关于检察机关参与加强和创新社会管理几个机制的研究

文◎刘凤强

关于检察机关参与加强和创新社会管理几个机制的研究

文◎刘凤强

全方位发挥检察职能积极参与加强和创新社会管理是各级检察机关紧迫而重大的现实任务。根据有关文件精神，检察机关参与加强和创新社会管理的途径具有多种可能性，在本文中笔者选择了检察建议、专项监督工作机制和乡镇检察室的设置等三个机制进行研究探讨，寄希望于对检察机关参与社会管理创新提供一个视角，以供参考。

检察建议——社会管理创新的“助推器”

检察建议是检察机关在新的时代背景下，参与社会管理创新的一个重要的切入点,一个有效的途径，对于强化有关单位内部管理，堵塞制度漏洞，加强内部制约监督，促进公权力依法规范行使，有序推进社会管理创新具有重要作用。

但是从实践看，检察建议在运行过程中还存在一些不容忽视的问题，制约了检察建议作用的发挥。一是从检察建议的适用范围上看，存在适用不均衡，尤其是重职务犯罪方面建议，轻刑事犯罪方面建议。二是从检察建议的层次上看，存在重个案建议，轻类案建议，特别是对高层检察建议重视不够。三是从检察建议的作用上看，往往是流于形式，做表面文章。

为了破解检察建议在实践中存在的问题，充分发挥检察建议在加强和创新社会管理中的警示、预防、督促、规范等作用，笔者提出如下建议：第一，实施法律保障，确立检察建议的法律地位。国家立法机关应当尽快在《中华人民共和国人民检察院组织法》中，增加将检察建议权纳入人民检察院职权范围的规定。同时，该法还应当界定检察建议权的概念，并明确履行该项职权的对象范围、适用程序和方式、建议书的内容、落实保障和补救措施等相关事宜。条件成熟时，应考虑在其他有关法律和法规中，对检察建议作出具体规定，明确规定被建议单位在接到检察建议后作出答复的时限、方式、答复的事项、异议的补救措施和无正当理由拒绝应当承担的责任等内容。第二，注重检察建议的质量。要深入调研，增强检察建议的针对性。要注重分析，确保检察建议的准确性。要加强回访，确保检察建议的实效性。第三，完善对检察建议工作的考核机制。一是把检察建议考核从目前的对职务犯罪预防工作考核中单列出来，作为一项单项工作对院进行考核，单独制定考核细则。二是对高层检察建议设置预警线，明确必须完成的件数。三是在被建议单位对检察建议是否重视、是否研究整改，整改效果如何等环节加强研究，科学设置考核规则，防止检察建议弄虚作假。

专项监督工作机制——推进社会管理创新的重要载体

2011年12月1日最高人民检察院印发的《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》第9条意见中指出：“完善专项监督工作机制，围绕农村土地征用、城镇房屋征收拆迁、企业改制、涉农利益、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理、涉法涉诉等方面群众反映强烈问题，有针对性地加大法律监督工作力度。”笔者查阅了大量资料，目前对专项监督工作机制的定义几乎没有描述。笔者认为专项监督工作机制是指检察机关立足自身监督职能，针对社会上群众反映强烈某一特殊领域或某一特殊问题，采用专项活动、预防调查等特殊手段，有针对性的开展法律监督的专门活动。专项监督工作是检察机关依法行使法律监督权的重要体现，是保障经济平稳发展的客观需要，是促进依法行政的必然要求，是积极回应民生诉求维护群众切身利益的有效措施，是深入推进三项重点工作特别是社会管理创新工作的重要载体。

通过到目前的司法实践看，笔者认为检察机关的专项监督工作机制应至少包括两项内容，即专项活动和预防调查。专项活动主要是从宏观角度上开展的专项监督，特别是指全国检察机关紧紧围绕中央的重大决策部署，完善和落实检察工作服务大局的措施，积极参与和深入开展的一系列专项工作。如近年来开展的严肃查办危害民生民利渎职侵权犯罪专项工作、打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动、对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动、工程建设领域突出问题专项治理、国土资源领域腐败问题专项治理、商业贿赂专项治理、严厉打击“地沟油”违法犯罪专项活动、预防和查办干扰、破坏选举职务犯罪专项工作、保外就医专项检察、看守所械具和禁闭使用情况专项检察、“维护人民群众合法权益、解决反映强烈突出问题”专项检查活动等等，对于保障民生民利、维护社会稳定、促进经济平稳发展，规范社会管理起到了举足轻重的作用。

而预防调查则主要是从微观的角度开展的专项监督，具体指检察机关为了准确把握职务犯罪的成因、特点和规律，寻求有效的治理对策，针对一定领域、系统、单位及其权力运行中容易发生职务犯罪的危险环节而实施的实证研究、综合分析等有关活动。其目的是及时发现导致职务犯罪发生的体制、机制、制度和管理监督等方面产生的原因，把握职务犯罪的变化趋势和发案规律，向有关领导机关和管理部门、单位提出改进建议和预防对策。笔者举一个实证的例子来说明预防调查在促进依法行政，规范社会管理方面发挥的重要作用。在某县，由于采砂活动存在不规范的问题，发生了几起溺水死亡事件，造成了不良的社会影响。针对这一现象，当地检察机关主动出击，在积极初查是否存在渎职犯罪的同时，开展了关于全县河道采砂情况的预防调查。通过深入采砂场、走访相关部门和溺水死亡当事人家属等调查手段，发现采砂业主违反禁采制度，没有及时回填沙坑是造成溺水死亡事件的主要原因。根据这一情况，检察机关及时向当地水务部门发出了严格办证从源头遏制无证开采、加强监管从过程中防范违规违法、加大行政处罚力度及时纠正违法行为的检察建议。当地水务部门高度重视检察机关的建议，采取一系列措施加强对全县采砂业的管理。特别是根据建议，在采砂场设置警示牌和警戒带，有效防止意外伤亡事件再次发生。

专项监督工作在今后的实践中需要不断总结提高和完善手段措施，应注意把握好两点：一是明确专项监督工作重点，把农村土地征用、城镇房屋征收拆迁、企业改制、涉农利益、教育医疗、社会保障、环境保护、安全生产、食品药品安全、城市公共服务管理、涉法涉诉等方面群众反映强烈问题作为专项监督重点，切实保障民生民利。二是将专项监督工作纳入考评，制定科学的绩效考核标准，把开展专项监督工作是否有利于依法规范行政执法推进社会管理创新、是否有利于促进改善民生和经济发展、是否有利于维护社会和谐稳定作为专项监督工作根本评价标准。

乡镇检察室——检察机关延伸法律监督触角的有效平台

实践证明，乡镇检察室是检察机关坚持重心下移、检力下沉,检察职能向农村延伸的有效途径,在化解农村社会矛盾、满足群众合理诉求、预防农村职务犯罪和提供优质高效法律服务等方面发挥着重要作用。但是乡镇检察室的设置正处于探索阶段，在发展中还需进一步完善。在乡镇检察室未来发展中应重点把握好两个问题：一是认真规划，科学设置。最高人民检察院应通过司法委员会向全国人大提交一个修改检察院组织法的建议，明确在乡镇设立检察室的规定。同时，高检院要进一步对派驻检察室建设的选址、机构设置、人员配备、办公设施、经费保障等方面作出明确规定。基层检察院应因地制宜，根据当地拟设立乡镇检察室的布局、数量报同级人大常委会批准并向当地编委申请增加机构编制，机构规格与基层检察院的内设机构相同，原则上可与人民法院派出法庭对应设置。二是加强监督，规范管理。派出检察室的历史发展告诉我们：检察室不能滥设，检察室的权利不得滥用，否则，是对检察权的不当行使，有损检察机关形象和执法公信力，甚至会影响到检察室的生命力。检察室不得自行处理信访举报案件线索，举报线索要由派出院统一管理，属派出检察室处理范围内的，由派出院安排检察室处理。坚决杜绝派出检察室演变成为独立的、不受监督的“第二检察院”；坚决杜绝派出检察室不经汇报私自接受举报、进行初查直至立案侦查，不断强化检察院对派出检察室的监督力度，使检察室的工作统一于派出检察院的工作之中。

总之，检察机关要增强政治责任感和历史使命感，把“参与加强和创新社会管理的过程，作为检察机关寻求司法理念转变和执法手段创新的过程”，要根据最高人民检察院相关文件规定和社会需求，积极探索延伸法律监督职能的触角，拓宽检察机关参与创新社会管理的工作领域，勇于充当社会管理创新的参与者、推进者、维护者，为不断提升社会管理效率水平，保障社会安定有序，促进构建社会管理新格局做出积极贡献。

*河北省承德市双桥区人民检察院研究室主任［101400］