异地开发:山区转型发展的模式创新——以金华市金磐扶贫经济开发区为例

□文/胡新民

(作者为金华市农办调研员、研究员)

山区，往往是经济欠发达地区，同时又是生态保护区，承担着经济发展与生态环境保护、修复、重建的双重任务。位于金华经济技术开发区内的金磐扶贫经济开发区17年的发展实践证明，山区贫困地区实施异地开发是山区转型发展的有效外部支持模式，对于促进山区生态环境的保护和支持山区经济的发展具有“双赢”的效果，这一做法在全省全国都具有极其重要的借鉴意义。

1994年12月，省政府批复同意在金华经济开发区内建立浙江金磐扶贫经济开发区，1995年6月正式启动。至2011年8月，共规划开发面积2.3平方公里，已完成开发面积1.5平方公里。17年开发建设的成效大大超出了预期的设想，不仅在经济上给磐安县发展提供了有力的支持，而且促进了磐安山区的转型发展。异地开发成为磐安经济增长的重要源泉、磐安农民就业致富的重要平台、磐安发展生态经济的重要引擎和磐安县加强生态建设的重要支撑。金磐扶贫经济开发区的异地开发之所以能够促进磐安山区的转型发展，其模式创新的内在机理主要在于有以下四个方面:

(一)正确处理局部发展与全局发展的关系，坚持局部发展与全局发展的统一，切实强化全局意识

根据公共产品理论，生态是一种公共产品，同时生态产品也是自然物品，是与人类可持续发展有着密切关系的纯自然物品。按照生态文明建设的要求，山区人负有保护流域上游生态环境不受破坏，保持土地、水源、天然林、地下矿产、动植物资源、大气等自然资本的保值、增值、永续利用，以避免环境污染和退化给全流域造成短期灾害和长期不利影响的责任。但是，流域是一个整体的生态系统，必须通过建立流域生态补偿机制，才能协调和理顺系统内的各要素的关系，改善生态系统的物质流向，促进生态系统的良性循环，实现整个流域系统保持良好的生态环境。山区(流域上游)人为了提供或保护这种生态产品而付出了代价、丧失了发展机会，平原(流域下游)人在享受生态产品带来的好处的同时，必须按照“受益者付费”的原则作出补偿。这就需要山区与相关的平原、流域上游与下游都跳出局部，从全局的视角正确处理生态环境保护与经济发展的矛盾，正确处理局部发展与全局发展的关系，坚持生态环境保护与经济发展、局部发展与全局发展的有机统一，切实强化生态环境保护意识和全局意识。同时，在当前财政“分灶吃饭”的体制下，确定合理的生态补偿政策，逐步探索建立生态补偿机制，是促进山区加强生态环境保护、实行经济转型发展的关键所在。

金华市创造的建立金磐扶贫经济开发区，实施磐安人到金华进行异地开发的做法，实际上就是基于“受益者付费”原则以及生态保护区域所支出的生态保护成本、发展机会成本，运用行政手段调整生态保护区域与受益区域相关各方之间利益关系的做法，是政府主导的实行区域性生态保护、具有经济激励作用的生态补偿方式。像磐安这样的山区实行生态补偿，在相当程度上就是保护和提供钱塘江、瓯江、灵江、曹娥江四大流域，特别是钱塘江流域人们生存的安全栖息之地，也就是保护浙江生态安全和发展所需的生存环境处于不受破坏和威胁的状态，使自然生态系统状况能够维系我省经济社会的可持续发展。在金华市政府给予金磐扶贫经济开发区以大力支持的同时，省政府也通过财政转移支付、省级机关部门与磐安结对帮扶等形式给磐安以极大的支持。磐安人也从生态环境保护的大局出发，积极实施生态环境保护的各项措施，为保持磐安山区良好的生态环境做出了卓有成效的努力。

(二)正确处理异地开发与属地管理的关系，坚持独立开发与融入当地的统一，切实强化融入当地

金磐扶贫经济开发区的运行模式是，由金华市政府在金华经济技术开发区内划出地块，划定规划范围，明确开发红线，由金磐扶贫经济开发区实行自主开发，开发区域外围的市政大配套由金华市政府负责建设，开发区域内的市政配套由金磐扶贫经济开发区负责实施；行政管理职能通过金华市政府和磐安县政府双重授权，统一由金磐扶贫经济开发区管委会实施；金磐开发区设立投资发展公司，承担开发建设职能，实行企业化运作和管理；金磐扶贫经济开发区管委会列入金华市委、市政府及有关部门的发文单位，列席参加金华市政府有关会议，执行金华市委、市政府的有关工作决策，社会治理纳入金华市属地管理。

经过不断地探索，逐步形成了目前的“三独立三接轨三融入”运行体制。“三独立”是金磐扶贫经济开发区管委会作为磐安县人民政府的派出机构，独立行使园区内的县级经济管理权；区内产生的产值和税收归磐安所有；园区内的建设管理由金磐扶贫经济开发区管委会自行组织实施。“三接轨”是园区总体规划与金华市城市总体规划接轨；税收等经济政策与金华市区保持一致；土地征用由金华市经济技术开发区管委会统一组织实施。“三融入”是园区开发建设融入金华市建设，主动与金华市发展配套协调；园区产业融入区域生态产业发展战略；园区企业融入国际化大循环。这一运行体制，实行了区内开发主体与管理主体、责任主体与利益主体的统一，体现了金华市委、市政府及金华经济技术开发区管委会的大力支持，促进了园区开发管理融入当地，实现开发建设的城市化、园区管理的社区化、园区发展的现代化。

(三)正确处理自主开发与外部支持的关系，坚持自力更生与各方支持的统一，切实强化各方支持

异地开发没有现成的经验可以借鉴，金磐扶贫经济开发区管委会坚持在探索中不断创新，用创新的举措破解发展的难题、完善体制机制，建立了职能齐全、职责明确的运行体制，投资环境不断优化，取得了丰硕的开发建设成就。这些成就的取得，还在于得到了省市县各级党委政府的大力支持。1996年2月，省委、省政府在《关于“九五”期间进一步加强扶贫工作的通知》中明确“异地开发是贫困地区加快脱贫的一条新路子。”并“决定采取以下优惠政策:一是贫困地区到开发区办企业，地价从优，对缴纳耕地占用税有困难的，按管理权限报批，可以减免照顾。二是贫困县在开发区内所办企业，其地方税收应返还给贫困县；企业所得利润，除留作企业扩大再生产和开发区建设必要费用外，大部分也应返还给办企业的贫困县、乡镇、村。三是贫困县(包括乡镇、村)在扶贫经济开发区内新办企业，经税务部门批准，从投产之日起免征所得税三年。四是开发区内企业所需的劳动力，除少量技术人员外，70%以上要从贫困地区招收。五是财政金融部门要对扶贫经济开发区增加资金和信贷规模，省财政继续每年安排扶贫周转金，重点用于温州、景鄞、金华等扶贫经济开区内新办企业和技术改造。”

2005年12月，省委、省政府下达《关于推进欠发达地区加快发展的若干意见》指出:要深入实施“山海协作工程”、“继续办好鄞景、金磐异地扶贫开发区”。2006年，省政府将金磐扶贫经济开发区确定为山海协作示范区，将开发项目列为省重点项目予以扶持，从区域经济统筹发展的高度继续支持扶贫经济开发区的可持续发展。省扶贫办每年给予200万元基础设施建设专项扶持。金华市授权金磐扶贫经济开发区拥有相对独立的工商、财政、建设、环保等行政管理自主权，分期分批给予金磐开发区发展空间，给予落实开发建设区块的市政大配套。磐安县政府将金磐扶贫经济开发区定位为磐安县“重要的工业经济发展平台”，集中优势要素资源，从人力、物力、财力上予以重点倾斜，保证了开发区持续稳健发展。正是在“合力支持”的氛围中，金磐扶贫经济开发区走出了“从无到有、从小到大、创业创新、转型升级”发展的新路子，吸引了上海、杭州、温州、台州等地以及美国、日本等发达国家的工业企业进区，形成了具有较高科技含量、外向型经济占经济总量70%以上、环境友好型的特色工业园区。

(四)正确处理异地开发与本土生态环境保护的关系，坚持异地开发与本土生态环境保护的统一，切实加强本土生态环境保护

设立异地经济开发区既是一种扶贫开发模式，更是区域生态补偿机制的探索，是由河流下游发达地区以提供发展空间的方式，对上游欠发达地区保护生态环境作出一种具有成长性、可持续性的经济补偿，从而实现经济发展和生态环境保护的“双赢”。因此，在做好异地开发的同时，更要做好本土的生态环境保护。自从建立金磐扶贫经济开发区以来，磐安县以建设“国家生态示范区”为目标，实施“生态立县”战略，着力发展生态经济，走生态保护和经济发展的双赢之路。2001年，磐安县编制了全国第一个生态经济发展规划和全省第一个绿色农产品发展规划；2003年，编制了全市第一个生态县建设规划；2004年，制定了《关于加快推进生态县建设的若干政策意见》，编制了20个乡镇和6大部门(农业、林业、工业、旅游、文化、城建)的生态建设规划，县财政局和县生态办制定了生态县建设项目专项资金管理办法；2006年，编制了《磐安县产业结构调整专项规划》、《磐安县污染防治规划》、《磐安县饮用水源保护规划》；2007年，编制了《磐安县生态环境功能区规划》；2009年，编制了《磐安县循环经济发展规划》；2010年年底，磐安县又委托中国环境科学研究院编制《磐安县生态文明建设规划纲要(2011-2020年)》和《磐安县生态文明建设规划(2011-2020年)》。

同时，磐安县建立了严格的生态县创建工作责任考核体系，每年列入县有关部门和各乡镇年度工作考核内容，切实加大实施生态建设各项规划的督查和考核力度。磐安县专门成立了招商引资项目生态评估机制，坚决拒绝高污染、高能耗项目。

在保护生态环境方面投入了大量的资金，建设了一大批环境基础设施。2003年以来，磐安县累计投入生态项目建设资金5亿多元，完成重点生态建设项目和示范整治项目1300多个，生态环境得到了明显改善，森林覆盖率达到80.1%，全年70%左右的天数空气质量保持在I级标准，全县95%的河道水质保持在I类标准，出境地表水基本上达到Ⅱ类以上水质标准，实现了“保浙江中部一方净土，送下游人民一江清水”的承诺。2011年7月，磐安县获得了中国最高生态保护荣誉——“国家生态建设示范区(生态县)”称号。