发展党内民主必须筑牢六大支柱

□郭献功

(中共河南省委党校党建教研部，河南郑州 450002)

发展党内民主必须筑牢六大支柱

□郭献功

(中共河南省委党校党建教研部，河南郑州 450002)

发展党内民主，是马克思主义政党理论的重要组成部分，是关系党的事业兴衰成败的重要因素，是党始终保持旺盛生命力的根本保证，是推进党的建设新的伟大工程的迫切需要，是积极稳妥地推进政治体制改革、建设社会主义民主政治的重要环节，也是党的建设的一个重大课题。发展党内民主必须筑牢六大支柱，即:保障党员民主权利、切实推进党务公开、实现党内民主决策、落实党内选举制度、完善党代会制度、加强党内监督。

中国共产党;党的建设;党内民主

“党内民主是政党根据党员主体原理，对全体党员决定和管理党内事务所进行的制度规定以及这些制度规定所形成的党内政治生活。”［1］中国共产党28年的革命历程和63年的执政实践表明:“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证”，［2］P49是“巩固党和发展党的必要的步骤”，“党内民主是党的生命”［4］。发展党内民主必须筑牢六大支柱。

第一根支柱:保障党员民主权利

党员是党内民主权力的主体。“党内民主的实质，就是要发扬党员的自动性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员或党员的代表在党章规定的范围内尽量发表意见，以积极参加党对于人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一。”［5］P365保障党员民主权利是发展党内民主的基础。因此，发展党内民主，必须以尊重党员主体地位为基础，保障党员民主权利。

(一)落实《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》的有关规定。《中国共产党党员权利保障条例》对党章规定的8项权利进行了细化，并明确了15项保障措施和7项责任追究措施。基本点如下:一是保障党员知情权，即党员了解党内事务，包括党的方针政策、指示决议和有关信息、决策过程、人事任免等权利。通过从制度上保障党员知情权和党内事务在党内适当公开这两个方面来加以解决。二是选举权和被选举权。党章第四条和《保障条例》第十条也明确规定:“党员有权行使表决权、选举权，有被选举权。”必须通过完善选举制度、改革选举方式保障党员的选举权和被选举权。三是参与决定权。党员对党内重大事务有参与决定权。这在党章和有关文件中有原则规定，需要通过建立党员对党内重大问题参与决定的运行机制和具体制度来解决。四是对党的政策参加讨论权。即党员有权在党的会议上和党报党刊上“参加关于党的政策的讨论”。这实际上就是说，党员在党内有充分的发言权。在不违背党的纲领和路线的前提下，党员在党内对党的政策问题有权利发表意见和建议。这需要从制度上作出安排，予以解决。五是揭发检举权和监督权。按照党章规定，党员有权批评党的任何组织和个人，有权揭发检举党的任何组织和个人违法乱纪的事实，要求处分违法违纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部。但是，党员的这种权利往往难以得到行使和保障。这不仅因为在党内缺乏具体的弹劾罢免等制度，而且还在于党员因揭发检举而遭受打击报复的情况屡有发生。因此，要按照党章和《中国共产党党员权利保障条例》的要求，积极落实和保障党员民主权利。

(二)探索保障党员民主权利的途径方法。一是营造党内不同意见充分发表、平等讨论的氛围，优化不同意见平等讨论的环境，鼓励和保护党员讲真话，讲心里话。党员可以对重大决策和重大问题发表意见;有不同意见可越级或直接向中央反映。二是完善党员意愿表达机制，拓宽党员意愿表达渠道，通过设置意见箱、征求党员意见等形式，使党员的意见、建议、批评、检举、控告、质疑、评议等，能够顺畅上传和规范处理。三是纠正侵犯党员权利的行为，严肃查处侵犯党员权利的案件。对党员权利保障情况进行经常性监督检查，加大对侵犯党员权利行为的查处力度。认真查处压制批评和打击报复反映真实情况的党员的行为，切实保护党员对党的工作的建议权和批评权。严肃查处违反党内选举制度，剥夺、侵犯党员选举权和被选举权的行为，切实保护党员的选举权和被选举权。

(三)构筑保障党员民主权利的制度体系。完善党的代表大会制度;完善党内民主选举制度;建立干部与党员协商讨论制度;干部接受普通党员批评监督制度;健全党内情况通报制度;建立党委新闻发言人制度;干部与党员保持经常性联系制度;党内事务听证咨询制度;党员定期评议基层党组织领导班子成员制度等。

(四)提高党员民主素养。一是通过加强教育培训提高党员民主素养。坚持把学习马克思主义民主观作为一项长期的任务，列入干部教育培训规划，通过经常性教育树立民主观念。二是通过严肃民主生活强化党员民主素养。通过开好民主生活会、养成良好民主习惯、坚持平等议事等有效办法提高民主素养。三是通过落实民主规章提升民主素养。强化党员干部民主作风，完善民主规章制度，不断疏通和拓宽党内民主渠道，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和切实监督。

第二根支柱:切实推进党务公开

党务公开就是党的各级组织按照《党章》和其它党内法规规定，将党的思想建设、组织建设、干部队伍建设、作风建设、反腐倡廉建设等党的工作，除依法依规应当保密的事项外，通过一定形式和程序向党员或社会成员公开的工作。2004年党的十六届四中全会首次提出要“逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度”。［6］2007年党的十七大强调“要推进党务公开”。［7］并将“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”［8］作为党的一项组织制度写入党章。推进党务公开有利于发展党内民主，保障党员民主权利，实现党内决策的科学化和民主化。

(一)科学确定党务公开内容。一般来说，除涉及党和国家机密外，都要最大限度地进行公开。凡是党员群众关心关注的党内热点、难点问题，特别是突出对各级党组织和领导干部在人权、财权、事权运行过程中容易出现以权谋私、滋生腐败、引发不公的事项，都必须公开。具体来说，党务公开的内容包括党组织的决策活动、执行决策的活动和对其监督的活动;干部选举和任免的规则、过程和结果;党组织所掌握的有关重大信息适时向党员以至社会通报，使其知情;党员交纳的党费及其使用情况等。

(二)创新党务公开形式。要针对不同内容确定不同的公开形式:一是区分内容，实行差异性公开。适宜在党内公开的，主要通过党内有关会议、下发文件、定期通报、党员活动栏、党员活动室等形式公开;适宜对全社会公开的，采用广播、电视、报刊、网络等大众媒体和专门的党务公开栏、电子显示屏、“网上党务中心”等进行公开。二是区分主体，实行分层式公开。根据公开主体的不同类型，按照灵活多样、简便实用的原则，通过新闻媒体、党建网站、党务公开栏、工作通报、印发宣传小册子、召开有关会议通报等形式进行公开。三是区分需求，实行互动式公开。对事关民生的重大决策、群众普遍关心的热点、难点问题，扩大群众参与度，建立党务公开与党员群众沟通的互动机制;采取定期召开新闻发布会、党员群众听证会、党务工作质询会等形式;扩大群众参与党内事务的积极性，不断增强公开的效果。

(三)规范党务公开程序。党务公开的程序，是指各级党组织根据党内法规需要公开的党内信息或依照党员申请需要公开的信息，经过有关部门审查后，采取一定的形式和步骤进行公开的过程。按照“事前公开、征求意见——决策公开、民主讨论——结果公开、接受监督”的程序，将党务工作贯穿于党内重要事务的酝酿、决策、实施的全过程。党组织在讨论决定事项、制定目标任务之前，要充分征求党员群众的意见，集思广益，形成初步方案，经讨论后，将最终结果向广大党员群众公开。

(四)健全党务公开制度和机制。一是健全完善党务公开制度和机制。按照“党委统一领导、党的部门各负其责、纪委协调监督、党员群众广泛参与”的要求，明确工作责任，建立协调机制。二是根据党章和有关规定，要建立和完善党内情况通报制度、党内情况和社情民意反映制度、党内重大决策征求意见制度、社会公示和社会听证制度、决策的专家咨询、论证制度、党务公开的审批机制和反馈机制等。三是健全完善督查机制。建立党务公开监督员制度，吸收各民主党派、人民团体的人员参加;建立党务公开考核办法;把党务公开工作纳入党的建设和年度工作总体目标考核体系。四是健全完善责任追究制度，明确党务公开的纪律规定和处理标准，对工作不力、搞形式主义的，严肃批评，限期整改;对弄虚作假、侵犯群众民主权利、损害群众合法利益、造成严重后果的，严肃查处。

第三根支柱:实现党内民主决策

党的十七届四中全会《决定》指出:“党的各级委员会按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则决定重大事项。……提高科学决策、民主决策、依法决策水平。……落实重大决策报告制度，健全决策失误纠错改正机制和责任追究制度。”［4］

实现党内民主决策是发展党内民主的重要内容，是提高党的领导水平和执政水平的迫切需要，是尊重党员主体地位和激发党内活力的根本途径。因此，列宁早就指出:“一切政治问题都用征询全体党员意见的方式来决定是不可能的，这将是永无休止的、劳神费力的、毫无成效的表决。但是，为了贯彻民主制，极重要的问题以及那些同群众本身的一定行动有直接关系的问题，不仅必须用选派代表的方式，而且必须用向全体党员征求意见的方式来决定。”［9］P250党的重大发展目标、重大策略、党章修改等问题，与群众利益直接相关的问题，需要党员直接参与讨论而不仅仅是间接讨论，这是党员的基本权利，也是党内民主决策的前提。

民主决策至少涉及两方面的含义:一是决策方法和程序上的民主。二是决策内容上的民主。党内任何一项决策，都必须反映广大党员的意志，符合党员和人民群众的根本利益，这是民主决策最根本的要求。实现党内民主决策要做好以下工作:

(一)完善党内重大决策征求意见制度。把需要征求意见的决策进行预告，把需要决策的内容根据征求意见的范围提前通知给征求意见对象，给征求意见和参与决策的党员群众充分的时间酝酿讨论，发表意见。

(二)实行社会公示、听证制度。对和群众利益密切相关的重大事项，实行社会公示制度和社会听证制度，广泛地征求和倾听党员群众意见，使党员群众更好地了解和参与切身利益密切相关的重大事项的决策。

(三)建立健全决策方案讨论确定机制。建立健全决策方案讨论确定机制是确保民主决策的重点。要严格按照民主集中制原则，通过建立健全信息收集、专家咨询论证、多种方案的比较制度、规范决策方案的议事范围、讨论规则、表决方式等，做到择优确定决策方案。

(四)实行重大事项“票决制”。将“票决制”的范围从对重要干部任免特别是主要领导干部任免上逐步扩大到对党内重大问题的决策、重大项目安排和大额资金使用等方面的票决。进一步完善“票决制”的程序，把会前充分酝酿与会上充分讨论有机结合起来，既要防止形式主义的票决，也要防止盲目票决。

(五)建立健全决策纠错改正和责任追究机制。建立健全决策纠错改正机制是确保决策的科学化、民主化的关键。一是在决策实施过程中，必然会遇到新情况新问题，已有的决策可能会存在问题。这就不仅需要通过党政领导班子对自身决策实施情况的评估，而且更要引入社会公众评价机制，以群众是否满意作为评价决策成效的根本标准，及时发现和纠正决策中的失误并进行调整修正。二要建立健全决策监督，实行多方位的决策监督。加强上级党委、政府的监督，加强领导班子内部的监督，加强人大、政协的监督，加强群众的监督。三要建立决策失误责任追究制度。科学界定决策失误、执行失误与失误主体之间的对应关系，细化责任认定。明确决策失误应承担的责任和处罚标准。要按照有关规定追究决策失误责任。

第四根支柱:落实党内选举制度

党内选举，包括直接选举和间接选举，是党员行使自己的民主权利，把党内的领导权、决策权、执行管理权和专门监督权授予党内各级各类领导机关和领导人的基本形式和基本途径。党内选举制度是党内民主的重要基础，是保障党员民主权利、体现党员主体地位的关键环节，也是党内民主发展程度的重要标志。因此，邓小平早就指出:“不管党也好，政也好，根本的问题是选举。”［10］P321十七大党章也规定:“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”［8］党的十七大从推进党内民主建设、增强党的团结统一的战略高度，提出了:“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式”，“完善公开选拔，竞争上岗，差额选举办法”等重要问题。

改革开放以来，中国共产党以发展党内民主为目标，不断推进党内选举制度改革，改革了候选人提名制度，探索了选举模式;扩大了直选范围，基层党委领导班子成员公推直选;创新了党内选举方式，逐步引入了差额和竞争性选举;尊重了党员主体地位，形成了党员普遍参与和自由表达选举意愿的党内选举氛围;严格了选举程序，探索了以过程民主保证选举结果的新路径。但是，党内选举制度在实际操作过程中，还存在着诸如组织“钦定”因素多，党员意愿表达难;直选范围不够宽，党员权利落实难等现象。落实党内选举制度要做好以下工作:

(一)完善民主选举环节。候选人提名工作是民主选举的序幕，对选举结果有决定性的意义。一是明确候选人资格条件。杜绝“先提名，后民主”现象，坚持“先民主，后提名”原则，在提名人选确定前，摸清广大党员真实想法;制定好选举办法，明确候选人的资格条件，使组织意图和广大党员群众意愿相统一。二是改革提名方式。要着眼于改变领导机关、领导干部尤其是“一把手”垄断提名权的状况，尊重党员自我提名，倡导党员竞争提名，实行党员或组织公开性提名。规范领导提名，扩大群众提名，建立和健全自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度。各种推荐提名方式提出的候选人，必须以书面形式向大会主席团和同级党委提出，经考察和资格确认后方能确定为候选人。三是扩大群众参与。实行群众信任投票机制，多数人不同意的不能作为候选人。

(二)健全民主选举制度。一是完善差额选举制度，渐次增大差额比例，扩大差额选举范围，逐步实现由低比例的差额选举到较高比例的差额选举，把差额原则贯穿于推荐、考察、票决等选举工作的全过程。二是逐步推行直接选举制度，采取“公推直选”、“两推一选”等方式，扩大基层党组织领导班子直接选举范围。三是试行竞职演说制度，对竞职演说的范围、承诺内容及方式等做出详细规定，通过竞职演说、接受质询与提问，增进代表对候选人参选目的、动机、施政举措的了解，增强候选人执政为民的自觉性和责任感。

(三)改进民主选举方式。一是完善候选人介绍方法，在介绍候选人基本情况时，除本人简历以外，应包括候选人的德、能、勤、绩、廉等方面的考察情况，并对选举人提出的询问做出实事求是的答复。二是研究制定候选人与选举人见面制度，让党员或党员代表对候选人的参选目的、动机、施政举措有充分的了解。三是规范投票方式，探索建立秘密投票制度，规定一般在秘密投票间填写选票;减少或不设流动票箱;或者改为设分会场或投票站。投票站设验证处、领票处和秘密写票处;减少委托投票情况并对委托投票的情形、每位选举人接受委托投票的数量、送达时间、审核方式等作出具体规定。四是改进选举结果确认方式。充分尊重投票结果，确保选举结果的合法性、有效性。五是坚持选举制与罢免制的统一，把党章中规定党员有权罢免和撤换不称职的干部的监督权和罢免权常规化、具体化。制定实施细则，对罢免的内容、程序以及适用范围和对象等作具体规定。下放罢免权限，权力来源于哪里，哪里就享有罢免权。真正把其去留升迁的决定权交给授权人，把党员领导干部的命运置于广大党员和群众掌控之下。

第五根支柱:完善党代会制度

党的代表大会制度是党的根本制度，它规定了党的代表大会是党的最高权力机关和最高监督机关。健全党的代表大会制度，关系到党的领导体制的完善，关系到党内民主状况的根本改善。完善党代会制度亟需做好以下工作:

(一)维护党代会的地位。一是牢固树立党代会是党的最高权力机构的原则和意识，确立党代会具有最高决策权和委托、监督党的委员会执行决策的理念。理顺党代会与全委会、常委会的关系。二是真正发挥各级党代会最高权力机关的作用，着重行使决策权、委托权(即选举权)和监督权。三是确保党代会决策的权威性，坚决尊重和维护这种权威。非经法定程序，这种决策不得进行更改和否定。即使是在特殊情况下，需要进行相应的更改与调整，也必须得到下一次党的代表大会或代表会议的确认。四是规范和完善党代会的程序设置，规范和完善党代会代表的产生程序、代表大会召开的程序安排、党代表提案的收集与反馈、代表进行讨论和决定的方式方法及要求、代表进行选举的程序、代表大会闭会期间代表大会和代表发挥作用的途径和方式

(二)落实党代表任期制。十七大报告和十七届四中全会《决定》都规定:“落实和完善党代表大会代表任期制。”落实党代表任期制，一要改革和完善党代表产生方式，选好党代表。适当减少党代表名额，降低党代表任期制运行的成本;根据党员数量、行业特点、居住区域、党组织设置情况划小选举单位;采取群众推荐和党内提名相结合的方式提名党代表候选人;扩大党代表差额选举比例。二要建立健全确保党代表履行职责的制度和机制。建立党代表调研制度、视察工作制度、列席地方全委会、常委会会议制度、评议制度、质询制度、联系党员群众制度、座谈会制度、党代表会议制度、学习制度等，保证党代表在党代表大会召开和闭会期间，享有代表资格，行使代表权利，履行代表职责，发挥代表作用。三要加强对党代表的教育和管理，提升代表素质。把握住党代表选举产生的环节，通过提高党代表的资格和条件，保证素质高、有能力的党员当选为党代表;研究制定党代表定期教育培训制度，拓宽党代表知识面，增强创新意识，提高党代表建言献策的政治素质和议政能力;建立党代表述职考核制度，通过评议考核提高党代表的素质和能力。

(三)做好党代会常任制试点工作。十七大报告指出:“选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”十七届四中全会《决定》指出:“继续选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”做好党代会常任制试点工作，一要创新党代表产生方式。通过党员群众推荐和组织提名相结合，采取“报名、推选、直选”等步骤，引入竞职演说，逐步扩大差额，以无记名投票方式，对候选人进行差额投票表决，确定党代表。二要着重在建立年会制上实践。进一步明确党代会年会制的职能任务，明确会议的组织方式和主要议题，明确年会工作方法和代表活动方式;进一步建立健全权力运行机制。三要建立完善制度保障。建立党代表述职制度、党代表参与监督制度，有效发挥党代表在党代会闭会期间的监督、评议和建议作用。

(四)完善地方各级全委会、常委会工作机制。十七大报告指出:“完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。”完善地方各级全委会、常委会工作，一是要建立健全集体领导和个人分工负责相结合的制度，研究贯彻落实“集体领导，分工负责，民主讨论，会议决定”的十六字方针的有效形式，实行民主决策、科学决策、依法决策。二是要以健全地方党委全委会和常委会议事决策程序和工作运行机制为重点，进一步完善地方党委工作机制，建立健全常委会向全委会定期报告工作、重大事项票决、决策咨询、委员联系党员群众等制度，探索建立全委会对常委会成员进行民主评议制度，落实党委委员、纪委委员对常委会进行质询、询问制度。三要积极探索实行党员旁听、列席党委(常委)的会议制度，发挥好地方委员会的职能作用。

第六根支柱:加强党内监督

“党要受监督，党员要受监督”［10］P270，这是发展党内民主的重要保证。

党内监督的实质，是将所有党员领导干部的决策和领导行为，置于全体党员以及党委的监督之下。使党员领导干部手中的权力在完善的监督机制和健全的监督体系内运用。加强党内监督要突出抓好以下工作:

(一)突出监督重点，强化监督综合效果。一是突出重点对象，按照《中国共产党党内监督条例》的规定，党内监督的重点是党的中高级领导干部。因为他们手中握有重权，负有重大责任，权力运用的正确与否直接关系到国家兴亡和人民福祉。二是突出重点领域，强化对掌握人权、财权、物权的党和政府管理部门实行监督。三是突出重点事项。围绕党委政府关心、群众关注、容易出现问题的重点事项，如重要干部任免、重要建设项目安排、大额资金使用等方面进行监督。

(二)健全监督制度，构建监督的长效机制。一是完善民主生活会制度。建立完善开展批评与自我批评的制度和实施办法;建立民主生活会测评制度。二是健全集体议事制度。严格坚持集体领导制度，凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用，必须经过集体讨论决定，杜绝个人或少数人说了算。建立决策失误追究制。对由于领导干部因个人决策失误或工作过错，造成重大经济损失或恶劣影响的，领导干部应当引咎辞职。三是坚持重要情况通报和报告制度。凡是党内方针政策的形成、党内基本制度的制定，凡属党内重大决策、重大问题和人事任免，都要予以通报、公示。要以公报、新闻发布会和座谈会等适当形式向党员干部公开，以便党员干部进行监督。四是完善述职述廉制度。规范述职述廉的内容，结合群众反映的疑点问题、关心的焦点问题、突出的重点问题，确定具体的述职述廉内容。邀请群众或有关方面的代表对领导干部现场提问质询，要求领导干部现场回答、强化述职述廉测评结果的运用。

(三)完善监督体制，提高监督的内在权威。一是完善巡视制度。巡视工作是新形势下加强党内监督尤其是加强对领导干部监督的有效途径。要重视巡视结果的运用，将其作为奖惩考核班子的重要依据，使巡视工作成为更有效、更具权威的党内监督手段。二是强化监督主体。探索建立纪检监察机关上级管理体制，纪检监察机关在向选举它的党的代表大会负责的同时，接受上级党委和上级纪律检查机关的领导，保证纪检监察机关相对独立地实施监督检查工作。三是整合监督资源。加强党内监督力量的协调互动机制建设，构建党内监督网络;形成监督合力，确保监督实效。

［1］何益忠．近年来党内民主研究中的几个争论问题述评［J］．马克思主义与现实，2011(1)．

［2］中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编［Z］．北京:人民出版社，2007．

［3］毛泽东．毛泽东选集:第2卷［M］．北京:人民出版社，1991．

［4］中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定［N］．人民日报，2009－09－28．

［5］刘少奇．刘少奇选集:上卷［M］．北京:人民出版社，1981．

［6］中共中央关于加强党的执政能力建设的决定［N］．人民日报，2004－09－27．

［7］胡锦涛．在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告［N］．人民日报，2007－10－25．

［8］中国共产党章程［N］．人民日报，2007－10－26．

［9］列宁．列宁全集:第14卷［M］．北京:人民出版社，1988．

［10］邓小平．邓小平文选:第1卷［M］．北京:人民出版社，1994．

Six Mainstays Must be Reinforced to Develop Intra－party Democracy

GUO Xian－gong
(Department of Teaching and Research on Party Building，Party School of the CPC Henan Provincial Committee，Zhengzhou，Henan 450002，China)

As an important component of Marxist theory on political party，the development of intra－ party democracy is an important factor relating to the success or failure of the Party’s undertaking，the radical guarantee for the Party to keep being vigorous，an urgent requirement for boosting the new great program of party building，an important tache for actively and steadily advancing the political system reform and building the socialist democratic politics，and also an important theme of party building．Six mainstays，i．e．，guaranteeing the democratic rights of party members，actually making party affairs public，realizing intra － party democratic decision － making，carrying through intra－party election，perfecting the party congress system，and strengthening intra－ party supervision，must be reinforced to develop intra － party democracy．

the CPC;Party building;intra－party democracy

D26

A

1674－0599(2012)04－0091－07

2012－05－20

郭献功(1964—)，男，河南汝州人，中共河南省委党校党建教研部副主任、教授，全国党建研究会特聘研究员，研究方向为农村基层党建。

(责任编辑:徐国栋)