，社员往往倾向于“搭便车”而坐享其成，如果没有公共政策扶持，合作社很难自发产生，或者演变为“异化”的合作社。［3］截止2011年6月底，我国在工商管理部门登记的农民专业合作社已达到44．6万个，入社农户达3000万户，约占全国农户总数的12%。［4］农民专业合作社一般是由当地的能人(大户)、涉农部门、龙头企业、村级组织带动的，其中相当比例是供销社系统扶持和领办的。［5］如果没有政府部门的扶持和支持，合作社发展就会受到限制，合作社就会成为长不大的侏儒，甚至沦为少数人追求利润最大化的私人企业。

其二，农民合作社先天的弱质性需要依靠外部经济力量推动来弥补合作社参与市场竞争的劣势。合作社是劳动联合起来对抗资本，在合作社内部是劳动雇佣资本而不是资本雇佣劳动。国际合作社联盟《关于合作社特征的申明》中强调“社员公平地出资本”，限制利润资本化的“二次返利”以及合作社股金只能获得利息而不能分红，且利息和股息都不能超过市场利率水平等制度设计都是为了限制和避免资本过大对普通社员(劳动)权益的损害。这就在客观上导致合作社不利于吸收社员投资和外来投资，自身资本积累不足，制约了合作社规模的扩大和资产质量的提高，在市场经济竞争起点上就天然地输于追求资本利润最大化的股份制企业。因此，需要外部经济力量的推动来补偿合作社为普通劳动者权益而牺牲资本权益，在市场经济条件下生存并参与竞争的劣势。对农民合作社具有生存意义的外部经济力量就是政府支持，包括立法支持、财税政策优惠、信贷金融扶持和政府行政管理体制上有组织的推进等。

(三)对我国党和政府来说，政府支持农民合作社意义重大

这是因为中国共产党执政合法性的获得在于实现党的利益与农民利益的统一。中国共产党是最广大人民群众根本利益的代表者，由农民组织起来的农民合作社正是为了实现农民共同的经济和社会利益，因此，各级党委和政府通过合作社贯彻各种支农惠农的公共政策，将财政支农资金真正落到农民身上，正是为了维护和保障广大农民群众的利益。在我国，政府支持农民合作社的发展有利于贯彻和加强党对农村工作的领导，夯实党的执政基础，真正实现党的利益与农民利益的统一。国外农业合作社发展的经验也表明，政府往往通过提供资金补助、税收优惠、培训、技术和信息服务以及允许合作组织经营金融业务等各种方式支持农民合作社的发展。

二、我国政府支持农民专业合作社发展的政策及存在的主要问题分析

由于历史原因，我国合作社发展存在一定的障碍。进入新世纪，党的“十六大”提出要提高农民进入市场的组织化程度，2003年党的十六届三中全会指出“支持农民按照自愿、平等的原则，发展各种形式的农村专业合作组织”，随后，中央出台的1号文件提出了相关的支持政策。2007年实施的《农民专业合作社法》第七章以法律形式规定了国家的扶持政策。①具体包括4个方面的内容:(1)国家支持发展农业和农村经济的建设项目可以委托农民专业合作社实施;(2)中央和地方财政支持范围;(3)国家政策性金融和商业性金融对合作社支持;(4)税收优惠。紧接着，财政部、国家税务总局等出台了相关的税收政策，②见财税［2008］81号文。农业部也对财政资金扶持范围作了规定，③见农业部2007年农民专业合作组织示范项目指南。2008年以后国家对农民合作社发展金融打开了政策通道。④2008年党的十七届三种全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作”;2009年中央1号文件强调:“抓紧出台农民专业合作社开展信用合作试点的具体办法”;2009年2月16日中国银监会和农业部联合印发《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》指出:“优先选择在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社的试点工作”。然而在实际运作过程中，政府支持农民专业合作社发展的各项政策措施存在的问题也不容忽视，具体体现在以下几个方面:

(一)存在的主要问题

1．财政扶持政策的公平性和导向功能没有得到充分发挥。政府的公共政策具有体现社会公平和引导社会资源分配的导向功能。但事实上，由于我国政府对农民专业合作社的扶持资金绝大多数以示范项目为主，以登记注册补贴、开办费补贴、贷款贴息等普惠制支持偏少，而且由于财政扶持资金总量规模过小，使得只有少数合作社才能享受。另一方面，财政扶持政策中并没有体现出示范合作社贯彻合作制原则，促进合作社组织规范化建设的特殊重要性，过多强调经营实力，因此，难以体现财政资金的公平性。再者，财政资金在合作社内部分配也不到位。我国《农民专业合作社法》规定，合作社接受国家直接财政补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额应按比例分配给本社社员。实际中由于合作社产权关系和管理制度不健全，社员很少知道财政资金支持及运营情况，致使少数大股东在缺乏约束的情况下产生不正当的利益索取。

2．财政扶持资金政策的实施缺乏有效监管。我国中央和地方财政部门安排的专项资金，主要是支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、市场营销和技术推广等服务。但从实际使用情形看，财政资金发放时没有明确的监管方和有效的监管手段，很难判断扶持资金使用效果的好坏。农民专业合作社获取专项扶持资金因此被主要用于新建加工厂、保鲜库、购置各种生产经营性设备或建设大规模的标准化生产基地，这类投资短期效应明显，会诱使合作社不顾自己的实际需要盲目扩大固定资产投资，与预期目标背道而驰。此外，在财政资金拨付过程中，由于采用自上而下、层层落实的方式，也会出现相关部门截留政府支持资金的现象。

3．金融机构的贷款扶持政策难以落实到位。我国《农民专业合作社法》明确规定，国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持，国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。但是，由于我国目前农民专业合作社的总体经营规模小，普遍缺乏抵押资产，贷给合作社的贷款通常数额小、成本高、风险大，商业银行出于自身利益的考虑不愿提供这类贷款服务。为解决这一问题，有些政府通过财政渠道为合作社提供一部分担保资金，这一方法对解决合作社的资金短缺有一定的效果。但是一方面政府筹集的资金有限，另一方面弱化了对合作社的预算约束，迫使政府为少数合作社买单，导致更大的资金风险。［5］

4．扶持农民专业合作社的税收政策单一，且实际操作存在困难和漏洞。目前政府扶持农民专业合作社的税收优惠仅限于增值税、印花税两个税种，涉及面较窄，尚没有通过具有加强调控功能的企业所得税、个人所得税等进行优惠调节。现行增值税制规定，农业生产者销售的自产农业产品免征增值税。但农民组成合作社联合销售其生产的农产品，作为在工商部门注册登记的企业法人就需要照章缴纳增值税和所得税。作为我国第一个地方性农民专业合作社法规《浙江省农民专业合作社条例》，虽然做了变通的处理，①该条例规定，合作社销售社员生产和初加工农产品，视同农户自产自销。合作社销售非社员农产品不超过合作社社员自产农产品总额的部分，视同农户自产自销。可免征增值税。但在实际操作中，也存在困难和漏洞，如:如何界定农民专业合作社销售农产品是本社社员生产的还是非本社社员生产的?如何界定农民专业合作社销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机等是销售给本社社员还是非本社社员?由于农民专业合作社可以免税开具普通发票，其买家可以凭票抵扣13%的增值税，很可能会出现骗税、逃税等税收漏洞。

此外，在目前我国农民专业合作社发展不规范的情况下，存在投资者所有企业(Investorownedfrims)伪装成农民专业合作社以获取政府税收优惠的可能。由于很难对合作社的业务活动进行监管，农民专业合作社有可能吸收大量并不实质性参与分配的名义社员或外围社员以获得免税优惠。

(二)原因分析

深究起来，造成我国政府支持农民专业合作社政策效果不佳的深层次原因在于:

1．分散管理和部门利益造成政府财政扶持政策的偏颇。在我国，农业部、中国科协、全国供销合作总社、中国人民银行、银监会等分别对不同类型的农村合作经济组织实行归口管理，林业部、科技部、水利部、国土资源部等部门也有涉农行政职能，至于地方人事、劳动、工商、科委等部门和农村基层政府、村党委和村委会也有介入。我国政府对农民专业合作社的财政扶持资金一般通过部门下达，在政府公益性目标让位于营利性目标，扶持资金有限的条件下，各部门倾向于扶持示范性合作社，因其比建立普惠制扶持机制或建立一个更严格的遴选机制，行政成本更低。结果是由分散管理和部门利益导致政府扶持农民合作社的政策只能使示范单位越扶越大，甚至某些偏离合作社本质的合作社得到扶持，使政府财政扶持政策的公平性受损。

2．农村金融改革滞后，削弱了农民专业合作社获得贷款的能力。我国农村存在制度性货币供给短缺，现有的金融体制和制度远远不适应农业农村经济和合作社发展的需要。高度垄断下的金融结构不利于向中小企业、农户和农民专业合作社提供贷款，政府对农村金融的管制使得正规金融机构无意向农民专业合作社提供贷款，存在农村金融抑制和金融约束现象，导致农村金融市场效率较低;我国政策性金融业务范围狭窄，支农功能单一，主要在农产品收购方面发挥政策性金融作用;国有商业银行大幅度撤离农村金融市场，收缩农村信贷规模;农村信用社改革或向商业银行转制过程中偏离了农村经济发展方向，导致农村资金净流出严重，农民专业合作社也因此很难得到银行信贷支持。

3．我国各地农民专业合作社发展水平不一、种类各异，在具体运作中往往偏离合作社本质属性，也导致政府的扶持政策的效果大打折扣。我国农民专业合作社成员边界模糊，有持股社员、注册社员、交易社员之别，在实践中很难判断谁是合作社的真正使用者。内部制度安排上，农民专业合作社股权结构集中，农民入股少，更多的是资格股，只获得市场进入、价格改进、特殊服务等，很难拥有决策权、控制权。大多数专业合作社实行按股分红，按交易额二次返利的较少。农民特别是非持股社员并没有真正分享到合作剩余和政府的政策性收益。而农民技术协会一般在民政部门登记为社团，协会和会员的经济利益关系比较松散，一般也很难获得政府财政支持。

三、完善政府支持农民合作社发展的政策建议

相比国外农业合作社发展水平，我国农民专业合作社的发展还处于起步阶段，任重道远，这里面既需要政府方面体制调整、制度建设、政策完善的努力，又需要农民专业合作社自身加强相关的制度建设。

(一)理顺政府各涉农管理部门和农民合作社之间的关系，消除因部门利益而导致政出多门和对合作社的多头管理

首先，在政府和农民合作社的关系上，应由政府统一规划和指导农民合作社的创建与发展，制定农民合作社扶持政策。为此，可考虑按照大部制的要求，改革涉农管理体制。在原有农业部农村工作权限的基础上，将林业部、科技部、水利部、商务部、国土资源部、国家建设部、人民银行、银监会、供销总社等部门的涉农行政职能整合起来，使新的农业部能统领农业和农村工作的全局，保证农村发展资金的投入、有效使用和监督管理，确保责权利相统一。在省、市、县同样设立新的农业厅、局。这样做的意义在于，一方面可以消除涉农部门之间的摩擦，使国家有关发展农民合作社的政令畅通，减少行政成本;另一方面，抑制涉农部门的盈利性，尽可能地消除涉农行政部门的谋利行为。

其次，建立严格的监管制度，发挥政策的导向功能。在鼓励扶持农民合作社发展的同时，建立和完善严格的监管制度，对政府支持农民合作社发展的资金进行必要的审计与稽查，杜绝各种占用和多用现象，使支农资金拨发渠道畅通，提高运作效率。特别是政府的政策导向要有利于农民专业合作社内部治理结构向合作制导向转变，政府的政策要使人清楚，合作社具有什么样的产权结构、组织构建和制度安排才能得到政府的支持和保护。

再次，改革我国现有的金融制度，放宽农村金融准入政策。一方面，我国政策性金融要在支持农民专业合作社发展中发挥主导作用，政策性金融机构要转变经营机制和职能，调整信贷资金投放结构，支持农民专业合作社开展农业生产基础设施建设。另一方面，政府要放开农村金融市场准入，鼓励和发展农村信贷市场。对合作社来讲，要给合作社金融市场准入的权力。允许创办“农村信用合作社”，允许农民合作社从事合作金融活动，如在农民专业合作社的基础上组建农村资金互助社，并且从银行业金融机构融入资金等，这些都是解决农民专业合作社在发展生产过程中缺乏资金的制度安排需要考虑的问题。

最后，完善税收政策支持体系，减轻农民专业合作社税收负担。合作制企业不同于公司制企业、合伙制企业，政府应制定专门的合作社税收政策支持体系，对农民专业合作社实施税费减免政策。具体包括对农民专业合作社加工农产品给予适当的减免增值税优惠，对农民专业合作社的所得给予免征企业所得税，对社员分得的红利、惠顾返还金以及其他收入，只依法征收个人所得税，避免重复征税。同时减免营业税、土地税、房产税和车船税和相关的税费附加。

(二)加强和规范农民专业合作社的制度建设

如上所述，合作社是市场经济条件下区别于一般工商企业的一种特殊的组织形式。自助、民主、平等、公平和团结是合作社的伦理价值，民主管理、资本报酬有限、以及惠顾返还等经典合作社的原则是体现合作社价值观的制度安排，也反映了合作社的本质特征。合作社是一个用户所有、用户控制和用户受益的组织，这也是政府支持农民合作社的前提，只有符合合作社特征的农民经济组织才能称为合作社并享受相应的政策优惠。

我国《农民专业合作社法》第十五条规定，农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的80%。成员总数20人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员;成员总数超过20人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%。第三十七条规定合作社可分配盈余，首先要按成员与本社的交易量(额)比例返还，返还总额不得低于可分配盈余60%;返还后的剩余部分，以成员账户中记载的出资额和公积金份额，以及本合作社接受国家财政直接补助和他人捐赠形成的财产平均量化到成员的份额，按比例分配给本社成员。

可见，我国合作社法的立法的依据和精神也旨在体现以生产者社员为主的农民利益，贯彻按惠顾额分配盈余和资本报酬有限原则。鉴于此，应按照上述精神和原则规范我国农民专业合作社的发展。具体来说:

1．严格农民专业合作社扶持标准。我国农民专业合作社发展参差不齐，应该先对农民专业合作社进行规范。为此，可考虑将如下标准纳入农民合作社考核范围:带动农户增收能力强;内部运作规范，有比较规范的章程、财务公开，实行二次返利的优先考虑;服务功能强，为成员提供产前、产中、产后服务;统一生产质量标准、注册商标、获得绿色食品标志，签订订单并按保护价收购成员产品的优先考虑;已获得省、市级示范性农民专业合作社的优先考虑等等。

2．努力实现社员持股，削弱大资本对合作社控制力。社员投资入股是获得使用合作社服务的资格，实现所有者和使用者身份相统一的前提。拥有合作社股权也就成为合作社的所有者，一方面可以改变农户对合作社漠不关心、激励他们关注和参与合作社事务的管理，另一方面稀释大资本对合作社的控制力，缓解悬殊的股权差距。为此，应努力实现社员持股，使其能在使用合作社服务的同时，承担起对合作社的责任，成为真正意义上的合作社社员。具体可以通过以下方式促成社员持股:一是通过惠顾返还金留存的方式形成社员股金。二是对政府补助款，督促合作社按要求使用和按成员量化，使合作剩余和政策性收益惠及广大合作社社员。

［1］周立群，杨国新．现代农业的准公共物品特征及其政策意义［J］．经济问题，2009(11)．

［2］仝全辉，温铁军．资本和部门下乡与小农户经济的组织化道路——兼对专业合作社道路提出质疑［J］．开放时代，2009(4)．

［3］应瑞瑶．合作社的异化与异化的合作社——兼论中国农业合作社的定位［J］．江海学刊，2002(6)．

［4］潘劲．中国农民专业合作社:数据背后的解读［J］．中国供销合作通讯，2012(2，3)．

［5］马彦丽．我国农民专业合作社的制度解析:以浙江省为例［D］．浙江大学博士学位论文，2006．

Analysis on Our Government’s Policy of Supporting the Development of Specialized Farmer Cooperatives Supporting Farmer Specialized Cooperative

WEI Li－li
(Party School of the CPC Central Committee，Beijing 100091，China)

Under the condition of market economy of our country，pecialized farmer cooperative is an effective carrier and organizational form for leading individual farmers to enter the market，embodying the government’s governance of agricultural quasi－ public goods，ensuring the farmers acquire the social mean reward and maintaining their interests．The government’s supporting the development of specialized farmer cooperatives is necessary and has special features．However，the public policies adopted by the government for supporting the development of specialized farmer cooperatives，including fiscal，financial and taxation policies，have problems that could not be ignored．Some of them arise from the government’s administrative mechanism for cooperatives，some from the hysteretic reform of rural financial system，and some from the lack of norms for the development of cooperatives．Therefore，some policy suggestions are raised in this paper from two sides:the government and the cooperatives．

government;specialized farmer cooperative;policy

F306．4

A

1674－0599(2012)04－0122－06

2012－05－29

魏丽莉(1980—)，女，甘肃皋兰人，中共中央党校研究生院经济学博士生，主要研究方向为发展经济学和制度经济学。

(责任编辑:廖才茂)