公共资金领域职务犯罪特点及防治措施

文◎张庆珊

公共资金领域职务犯罪特点及防治措施

文◎张庆珊*

公共资金是相对于财政资金而言的，主要包括：各级社会保险经办机构依法征收的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等社会保险资金以及缴款缴费义务人的缴款缴费收入和支出；各级国土房管部门和住房公积金经办机构依法收缴的住房公积金、商品住宅维修基金和公有住房出售收入等资金以及缴款缴费义务人的缴款缴费收入和支出；新型农村合作医疗、被征地农民社会保险等收支；国务院和各级地方政府规定的其他公共资金。通过公共资金的范围，我们可以看出公共资金涉及千家万户，造福全体国民。因此，保证公共资金安全高效廉洁运行，对于维护人民群众切身利益和社会稳定，对于促进经济社会发展，对于巩固党的执政地位具有社会基础性作用。但是，当前公共资金领域贪污、挪用、私分等职务犯罪时有发生，影响恶劣，危害严重。在本文中，笔者主要分析公共资金管理人员职务犯罪的特点和原因，并努力从加强监管的角度提出切实可行的预防措施。

一、公共资金领域职务犯罪的特点

1.犯罪主要发生在三大领域。从前文公共资金的范围看，公共资金有十数项，但从目前暴露的或检察机关查处的案件来看，公共资金管理人员犯罪主要集中在三大领域；一是医疗保险领域，二是住房公积金领域，三是农村养老保险领域。

2.犯罪的手段主要是贪污和挪用，而挪用又占绝大比例。从公共资金管理人员犯罪的手段上看，往往是贪污行为和挪用行为相伴随，但是如果从单一作案手段角度讲，贪污案大概占三分之一，而挪用案大概占三分之二。

3.犯罪的主体大都是公共资金管理部门的负责人及其上级管理部门官员、财务人员和受委托管理公共资金的金融单位的人员。公共资金管理人员犯罪的主要集中在“三类人员”身上。首先是各种公共资金管理部门的负责人及其上级管理部门的官员，包括社保局长、住房公积金管理中心主任、农村社会保险处处长等等，这些人是易发职务犯罪的高危人群。其次是各种公共资金管理部门的财务人员，主要是指会计。如，原广西贺州市住房公积金管理中心富川管理部副主任兼会计廖某（女），在先后担任富川瑶族自治县房改办会计和贺州市住房公积金管理中心富川管理部副主任兼会计期间，伙同先后担任富川瑶族自治县房改办出纳、会计的唐某（女）多次以支付业务费、经费款项为名，开具现金支票从中国工商银行富川县支行住房公积金专户中领取现金不入单位财务帐并占为已有，后通过涂改银行对帐单并依据假的银行对帐单来记帐，从而隐瞒她们在住房公积金专户提取现金的事实。最后，廖某被判无期徒刑，唐某被判有期徒刑15年。这个案例告诉我们，不要忽视公共资金管理部门的小人物，小人物也能做大案。三是受委托管理公共资金的金融单位管理人员。在实践中，有的地方政府将公共资金委托某个金融机构进行管理，所以这些受委托的金融机构的公共资金管理人员也会发生贪污、挪用公共资金的职务犯罪。如，原中国农业银行宁阳县支行营业部客户经理靳恩河，利用担任客户经理和经办社保基金的职务之便，采用销毁转帐支票、偷盖公章、私刻公章、伪造虚假现金缴款回单和虚假进账单、对帐单等手段，先后31次骗取、窃取宁阳县机关事业单位社会保险事业处、宁阳县社会劳动保险事业处、宁阳县社会保险费征缴管理中心等单位公款共计1160万元。

4.犯罪的数额巨大，影响恶劣。公共资金管理人员职务犯罪案件，一个个触目惊心，涉案的数额一般都比较巨大，几十万、上百万、超千万，甚至是过亿元，而且涉案资金绝大部分被挥霍掉，造成无法弥补的损失，严重损害了广大民众的利益，撞击了社会保障的根基，损害了党和政府的形象和威信。

二、公共资金领域发生职务犯罪的原因

1.从主观方面讲，公共资金领域发生职务犯罪是因为人性的贪婪所致。诺贝尔奖得主弗里德曼曾精辟论述过花钱的4种模式：“花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。”问题恰恰是，公共资金的管理者们正是“花别人的钱为别人办事”最为典型不过的代表，因此，从人性的角度出发，如果没有强有力的监督，这些“花别人钱为别人办事的人”管理好、善待好、呵护好这笔钱就不是件容易的事。而大量的案件事实正好证明了这一点，这些管理者中的部分利益熏心者会把公共资金当成“唐僧肉”，恣意蚕食，甚至鲸吞。所以，当前，在公共资金领域，有这么多大小“老鼠”或“硕鼠”被查处，就不足为怪了。

2.从客观方面讲，公共资金管理人员职务犯罪是因为监督疲软导致。一是由于经验的缺乏，导致存在监管漏洞。无论是社保资金，还是住房资金，抑或是其他公共资金，这些都是我们党和国家保民生、抚民心、安社稷的重要的国家保障和福利制度。但是这些举措和制度也是近年来才被越来越重视，越来越被关注，越来越被强化。在我们国家，社会保障显然还是初始阶段，其保障体系、管理手段和监督措施仍处于摸索阶段。所以，一些“精明”的公共资金管理者正是看到这一点，钻管理的漏洞乘机大肆作案。二是由于公共资金一些管理部门的级别较低，不易被关注，导致监督的缺失。我们可以想一想，公共资金的管理部门，要么是级别、编制比较小的“二级局”，那么就是什么管理中心或是什么管理部，更小的就是某职能局的下属处科室，可以说都是“小庙”，不会有“大佛”来拜。可是，“庙宇虽小，却能养大和尚”、“池塘虽小，却能养大鱼”。所以，在公共资金领域的贪污挪用行为，作案跨度时间长，造成的后果更加严重，但往往不容易被发现或暴露，查处率较低。

三、公共资金领域职务犯罪的防治措施

1.加强公共资金管理运行的内部监督，保证公共资金安全、规范、高效运行。一是健全完善各类公共资金预算管理机制。在科学论证的基础上完善预算定额体系，细化预算编制，规范预算执行和调整，严格决算审核，加快推进预决算内容的公开，以利于更好地规范资金运行、接受各方监督。二是建立健全对资金管理人员的监督制约机制。一方面，要将各类社会公共资金的管理情况纳入部门领导考核的范围，将资金管理运行的结果与部门领导的考核升迁挂钩。另一方面，要加强对财务人员的激励和约束机制，对财务人员实行统一委派制度，并加强财务人员诚信建设，通过实施诚信记录、完善诚信档案，并与职业资格年检、职位聘用和年终奖惩挂钩，促使财务人员恪守诚信、遵纪守法。三是加强内部稽核审计机构对资金运行过程的监督，监察、财政、审计等政府部门要突破部门限制，从对单一资金管理部门的监督延伸到对资金征收归集、分配使用和管理运行的全程监督，从事后监督延伸到事前、事中监督。四是充分发挥商业银行的作用，实现对社会公共资金的动态、全程监控。建议各类社会公共资金管理部门及相关经办机构新设银行账户时，应由相应的资金监督协调机构参照招标方式审慎选择商业银行，通过与商业银行依法签署资金存管协议明确各自的权利和义务，并建立异常拨款支付报告制度和资金运行风险提示报告制度，以实现对资金运行过程的动态、全程监控。

2.加强公共资金管理运行的公开监督，完善、搭建、整合信息公开平台。一是政府要对社会保险基金、住房公积金、住房维修基金等与群众切身利益密切相关的社会公共资金，要建立定期发布制度，依法公开资金收支和结余情况。二是各资金管理部门要统一数据和技术标准，必须建立资金网上监管平台，将资金管理主体、审批情况、资金的总量和使用方向等信息即时集中反映在统一平台上，建立数据比对机制，实现资金管理全过程信息的公开透明、交换共享、集中处理和动态监控。三是在平台建设中，应当为审计、监察、财政等部门预留端口，便于审计、监察等部门进行有效监控。在此基础上，整合政府和社会资源，实现部门间的信息共享，逐步建立统一的资金监管平台。

3.加强公共资金管理运行的社会监督，建立、完善宏观层面的社会公共资金监督协调机构。建议对各类重点社会公共资金应分别组建和完善由人大、政协、政府相关部门、资金管理单位代表，行业专家和社会公众代表等组成的资金监督协调机构，履行综合监管职能，负责整合相关部门力量、审查资金收支预算等重大决策，以增强资金管理政策制定的科学性、民主性和统筹性，实现资金运行安全和效率目标的统一。

4.加强公共资金管理运行的检察监督，威慑犯罪。一是检察机关必须要准确把握公共资金管理运行的制度、规定，深入研究公共资金管理人员职务犯罪的特点和规律，真正做到“知己知彼，百战不殆”。二是利用好预防调查这一手段，采取“系统抓，抓系统”的工作方法，以加强对公共资金的法律监督。

*河北省承德市双桥区人民检察院副检察长［101400］