湖南法治政府建设实践的经验启示

贾焕银

(重庆大学法学院，重庆 400045)

湖南法治政府建设实践的经验启示

贾焕银

(重庆大学法学院，重庆 400045)

2008年以来，湖南省出台了一系列政策法规文件，构筑形成了全面建设法治政府“一纲要一规划两规定六办法”的政策法规格局，并在具体实践中真抓实干、敢为人先，取得显著实效，引起全国上下广泛关注，形成中国法治政府建设所谓的“湖南模式”。“法治湖南”实践正在以其独特的内容和魅力促动着中国法治政府建设全面起航。通过探讨促动“法治湖南”建设实践动因，详细分析限权和服务为轴的湖南法治政府建设实践：一方面通过程序规控行政权力，达致“正确地做事”之目的，另一方面通过规定政府服务内容，追求“做正确的事”之目标。在此基础上，解析了湖南法治政府建设实践的经验启示。

法治政府 湖南 经验启示

2008年以来，地处我国中部的湖南省出台一系列政策法规文件，构筑形成了本省落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，全面建设法治政府的政策法规格局，并在具体实践中真抓实干、敢为人先，取得显著实效，引起全国上下广泛关注，形成了中国法治政府建设所谓的“湖南模式”。

一、“法治湖南”实践促动中国法治政府建设

历经30余年发展，特别是1995年党中央明确提出实施依法治国基本方略，建设法治国家目标以来，中国法制建设取得长足进步。2011年人代会上吴邦国委员长庄重宣布中国特色社会主义法律体系形成，意味着法制的一般结构框架基本构筑完成，中国由此进入一个由立法中心向注重法律实施实效，由数量扩张向注重内涵质量和由一般结构框架构筑向注重具体制度实现的法治发展新阶段。早在1999年底，国务院就出台《关于全面推进依法行政的决定》，试图推动法治政府建设，全面推进依法行政。后又分别于2004年和2010年颁布《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强法治政府建设的意见》，希望进一步加快法治政府建设步伐。10余年来，虽然各级地方政府法治建设也在逐步展开，但除湖南外，大多数地方多处于文件会议层面，中国法治政府建设具体路径仍处于实验探索阶段。正如有学者指出的，30余年发展实践已经证明，中国改革开放的智慧和创新源泉，主要源自地方来自民众，地方政府局部试点积累经验加以完善再到全国范围予以推行是中国制度创新的最佳路径选择。[1]法治政府建设也不例外。自2008年以来，湖南在法治政府建设实践中首先采取了一系列破冰之举，成为地方法治政府建设的排头兵。地处中部既无区位也无经济社会发展之优势，湖南何以就成为中国法治政府建设实践的先行者？

首先，法治截然不同于人治，但的确徒法不足以自行。在应松年教授看来，行政法治所以难行，就在于在一些官员头脑中还残存着“随意性要比程序性好”这种陈旧观念，法律约束自己，按程序办事会降低行政效率。而早在2006年现任省委书记周强主政湖南后，在与应松年、江必新和姜明安等一批知名法学家“合谋”下，就在湖南省上下逐步达成了用法治思维推动发展，“抓法治建设也是抓发展”的共识。正是在这种共识指引下，湖南省党政上下齐心协力，宏观着眼，微观入手，真抓实干，注重实效，使得“法治湖南”的名片越来越响亮，影响越来越广泛。其次，由敢为天下先的思想品格和勇于探索创新的实践精神构成的地域文化奠定了湖南中国法治政府建设实践先行者的思想基础。这种敢为天下先的思想品格和勇于探索创新的实践精神，不仅深刻表现在主政者和主要作为思想者的法学家身上，而且普遍体现在各级政府机关及其官员身上，甚至普通百姓也耳濡目染，积极参与具体法治政府建设实践并自觉运用法律手段维护合法权益。2011年9月14日，省委书记周强在接受法制日报采访时也指出，法治湖南建设有着广泛、深厚的群众基础，是湖南省委顺应广大人民群众新期待作出的重大决策。

这样，政府官员和普通百姓思想观念都统一于法治思维，在具体实践活动中，这种法治思维就会内化在实际行动中，我们看到，大到法治政府全局性问题、小到社区管理和个案维权，湖南省的政府官员和普通百姓都在自觉以法律为准绳，以法治为标杆来指导、约束自己的行为。2011年7月湖南省委通过《法治湖南建设纲要》，在地方法治建设方面又有一些创新。长此以往，或许我们可以期待，不久将来湖南省真的实现从建设法治政府到建设法治湖南的新跨越。

在2011年7月于长沙召开的第三届“法治政府·南岳论坛”上，不少官员和知名学者都对湖南法治政府建设经验给予了积极评价。原全国政协副主席罗豪才充分肯定了湖南法治政府建设取得成绩和一些具体做法，并认为其经验“值得深入总结，值得跟踪调查”；最高人民法院副院长江必新则强调湖南法治建设与经济社会发展的正相关关系，认为其经验“值得关注、值得研究，值得推介”；国务院法制办协调司司长青锋在讲话中谈到，现在全国不少省市在搞法治政府建设时，都是在借鉴湖南的一些具体做法。①应松年教授在接受《民主与法制》杂志专访时也表示，湖南在行政程序改革方面的尝试给全国其他省市提供了可资借鉴的经验，出台的一些规章的实施情况总体上是好的，一些具体制度落实也不错。②

现在，湖南法治政府建设取得的一些实际经验和不断出台的一些新的具体措施，不但在全国各省市影响越来越大，而且也逐步引起国家高层领导的关注。在最近由中组部、国务院法制办和国家行政学院联合举办的省部级领导干部加强法治政府建设专题研讨班上，国务院领导强调要把法治政府建设放在全局性和战略性地位来谋划和推进，像注重经济建设那样注重推进法治政府建设，并指出了诸如建立推进依法行政领导小组、建设精通法律、精干高效的法制机构和强化法律法规实施后的评估工作，建立健全定期清理制度等具体措施。透过这些法治政府建设的“大政方针”和具体制度措施，我们都能看到湖南法治政府建设实践经验的影响和烙印。在2011年7月28日国务院召开的全国依法行政工作会议上，湖南代省长徐守盛做了《大力推进行政程序法治化，切实加强政府自身改革和建设》的典型经验介绍，“法治湖南”实践正在以其独特的内容和魅力促动着中国法治政府建设全面起航。

二、限权和服务为轴的湖南法治政府建设实践

顾名思义，法治政府乃是奉法治而行的政府。法治政府的要义不在于政府，而在于如何理解法治。在德国学者罗曼·赫尔佐克看来，法治不是什么别的，而是描述了“不干涉个人且本质上为其公民受益而存在的国家”。[2]P8一方面为了公民自由目的之实现，国家权力必须受到限制和约束；另一方面国家及其权力要以公民受益为其正当性基础。在正当程序规约下服务于公民利益及以其为基础而存在的国家利益是现代政府使命所在。湖南法治政府建设实践正是秉承这一使命，以限权和服务为轴心，通过各种具体措施手段创新性地铺陈和推进法治政府建设。

经过3年多努力和实践，目前，湖南省全面建设法治政府的“一纲要一规划两规定六办法”政策法规格局已经形成。“一纲要”是指2011年7月由湖南省委通过的《法治湖南建设纲要》，它是湖南省建设法治湖南和法治政府的路线图，也是我国建设法治国家和法治政府在湖南的具体实践与深化发展。 “一规划” 是指由湖南省政府制定的《湖南省法治政府建设十二五规划》(后简称《十二五规划》)，该规划从行政决策、制度建设、政府服务、行政执法、政务公开、化解社会矛盾纠纷、行政监督和行政组织等八个方面做出了极富针对性的规定，着力提升政府工作的法治化水平。“两规定”是指《湖南省行政程序规定》和《湖南省政府服务规定》，两者分别是我国行政程序和政府服务领域的首部地方性政府规章，填补了我国行政程序和政府服务立法的空白，是我国行政程序和政府服务立法先行先试的典型成果。“六办法”则分别指《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》和《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》，是落实和实践“一纲要一规划两规定”的具体制度措施。

(一)通过程序规控行政权力，达致“正确地做事”之目的

“正义不仅要实现，而且要以看得见方式实现”这一格言，在历经30余年法制建设洗炼的当下中国弥显其重要意义。法治政府建设不仅要追寻正义，而且要力图实现看得见的正义。也许，正如同只有理解我们怎样到达某处，才能更好地理解我们身在何处一样，只有通过追寻程序正义，才能够实现实质正义。用湖南省委书记周强的话来诠释就是，只有“正确地做事”，才能够“做正确的事”。曾任省法制办主任，现任省委副秘书长、政研室主任的贺安杰，在接受《法制日报》记者采访时也说，“实践证明加强程序法治,通过程序建设来推动地方法治建设是一条有效途径和可行之路。”[3]正是秉承上述理念，《湖南省行政程序规定》(后简称《行政程序规定》)是湖南省法治政府建设一系列政策法规中最先出台的一部。

《行政程序规定》共10章、178条，内容涵盖了行政程序的原则、行政主体、行政决策、行政执法、行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急、行政听证、行政公开、行政监督和行政问责等政府工作的方方面面。建立了管辖、协助、回避、公开、听证、教示、说明理由、证据、时效、阅览卷宗等一系列行政程序制度。就其突出特点来看，主要体现在对行政决策、行政裁量权和行政公开等事项规范上面。

1.完善重大行政决策程序，实行规范性文件“三统一”和有效期制度。《十二五规划》明确把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序，凡未经上述五项程序的，不得作出重大行政决策。同时，该规划还要求加强对重大行政决策的跟踪反馈、责任追究制度和探索推行成本效益分析制度。《行政程序规定》则用16条篇幅对重大行政决策主体、原则、范围、权限、听证、时限和执行评估等事项做出了详细规定。这些规定具体明确且富有针对性，能够使重大行政决策告别“三拍”(决策前拍脑袋、决策中拍胸脯、出了问题拍屁股)，走上“三化”(科学化、民主化、制度化)之路，从源头上减少了重大决策失误发生。

“红头文件”过多过滥一直是我国行政管理的痼疾，一方面群众对此颇有微词，另一方面，在很多时候，甚至是行政部门和官员本身也搞不清楚“纠缠不清”的规范性文件底细。针对这一情况，《行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》确立了“三统一”制度和有效期制度，对规范性文件实行统一登记、统一编号、统一公布，并确定其有效期为5年，有效期满的规范性文件自动失效。2008年，湖南省对规范性文件进行全面清理，共清理规范性文件7.7万件，废止和宣布失效3.6万件，占规范性文件总数的47%，在全国率先厘清了规范性文件“家底”。2009年，全省全面实施“三统一”管理的规范性文件共6496件，新出台的规范性文件比往年减少了20%。“红头文件”过多过滥现象得到有效遏制。

2.创新信息公开机制，让权力在阳光下运行。“公开是专断的敌人，是对抗非正义的天然盟友。”[4]P109公开才可能有公正，公开本身就是对行政权力的一种监督，也才可能真正让权力在阳光下运行。湖南省着力于政务公开制度建设，构筑了以《十二五规划》、《行政程序规定》和《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》为主体的政务公开政策规章体系。《十二五规划》明确要求通过加大信息公开力度，积极推进办事公开、加强电子政务建设和实施行政会议公开等措施，不断提升政务公开的法治化水平。政府信息公开坚持以公开为原则、不公开为例外，要求行政机关主动公开政府信息，将其上升为行政机关的一项法定义务。对于不依法履行政府信息公开义务的，《行政程序规定》第150条还赋予行政相对人以举报权，如果侵犯了其合法权益，还可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。更为重要的是，《行政程序规定》还把获取政府信息确认为公民、法人或者其他组织的一项具体权利，规定凡涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和参与的行政会议，行政机关可以公开举行且允许公民、法人或者其他组织出席旁听，公民、法人或者其他组织也可以根据自身特殊需要，向行政机关申请获取政府信息。而《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》则详细规定了信息公开的原则、范围、方式、监督与保障等具体内容，为行政机关公开相关政府信息提供了具有可操作性的直接依据。

如果说上述是促进政务信息公开“常规”措施的话，那么，《行政程序规定》第146条就是“非常规”且极富创新性的举措了。该条规定“县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件未在政府公报、指定的政府网站上公布的，不得作为实施行政管理的依据，对公民、法人或者其他组织没有约束力。”这就将规范性文件效力与其是否公开联系起来，从而将我们耳熟能详的法律公开性要求落到了实处。行政机关要想出台有拘束力的规范性文件就必须预先按照法定方式公布，否则就不能拘束公民、法人或者其他组织，从而强制性地落实了行政机关公布规范性文件的法定义务，间接保障了公民、法人或者其他组织的知情权，确保了政务信息公开制度的切实落实。

3.程序规范与案例指导制度相结合，全面规范行政裁量权。行政权力的实际界限允许行政官员在不同方案中自由做出选择的必然性所导致裁量的存在，使得任何法律制度都无法完全依靠规则司理正义，行政正义之实现还必须要关注和践行行政裁量正义。但虽说不是“法终暴政兴”，但裁量之运用，“既有正义，亦有非正义，既可能是通情达理，亦可能是任意专断。”[4]P1如何保证在行政规则终止裁量运用处之正义也是湖南法治政府实践着重考量的问题。

裁量是一把双刃剑。正确运用是善治的工具，否则会蜕变为暴政的源头。因此，裁量之运用须限制与建构并举，方能践行行政裁量正义。除了在《行政程序规定》中规定裁量权基准外，还在其配套规章《湖南省规范行政裁量权办法》(后简称《行政裁量权办法》)规定控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等“五项基本制度”，首次提出行政裁量权的“综合控制模式”。所谓控制源头是指“尽可能减少行政裁量空间”，《行政裁量权办法》一方面要求行政规范具体明确，另一方面在行政管理事项上做减法，明确规定公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场机制能够调节的和行业组织与中介组织通过自律能够解决的事项不得纳入行政管理范围，从而排除了这些事项被行政裁量的可能性；在裁量权控制规则上，《行政裁量权办法》确立了一般规则、特别规则和裁量权基准三结合制度。行使行政裁量权的一般规则具体包括符合法律目的原则、平等对待原则、排除干扰原则、比例原则、先例原则等，特别规则则是指《行政裁量权办法》针对诸如行政审批、行政给付和行政奖励等针对特殊事项的一般性规则，而裁量权基准是指“行政机关依职权对法定裁量权具体化的控制规则”(《行政程序规定》第10条)。这种三结合制度既实现了抽象和具体、一般与特殊的有机统一，又考虑到了原则性与灵活性的结合，必然能够有效控制裁量权之运用。此外，《行政裁量权办法》遵循了程序性行使权力的理念，明确规定除须遵循一般性法律程序规定外，行使裁量权还必须执行回避、公开、告知、听证、证据、期限和说明理由等程序性规定。这种程序性规定虽无多少创新性可言，但对于多年来习惯“任意比程序性行事要好”的行政官员来说，不啻于上了一道紧箍咒。

裁量正义是一种个别化正义，与相关事实情形密切相关，同样情况同样对待之平等原则对践行裁量正义而言就尤显重要。因此“运用追求一致性的先例必然是建构裁量权之制度的核心特征”，[4]P109湖南法治政府建设的实践者们正是充分认识到了这一点，又制定了作为《行政裁量权办法》配套规章的《湖南省行政执法案例指导办法》。该办法就行政执法指导案例的选择、编纂、发布、运用和管理做出了具体规定，确立行政执法指导案例应当具有合法性、代表性、针对性和示范性特点，并明确要求县级以上人民政府工作部门处理相同行政事务，应参照行政执法指导案例作出与其基本相同的处理决定。

早在2008年4月，湖南省政府颁布《行政程序规定》之初，质疑这种“作茧自缚”行为的声音就不绝于耳。那么，三年多下来，实际效果又如何呢？2010年5月，某县34名竹木加工个体户申请对该县政府《关于加强全县竹木加工企业税收征收管理的通知》进行合法性审查，该县所在市法制办审查认定该文件存在合法性问题，要求该县停止执行并自行纠正该文件。在接到通知后，该县立即停止执行并宣布废止该文件。竹木加工个体户们称道连连，“政府发的通知，原来也可以作废，我们的呼声能够立竿见影。”而在邵阳市市长郭光文看来，原来被一些干部假想为束缚手脚和降低行政效率的《行政程序规定》，不仅没有束缚政府，而是解放了政府；不仅没有降低效率，而且提高了效率；不仅没有制造矛盾，而是化解了矛盾；不仅不是折磨干部，而是保护了干部。[5]群众满意并受益，干部遵行并认同，湖南省关于行政程序的上述规定正在实践中发挥着实实在在的效力和作用。不止于此，依法行政、法治政府建设有关的实践经验正在移植到法治湖南建设的党委“依法执政”建设上来。[3]

(二)通过规定政府服务内容，追求“做正确的事”之目标

通过严格规范行政程序控制行政权力的扩张或腐败，并不是法治政府建设的最终目的，最终目的在于服务社会和人民的需要和利益。而要追寻并实现这一目的，法治政府建设在完善通过行政程序控制行政权力同时，还必须要进一步推进服务行政、逐步完善服务政府各项职能，实现行政模式从管理行政、控权行政到服务行政的转型发展，实现社会管理体制“从以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政办法为主要手段、以管控为主要目的的传统模式，向政府行政管理与社会自我调节、居民自治管理良性互动，社区管理与单位管理有机结合，多种手段综合运用，管理与服务融合，有序与活力统一的多元治理、共建共享的新模式转变”。[6]

管理与服务融合，“在管理中体现服务，在服务中实施管理”，湖南省服务政府建设实践正以服务的本质精神诠释着行政管理的公益性内涵，正用有效的制度规定和切实的行动校正着服务行政的错位和不足，③积极回应着广大人民群众对政府服务更大范围和更高层次的需求。

1．政府服务法定化，提供政府服务确定为各级行政主体的一项法定义务。随着经济社会发展和政府职能转变，政府服务的性质和特点也处于变迁当中。改革开放30余年来，我国政府服务工作从恩赐式的“济贫扶弱”逐步向法定化的“生存照顾”转变。多年来政府一直践行的类如逢年过节送温暖的活动只惠及个别阶层的个别人，并不具有普遍性的特点，政府服务人民服务社会的性质职能并未充分体现出来。进入新世纪以来，我国综合国力显著提升，人民共享改革成果的呼声日益高涨，党中央和国务院一系列的决策和法规规划也要求各级政府深刻转变职能，不断深化服务行政内涵，推进服务政府各项建设。

但是，党的政策和政府的规划只提供了服务政府建设的行动框架和方针，而不是具体的行动模式。湖南省政府2011年4月出台的《政府服务规定》正是地方政府探索服务政府建设具体行动模式的第一次尝试。《政府服务规定》规定依法提供政府服务是各类行政主体的法定职责，要求其注重和强化公共服务并不断提高自身服务力(10-12条)，这就将提供政府服务确定为各级行政主体的一项法定义务，从而在相当积极的意义上将获取政府服务确认为公民的一项法定权利。此外，《政府服务规定》还明确要求各级行政主体建立健全诸如岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、一次告知制、首问负责制、代理制等政府服务工作制度和政府主导、社会参与的多元化公共服务体制，将特许经营、政府购买、服务外包、政府补贴等服务供给方式与行政机关直接提供共同列为政府服务的法定方式。在上述规定之下，政府服务主体、制度体制和供给方式都实现了法制化。这不仅为各类行政主体供给政府服务提供了具体行动模式，而且为作为服务接受者的广大人民群众表达服务需求、接受具体服务提供了具体法律依据。政府服务法制化更深刻意义在于，供给公共服务不再是政府的任意的可选择性行为，而是必为的法定义务；公民获取政府提供的公共服务不再是某种“乞怜”的结果，而是由现代政府“生存照顾”义务演化而来的法定权利。

2．明确区分服务内容，分别实行差异化供给原则。服务主体的法定化、制度化只是框定了政府供给服务的法定义务、公民主张与接受服务的可能性，政府服务质量和范围还取决于服务内容的明确界分及其针对性的实现原则。针对管理与服务区分不清、服务范围不明和供给原则不定的实际运行状况，《政府服务规定》以一章(第18至39条)的篇幅对政府服务内容作出了规定。在总体设计上，《政府服务规定》采用二次三分法，将政府服务明确区分为公共服务和管理服务，又进一步将公共服务区分为基本公共服务和非基本公共服务，二者主要内容包括就业促进、社会保险、社会救助、社会福利、住房保障、教育、医疗卫生、科技、文化、体育、人口和计划生育、公用事业、扶贫、政府信息公开等；将管理服务概括为社会管理、市场监管和经济调节职能三项内容。针对不同的具体内容《政府服务规定》实行差异化供给原则。针对公共服务明确提出了“推进基本公共服务均等化”发展目标，并将基本公共服务和非基本公共服务的主要供给者分别确定为政府机关和“社会力量”；针对管理服务规定“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与” 的社会管理格局，要求行政机关转变行政管理理念和方式，引入并践行柔性执法方式，在管理手段上实现从消极管制到积极的权利保障转变，不断提高供给优质高效管理服务能力。

这些区分和规定对于服务政府建设实践具有切实的指导和启示意义，主要体现在以下方面：首先，在实质内容层面将在行政实现过程中纠缠不清的管理与服务职能区分开来，界定了行政机关在不同服务领域的主体性质。在公共服务特别是基本公共服务领域，行政机关是公共服务需求的单纯供给者，甚至在非基本公共服务，可以将适合由“社会力量”供给的公共服务需求交其提供。而在管理服务领域，行政机关则扮演社会管理者角色。其次，在内涵层面为社会管理赋予浓厚服务色彩，指明了通过提供服务方式达致社会管理目的的行政实现的基本取向。一方面在公共服务领域，行政机关只是公共服务需求主要供给者之一，不能以管理的方式供给和满足公共服务需求，另一方面在管理服务领域，行政机关是社会管理主体，但“服务于人民”这一本身性质要求，行政机关必须更多地以服务方式达致社会管理的目的。最后，《政府服务规定》确定主要由“社会力量”供给非基本公共服务这一点是正确界定区分管理与服务职能的突破口。无论是有效公共服务供给还是管理服务目的的实现，只有不断建构有利于各类社会主体和力量成长壮大的制度规范，拓展其生存发展空间，充分发挥其在公共服务领域的主体性和在管理服务领域参与的积极性，行政机关的行政实现过程才可能在管理与服务博弈中达致符合时代要求的衡平点。

西方国家服务行政发展随时代变迁经历了形式、实质与整合的不同阶段，[7]取决于转型社会复合性特点，服务行政三个不同发展阶段的特点在我国当代社会管理过程中都有不同程度的体现。通过立法供给形式服务、实质取向的有效公共服务和独立且强大的公民社会的培育，都是当代服务行政发展和服务政府建设的重点工作。服务行政发展自不待言，甚至是法治政府建设的整体推进，加强和完善公共服务都是一项亟待夯实的重要基础，毕竟，正如湖南省法制办副主任张建华在第三届“法治政府·南岳论坛”发言中所指出的，社会管理中存在的种种问题“大多与公共服务不足不均有关”。我们有理由期待，一个政府能够供给均等且有效公共服务的社会，在一定程度上必将是一个稳定且有序的社会。

三、湖南法治政府建设实践的经验启示

(一)法治政府建设切实推进湖南省经济发展

经济发展水平如何始终是衡量一个地区和国家发展程度的重要指标，地方政府在搞包括法制建设时始终要考虑的一个问题就是法治这种上层建筑对经济基础的反作用力到底如何？在启动法治政府建设之初，关于这一问题就有是“作茧自缚”还是促进经济发展的善计良谋的争论。而今，近五年时间过去了，实践效果到底如何呢？2010年湖南省生产总值1.6万亿元，人均24719元，分别是2005年的2.4和2.3倍，GDP跨入全国十强。长沙市委书记陈润儿不无感慨地说：“回顾近年来的发展历程，我们深深体会到：依法办事，力量无穷；违法办事，寸步难行。”湖南省委书记周强也撰文称，良好的法治环境已成为一个地方核心竞争力，法治越来越成为经济社会发展的重要推动力量。[8]通过法治谋发展，法治切实能够助跑发展，这已经是湖南全省上下的共识。

(二)法学院与法制部门互动，理论和实践切实结合，形成理论研究、实践分析和政府立法的良性耦合机制

湖南省委省政府在整个法治湖南建设进程中都十分重视专家学者作用，并且专家学者们也发挥了切实有效的作用。这种作用不仅体现在专家学者们参与法规文件起草和论证会的“建言献策”层面，而且表现在政府和法学院互动层面。湖南省是法学教育大省，是除北京上海外，唯一一个拥有四个法学一级学科博士学位授予权的省份，法学教育资源成果丰富、研究力量雄厚。湖南省委省政府充分利用这一资源优势，充分发挥中南大学、湖南大学、湖南师范大学和湘潭大学法学教育和研究优势在法治政府建设进程中的作用，一是分别与中南大学法学院和湖南大学法学院联合设立“行政规制研究中心”和“法治政府研究中心”，委托它们进行法治政府建设各种专项研究。例如，《政府服务规定》这一规章就是在中南大学“行政规制研究中心”先期研究基础上起草制定的；二是与中南大学法学院联合举办有关法治政府建设的学术研讨会，吸纳全国法学界和实务界关于法治政府建设的睿智之言和务实之策。目前，由湖南省政府、中国行为法学会和中南大学联合主办的“法治政府·南岳论坛”自2009年肇始，已经成功举办三届，成为湖南法治政府建设的一张“学术名片”。

湖南各级政府还主动而为，构建形成了理论研究、实践分析和政府立法的良性耦合机制。政府与学界的交流合作，理论与实践的勾连对接，需要形成理论研究、实践分析和政府立法的某种良性耦合机制。2010年长沙市被确定为“社会管理创新综合试点城市”，在社会管理法治化实践中摸索出了一套可行有效且深入具体的实践做法。长沙市政府首先委托中南大学法学院就社会管理法治化的内涵、发展创新和必要性等基本理论问题、长沙市社会管理法治化的基本情况和推进策略建议形成初步研究报告，其次是由市政府总结长沙市创新社会管理公众参与、公共服务和完善多元纠纷解决机制等方面的具体做法，形成《长沙市社会管理法治化的探索与实践》的调研报告，最后在理论研究和实践经验基础上，形成《长沙市社会管理法治化实施纲要(征求意见稿)》向社会公众、法学界和实务界及有关学术会议广泛征求意见。这样的良性耦合机制，就使得理论研究不再空泛而具有针对性，实践活动不再盲目而具有规范性，在二者互动基础上制定的政府规章就不再徒具形式而具有实效性。最终得以形成了“社会公众参与决策、社区居民参与管理、纠纷化解主体协调互动”的具有长沙特色的社会管理法治化模式。④

(三)真抓实干，敢为人先，践行具体精细法治

“法律的生命力在于实施”，法律实施在于实践。只有真抓实干，践行具体精细法治，才能将法治政府建设各项制度措施落到实处，这是法治政府“湖南模式”的重要经验。湖南省法制办将所谓“湖南模式”概括为“五个结合”——“勇于创新与总结经验相结合，程序法治与实体法治相结合，政府主导与公众参与相结合，全面推进与重点突破相结合，实务操作与理论指导相结合”。在立法领域，湖南省奉行“三立三不立”原则，即“立服务科学发展的法，不立违背经济社会发展规律的法；立党和人民满意的法，不立保护部门利益的法；立解决实际问题的法，不立形式主义的法。”要求地方性法规和规章草案内容精炼、具体、明确，具有可操作性，能够切实解决实际问题，并通过实地调研和委托专家立法等形式避免抄袭、重复上位法等形式主义做法。

立良法之制只是形式要件，法治政府建设还需各级政府及其部门像抓经济建设一样，敢为人先，真抓实干，才能扎实推进不断完善。在湖南，法治政府不是一句空话，法治政府建设也不仅仅只是一种“共识”和省委省政府的红头文件，而是切切实实落到各级政府及其部门实际工作和行动中。在长沙市，隶属办公厅的法制办被升格为独立的职能部门，经费上不封顶；在市政府全力支持下，法制办工作创造了全国政府法制工作的“五个第一”，⑤“法治长沙”的雏形基本形成。而在基层政府，法治政府建设工作更为扎实有效。地处长沙北部的开福区因在全国首次将ISO9001企业质量管理模式导入法治政府建设工作而创造了所谓“开福经验”。⑥

结语

法治政府“湖南模式”以“政府自身主导、公众有序参与、学界智力支撑、媒体积极推动、社会广泛关切”为显著特征。从中我们肯定还能概括出不同向度上的其他有益经验，但更应意识到，法治政府建设扎实起步不久，湖南实践只是一个最早的先行者。构筑起来的“一纲要一规划两规定六办法”政策法规格局很多还很原则不具体，特别是《政府服务规定》更像是个政府服务“承诺书”，缺乏法律意义上的规范性，还不能完全成为法治政府建设具体的行为指引。更重要的是,“‘法治政府’不能仅是政府之法治政府”，行政机关单独推动的法治总有着特别是缺乏民主正当性之种种先天不足。[9]虽然在《法治湖南建设纲要》中，能够解读出将法治政府置于整个法治系统中推进的企图，但法治政府正当性民主基础之构筑与政治体制改革息息相关。良性政治体制改革必须坚持民主取向，[10]民主的制度化、法律化和规范化才是法治政府最终得以切实深入推进的深层次基础，只有积极探索坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的运行机制和有效实现形式，才可能在最终意义上建成具有中国特色的社会主义法治政府。

无论是党的依法执政和民主的制度化、法律化、规范化，还是本文所讨论的法治政府建设，核心和关键的问题都在于如何规制和约束好各种强制性权力。当代社会治理规律已经表明，法治是达致善治的最有效手段。而所谓法治，首先是对政府而言的，并不是政府用法律治住了老百姓，而是老百姓用宪法和法律治住了政府，政府官员行为受预先设定的宪法和法律的有效约束。[11]法治政府建设的根基和要义首先就在于如何有效约束各种行政强制权力，而不在于政府服务的供给问题。这一点在湖南法治政府建设实践由“行政程序规定”到“政府服务规定”的立法次序和许多具体实践中都已初显端倪。

注释：

① 参见罗豪才、江必新、青锋在第三届“法治政府·南岳论坛”上的发言，载《第三届法治政府·南岳论坛·长沙简报(第1期)》。

② 参见王健“行政程序法离我们并不远”[J].民主与法制, 2011(19)。

③ 有学者认为，服务行政在实践中的错位主要表现为回应性不强、公平性偏离和效率低下。参见蒋瑛.服务行政：当代中国公共行政的主导价值取向[J].理论界, 2008(11)。

④ 关于长沙市社会管理法治化的具体实践参见长沙市政府提交第三届“法治政府·南岳论坛”的《长沙市社会管理法治化资料汇编》。

⑤ 这“五个第一”分别是组织政府立法听证会、发布政府法制建设白皮书、建立行政司法互动机制、依法行政单独纳入绩效考核和全面参与重大行政决策。参见侯兆晓,廖隆章.法治长沙[J].民主与法制,2011(19).

⑥ 参见侯兆晓,廖隆章.开福经验[J].民主与法制,2011(19).

[1] 莫于川.建设法治政府和服务型政府的基本路向——透视地方行政改革创新经验[J].社会科学研究,2010,2.

[2] 约瑟夫·夏辛，容敏德.法治[M].北京：法律出版社，2005.

[3] 贾京平.聚焦《法治湖南建设纲要》(下)[N].法制日报,2011-9-27.

[4] [美]肯尼斯·卡尔普·戴维斯.裁量正义——一项初步的研究[M].毕洪海译.北京：商务印书馆，2009.

[5] 王比学，侯琳良.法治湖南制度框架已搭成[N].人民日报,2011-09-10.

[6] 马凯.努力加强和创新社会管理[J]新华文摘,2011，2.

[7] 谭宗泽，黎学基.形式、实质与整合：服务行政阶段论[J].国家行政学院学报,2009，2.

[8] 周强.法治环境已成地方核心竞争力[N].人民日报,2011-3-11.

[9] 王贵松.“法治政府”之民主忧思[J].新产经,2011,8.

[10] 乔新生.坚持政治体制改革的民主价值取向[N].法制日报,2010-10-29.

[21] 韦森.政府与法治──重读哈耶克之五[N].华尔街日报，2011-9-16.

ExperientialEnlightenmentsFromthePracticesofTheConstructiontoHunanGovernmentBasedonRule-of-Law

Jiahuanyin

(School of Law Chongqing University Chongqing 400045)

Ever since 2008, Hunan Province builds the policies and regulations’ pattern of the comprehensive construction to legal government, which consists of one outline, one program, two regulations and six methods, by a series of policies and regulations. Hunan Province advocates a spirit of working diligently and pioneers in practice. So the construction to Hunan legal government achieves remarkable effects which arouse wide concern of the whole nation and form "Hunan mode" of the construction to Chinese legal government. The practice of “rule of law in Hunan” is promoting the comprehensive construction to the Chinese legal government through its unique contents and fascination. This paper first discusses practice motivation that promotes the construction to " rule of law in Hunan" and it also analyses the practice of the construction to Hunan legal government which is limited rights and services as its axis in detail: On the one hand, it reaches the "do things right” purpose through procedures supervising administration power; On the other hand, the target of "doing the right things” is pursued by ruling governments’ services. And on this basis, the paper analyses experience enlightenments for the practice of the construction of Hunan legal government.

Legal government； Hunan； experience enlightenments

DF02

A

(责任编辑：孙培福)

1002—6274(2012)04—064—08

贾焕银(1973-)，男，山东泰安人，法学博士，重庆大学法学院副教授，主要从事法哲学、法社会学研究。