重灾救援与灾后重建的“中国模式”探讨

□谢永刚 李岳芹

(黑龙江大学经济与工商管理学院，黑龙江哈尔滨 150080)

重灾救援与灾后重建的“中国模式”探讨

□谢永刚 李岳芹

(黑龙江大学经济与工商管理学院，黑龙江哈尔滨 150080)

人类文明的发展史，从某种程度上来说就是与自然灾害的抗争史。进入21世纪后的短短10年中，中国大陆就发生了4次特大自然灾害，如南方冰雪灾害、汶川、玉树大地震、舟曲泥石流灾害等。应对严重的自然灾害，并迅速进行灾后恢复建设，中国人民创造了具有中国特色的“中国模式”，不仅可以为我国以后在重大自然灾害发生后短时间内实现经济恢复提供理论支持，同时也可为国际社会提供减灾救灾的“中国经验”。

自然灾害;灾后重建;中国模式

自人类诞生以来，灾害问题就一直伴随着人类的发展而存在，灾害的历史和人类的历史一样久远，并将始终伴随人类。自人类社会进入工业经济时代以后，随着人类活动范围的扩大和生产力水平的提高，人类对自然环境的干预和破坏愈加严重，加之人口的恶性膨胀、财富资本的高度集中以及生态环境的严重恶化，导致了世界范围内灾害的加剧。据资料显示，与25年前相比，自然灾害发生的频次和严重程度有增无减，频次增加了3．2倍，年死亡人数和受灾人数分别增加了5．2倍和6．9倍，而年均直接经济损失增加了30倍。在一些受灾严重的国家，近10%的国内生产总值因灾损失。

我国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一，灾害种类多，发生频率高，成灾范围大。统计表明，我国20世纪90年代自然灾害直接经济损失每年都在1000亿元以上。进入21世纪以后，自然灾害的损失有明显增加的趋势，仅2008年的汶川地震造成的直接经济损失就高达8451亿元。2010年4月的玉树大地震以及2010年8月的舟曲泥石流重大灾害同样损失惨重。

面对越来越严重的自然灾害，灾后救灾方式及其效果如何，也成为世人瞩目的热点问题。因此，研究总结具有中国特色的“中国模式”，可以为我国在未来重大自然灾害发生后短时间内实现经济恢复提供理论支持。同时，也可为国际社会提供灾后重建的“中国经验”。

一、国内外研究现状

(一)国外研究现状

国外有关灾后重建及经济恢复问题的研究，始于上世纪40年代，其成果可归纳为以下几方面:

以美籍学者魏特夫、法国学者魏丕信为代表的“中国救灾机制”的研究，分析了中国灾害救济诸多问题和结论。魏特夫在其著作《东方专制主义》(魏特夫，1945)中认为:中国是一个治水社会，为了更有效的治水，需要大规模协作，而协作需要纪律严明的从属关系以及强有力的领导，进而形成了“专制主义”的模式。法国魏丕信也是研究中国经济史的著名学者，他在《十八世纪中国的官僚制度与荒政》(魏丕信，2006)一书中指出:在保护国民免受或减少自然灾害侵袭的活动中，那些救灾制度和程序仍代表着一种有效的政府行为模式——这是—种值得认真研究的模式。

马克思和恩格斯提出了灾害和社会发展逆动关系理论。他们认为灾害的发生和发展有其社会制度因素，并通过对东方社会结构和历史条件、生产力与生产关系矛盾运动的特殊性质进行了整体考察，形成了亚细亚生产方式理论。［1］这一理论对我们进一步研究中国的救灾模式十分重要。

(二)国内研究现状

国内对灾害经济问题的研究始于上世纪80年代，但对灾后重建和经济恢复模式的研究不够深入，对此问题的零星研究观点可以归纳如下:

著名经济学家于光远上世纪80年代初期在“全国第一届灾害经济学术会议”上呼吁，对减灾防灾的措施要有实事求是的估量，对减灾防灾成本和效益也要进行计算，这个思想对后来灾后重建问题的思考产生了很大的影响。

郑功成在他的《灾害经济学》(郑功成，1998)一书中阐述了灾害对宏观经济的影响及灾后经济恢复问题，他的成果为以后的灾害经济研究提供了基本框架。2004年孙绍骋的《中国救灾制度研究》一书总结了中国救灾措施、制度在不同历史时期的基本情况，阐述了中国救灾制度的演变，考察了中国救灾制度的研究情况，对现行救灾制度的各个环节:救灾方针、救灾法律制度、救灾主体、救灾信息流动、资金流动等做了深入的分析和说明，并提出了一些对策等。2005年，康沛竹的《中国共产党执政以来防灾救灾的思想与实践》主要介绍灾情、新中国成立以来的若干重大灾害及抗灾斗争、灾害对社会发展的影响、新中国成立以来救灾减灾机制、党的三代领导人的防灾救灾减灾思想、新中国成立以来防灾救灾的经验教训等内容。夏明方教授撰写的《历史视野下的“中国式救灾”》文章，针对国家救灾方式提出了:“老爸爸”模式:即十八世纪中国的“方观承模式”;“坏爸爸”模式:即晚清民国时期中国官方救荒事业的衰变;“新爸爸”模式:即从“太行模式”到“汶川模式”三个中国救灾模式。高建国研究员在5．12汶川大地震后，编写了《应对巨灾的举国体制》(高建国，2010)一书，主要强调我国是“举全国之力”的救灾模式。

二、“中国模式”的主要内容

汶川特大地震已经过去四年了，在这四年里，灾后恢复重建工作取得举世瞩目成果，充分彰显中国社会主义制度的优越性。总结我国当今在重大自然灾害后，经济恢复及重建过程中的“中国模式”，其主要内涵包括:中国独创的“对口援建”;发展减灾产业;坚持国家救灾主导，国家救济与社会各方面捐助相结合;“以工代赈”等就业支持政策;大规模军队协同作战等。这些内容都体现了“中国模式”的特征:

(一)对口援建

对口援建是具有中国政治制度特色的一项重要政策，在促进民族地区平衡发展中贡献巨大。对口援建萌芽于20世纪50年代，当时中央政府依靠计划经济体制对各种资源进行全国性调配，采取帮扶措施;1979年中央下发(1979)52号文件中明确要求组织内地省、市，实施对口支援边境地区和少数民族地区，这是对口支援政策正式被提出和确定下来的开始;在汶川地震发生后，国务院办公厅下发了《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》的通知，要求举全国之力帮助灾区恢复重建，对口支援被应用到四川等地的灾后重建中，实现经济全面恢复。［2］经过30年的发展，对口支援逐渐成熟，从一种暂时性的政策演化为一种半常规化的制度，范围和领域也不断向纵深发展，从单纯的经济援助转向人才、教育、干部等多领域的援建。

对口援建的本质是社会主义制度优越性的体现，是中央政府在税收政策之外的一种单向辅助型的财政转移支付模式，是各地方政府间人、财、物、知识、能力等资源的横向转移支付。［3］

汶川特大地震发生后，5月16日，民政部发出《关于请有关省级民政部门向灾区紧急提供救灾物资的通知》，在全国发动和组织开展对口支援捐赠活动，非灾区省份通过对口支援和社会捐赠等形式大力进行援助，协调全国11个省区市，向四川、甘肃灾区支援和调运100万床被子和100万件衣物。5月22日，民政部下发《关于对口支援四川汶川特大地震灾区的紧急通知》，进一步把支援任务扩大到21个省市，援建过程小到包括支援帐篷、衣被等救灾物资，大到协助灾区恢复重建，提供经济合作、技术指导等。2008年6月18日，经党中央、国务院同意，颁布《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》，要求按照“一省帮一重灾县”原则，充分考虑支援方经济能力和受援方灾情程度，合理配置力量，建立灾后恢复重建对口支援机制。对口援建涉及全国23个省，从资金到人力，从技术到管理，几乎涉及各个领域。中央选择的19个援建单位与中央政府保持高度一致，这是中国特色社会主义制度集中力量办大事的体现，是地方利益服从全局利益的体现。

从发达国家经验来看，跨区域救灾协作机制有助于集中力量共同应对灾难，但实效期较短。从我国的情况来看，对口援建是作为一项中央强制性政策下放到地方的，灾区是中央政府直接扶持援助的对象，而其他地方政府的援助实质上是对中央号召的一种响应或是一种行政安排。为了保证对口援建的长期效果，笔者认为应当继续促使地方政府之间主动结成对子，建立互帮互助机制或扶持机制，达成长期互助协议，引导对口支援由“政治动员式”向“制度激励性”转变、由“政策规范化”向“法律规范化”转变，变短期援助为长效合作。［4］这就涉及到支援政府和被支援政府双方的利益关系，实现双赢是中央政府和地方政府的共同目标。

(二)激励公众力量的“全民参与”

公众是指除政府以外的组织和个人。自2000年以来，我国灾后重建除了政府主导，公众积极参与成为一大亮点。因此，“中国模式”有一个很重要的组成部分就是全民参与。从1978年开始，我国减灾救灾活动就呈现出一个新特点，即以国家主导救灾为主，辅以社会团体救济。实践证明，这种救灾方式是十分有效的。特别是在心理援助的过程中，志愿者等民间组织是作为主要参与者的。

对于国家主导救灾，我国古已有之，而社会救济的引入则是近现代才开始的。我国对于社会救济的全方位弘扬，抵御1998年华东特大水灾表现最为突出。水灾发生后，全社会都对灾民的困难情况、灾区的恢复重建等情况十分关注，向受灾地区捐款捐物成为全体公民的慈善意识和自觉行为。汶川地震《总体规划》确定了1万亿元的灾后重建资金需求，中央财政按30%左右的比例建立中央地震灾后恢复重建基金，其余大部分由对口援建资金以及地方政府财政资金构成，民间救济资金不涉入其中。据不完全统计，汶川地震捐款总数为590．43亿元，创史上最高，几乎每一个中国人都捐款帮助灾区。《时代》周刊形容汶川地震后中国人的善举说:“震后千百万的中国人排起长队，捐出钱、食品和衣物;数万人请了假，离开他们的家人冲到灾区帮助他们的同胞;交通无比拥挤，政府不得不封锁道路让一些志愿者回去;几天之内，中国的私人企业捐出的资金超过10亿美元，而且还在增长。在这次人道主义危机中，一种新的自我意识觉醒了，人们认识到了中国人的同情心和慷慨精神。整个民族突然间意识到，在20年的经济繁荣中，他们改变了多少，以及一些改变是如何朝好的方向发展的。”

经过“十一五”时期的建设，我国防灾减灾社会动员能力和社会资源整合能力明显增强。社会各界踊跃奉献爱心，积极投身抢险救援、生命救治、生活救助和恢复重建，海内外和衷共济，形成了合力防灾减灾的良好氛围。

(三)长期扶贫政策与短期救灾项目相结合

应对重大自然灾害，国家在灾后重建过程中，将长期的扶贫政策与当下的救灾应急项目有机结合，以有限的资金投入发挥最大的综合效益。汶川大地震后，在灾区各县国家扶贫资金与减灾项目挂钩，弥补单项投资不足的不利影响，对基础设施特别是生命线工程的迅速恢复起到了关键作用。在针对灾区农业生产恢复上，采用中央惠农政策与扶贫减灾相结合模式。如2011年江西省旱涝极端天气给粮食生产带来不利影响，进贤等县却实现了大灾之年夺丰收。灾情发生后，中央和省市下达给各县的救灾资金，以及用于种粮农民粮食直补资金和种粮农民农资综合补贴资金，这两项资金的及时组织兑现，调动了广大农民种粮积极性，克服了灾年农业生产资料价格上涨对农业生产的不利影响，有效解决了农民粮食生产投入不足的问题，对促进粮食增产和农民增收发挥了重要作用。

(四)调整产业结构与发展减灾产业挂钩

为了缓解减灾投入不足的问题，尤其是汶川、玉树地震之后，政府认识到必须改革传统的减灾模式，建立适应我国社会主义市场经济发展需要的减灾体制，推动减灾社会化和产业化。依此调整产业布局，并适当的向减灾产业投入更多的资金和政策支持，防灾减灾产业将成为中国未来10年技术发展和资金投入的重要领域。

减灾产业不同于其它行业，它不应完全是纯市场行为，受政府政策影响和制约较多，一般这类企业应在政府扶植下发展，毕竟无灾少灾年份还是占大部分的。因此，在发展安全减灾产业化的同时应注意:安全减灾产业作为新兴产业，它的发展需要政府扶持，要鼓励一流企业发展安全防灾产品并使之产业化、规模化。安全减灾产业在世界上被视为高科技产业，应合理布局产业结构。虽然减灾产业不是纯市场行为，但在市场经济条件下，也应将这种公益行为在一定限度下逐步变为适当有偿服务。［5］政府还要完善安全减灾产品的市场监督约束机制，优先采用高新技术和最佳实用技术，保证发展长期有效，避免重复建设。

四川广元灾区开展的“减灾与园林化农业可持续发展”项目起到了示范作用，其主体分为改变农业结构;兴修微型水利工程，改善农民生活条件与交通条件等。如四川金同投资开发有限公司投入巨资支持减灾，它与广元减灾中心、宏阳减灾实业有限公司合作。开展了救灾物资生产与医疗救援器械生产，率先推动了减灾产业化。

(五)以工代赈与项目运作互补

灾后重建中大规模建设资金的进入，意味着灾区将形成大量新的就业机会，但灾区农民普遍文化素质不高，就业适应能力不强，必须实施有针对性的就业支持政策。通过加强定向定人的技能培训，全方位提供就业辅导，显著提高其就地就业的基本能力。

“以工代赈”从历史角度来看，在我国减灾救灾史上实属源远流长，从封建时代开始，以工代赈就是主要的减灾救灾方法，我国已有上千年的历史，对农村减灾防灾工程的建设起到了不可替代的作用。

“以工代赈”模式具有“多重红利”效应，实施以工代赈可以同时达到三个目标:第一，赈灾救济功能。通过组织赈济对象参加工程建设，使赈济对象得到必要的收入和最基本的生活保障，达到赈济的目的。第二，在政策实施地区形成一批公共工程和基础设施，如中小型灌溉和供水工程、河道整治、农田水利、农村公路、基本农田建设、植树造林，以及城镇绿化和道路维护、普通房屋建筑等。这些行业多是以劳务投入为主的基础性、公益性工程，且对当地经济社会的发展长期发挥作用。第三，可在一定程度上缓解灾区就业压力和农村劳动力剩余问题，形成保证灾区社会稳定的长效机制。汶川大地震后的基础设施建设和生产恢复运用了以工代赈和“项目模式”相结合的办法是一个新模式，使得农民在减灾工程建设中得到实惠，又在新经济形势下克服了项目模式管建不管修的缺点，取得了良好效果。

(六)党政军三位一体

党政军三位一体模式主要体现在党的统一领导下，共同研究制定方案，政府负责组织群众并提供救灾工作的资金、物资调运等，军队参与抢险。在历次重大灾害面前，军队都是减灾救灾的主力。如唐山大地震、1998大洪水、汶川大地震、舟曲泥石流灾害等，都证明了党指挥枪的明显作用，军队绝对服从党的领导指挥。在救灾抢险中，人民军队不畏艰难险阻，训练有素，使救灾达到事半功倍的效果。

汶川地震后，军队迅速启动应急预案。总参谋部下达开展抗震救灾工作的紧急指示，在全军范围内紧急调集兵力支援灾区。解放军和武警部队冒着生命危险，向汶川挺进，增援灾区。玉树地震当日，武警青海总队出动3000多名官兵前往玉树灾区救援，并运用汶川的经验，投入大量直升飞机参与救援，保证了物资输送和救援效果。

军队参与救灾减灾，能在最大限度上减少人员伤亡，保证救灾效果。值得一提的是:我国军队参与救灾也不是孤立的行动，是在中央政府、灾区政府的指导、配合下，在政府部门的专家团队业务指导下展开救援。而且部队领导直接参与救灾方案的制定和决策。

三、“中国模式”的自我完善

每一种制度都不是完美的，灾后快速恢复经济的“中国模式”也需要自我修复和完善。

(一)防止“贵族式救灾”

2008年汶川地震灾后《光明日报》7月27日报道，在河南省政府召开的专门研究救灾工作的常务会议上，省长的一席话发人深思，他说:“有个别部门，买成箱的方便面、矿泉水去救灾，要知道，一瓶矿泉水能买二斤粮呀!救灾工作中的这种阔少爷作风实在应该刹住了，要把宝贵的资金用在群众真正需要的地方。”结合对口援建，有的省市在援建过程中一味追求形象工程，满足当地居民的短期生活要求，而忽视了其长远利益。救灾款的行业分配问题是涉及灾区以后能否长远发展的重要问题，正如前文所说，要将对口援建变为一项长期互助政策，援建过程中必须防止贵族式的救灾，要摒弃形象工程，一切以灾区民生和可持续发展为重。

(二)完善信息透明制度，防止腐败问题发生

人们常说，“信息公开是最好的防腐剂”。除了客观公正地披露灾情外，按照《政府信息公开条例》的规定，救灾款物的信息披露制度是我国现阶段建设的重点，把公开透明原则贯穿于救灾款物管理，主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督。救灾捐赠信息公开、透明是提升公众对救灾募捐的信任度，提高救灾捐赠水平的重要工具和手段。当前，社会公众已不仅仅满足于救灾捐赠款物不被贪污、浪费、挪用等基本要求，还希望能更多地参与和了解捐赠款物的使用、发放等流程。

我国应着重从以下三方面提高信息公开度:首先，政府要加强救灾捐赠信息公开的立法，使救灾捐赠信息公开做到有法可依，并确保政策的有效执行。其次，积极发挥政府在信息披露中的积极作用。第三，建立完善的救灾捐赠信息披露体系。政府、各募捐受赠机构要建立健全捐赠登记统计、信息披露等制度，做到捐赠全过程“阳光操作”。

(三)完善减灾防灾保险制度设计

实践经验表明，粗糙的制度设计缺乏可操作性，形同虚设，关于减灾防灾保险制度也不例外。自1984年救灾保险制度引入我国减灾救灾工作以来，发展一直十分缓慢。为什么?比较分析后就会发现，我们在细节上和可操作性上明显不到位。在我国，首先要根据地域特点不同，推行不同的灾害保险制度和类型，如防洪保险，富裕地区要大力发展，中等富裕地区宜将政府救济与保险相结合，而贫困地区还是应该以政府救助为主，逐步过渡，建立需求层次不同、标准有别的社会救助保障体制;其次要完善保险类别，开发新险种，加大保险额度;再次，在农村地区推广小额保险业务，增大保险的覆盖面，保证全民共同受益。

(四)发展“家庭救灾体系”

在我国，组成社会的基本单元是“家庭”。家庭是社会最为活跃的细胞，通过家庭，个人和社会得以联系在一起，家庭稳定是整个社会稳定的基础，尤其表现在自然灾害发生时。灾害发生的时候，能够在第一时间相互照顾的是家庭成员;灾害发生后，个人之间的相互救济也是以家庭成员为主，因此发展“家庭救灾模式”是十分必要的。

汶川地震发生之后，汶川县城与世隔绝了将近70个小时，国际社会普遍认为，地震发生后的72小时是救援的黄金时间，这一阶段主要任务就是抢救生命，自救互救是灾后减少人员伤亡最及时、最有效的方法。所以，应向群众普及个人家庭应急自救的知识，借鉴日本的“救灾从娃娃抓起”的理念，形成防灾教育常规化，积极编写制定有关个人及家庭应急自救的各种指南及宣传材料，帮助家庭储备灾害应急包、应急箱、应急食品和药品，定期举行防护技能训练和演示，组织有关专家开展论坛，向人民群众宣传普及安全防护知识，增强应急避险和自救互救能力。还应注意的是教育对象要全面，对于偏远地区的村民、农民工、老年人等，也应通过广播电视、网络、报刊、教育训练基地等平台，遍及山区、街道社区等偏远地区，广泛开展全民式的防灾教育。

虽然家庭自救作用不可忽视，但是家庭抗灾能力毕竟有限，因此在发展家庭自救的同时，也要着力于建设社会救济和家庭自救的双层减灾体系。

(五)救援制度化、常态化、习惯化

在发达国家，减灾救灾理念已经深入到普通民众的生活之中，社会慈善组织活跃于民众视野之内。其核心表现就是扶贫、救灾是每个人的生活习惯，不是一时的热情。这一点我们应该学习。如英国公民或每个家庭成员有意识的把每天能够利用的旧物(衣物等)送到指定慈善机构(如乐施会)，而这些机构遍布大街小巷。同时，要鼓励民间公益组织结合自己组织专长和志愿者工作方面的经验，在全国开展组织志愿者协调、管理和培训服务，整合吸纳志愿者团体，将其规范化，使减灾救灾理念渗入普通民众生活。

［1］刘赣州．马克思恩格斯关于生产力发展与灾害关系的思想［A］．灾害经济学研究(第二辑)［C］．哈尔滨:东北林业大学出版社，2007．

［2］高建国．巨灾的划分和应对方式［C］．中国可持续发展论坛文集．北京:中国社会出版社，2010．

［3］国家减灾委员会科学技术部编．汶川地震社会管理政策研究［M］．北京:科学出版社，2010．

［4］何爱平．社会主义新农村建设中的灾害经济问题研究［J］．理论导刊，2008(4)．

［5］谢永刚．中国重大水污染灾害的经济分析及实证研究［C］．国家社会科学基金项目研究报告．黑龙江大学，2008．10．

Discussion on the“China Model”of Rescue of Serious Disasters and Post－disaster Reconstruction

XIE Yong－gang LI Yue－qin
(School of Economics and Business Administration，Heilongjiang University，Haerbin，Heilongjiang 150080，China)

The development history of human civilization is to some degree a history of struggle against natural disasters．During the short period of 10 years since the beginning of the 21stcentury，4 super natural disasters，including the ice damage in South China，the earthquake in Wenchuan and Yushu，the debris flow in Zhouqu，etc．，have occurred in the mainland of China．In responding to the serious natural disasters and carrying out post－ disaster reconstruction，the Chinese people have created the China model with Chinese characteristics，not only providing theoretical support for the timely economic recovery of our country in case of natural disasters in future，but also providing Chinese experiences for the international society in respect of disaster reduction and rescue．

natural disaster;post－disaster reconstruction;China model

F062．6

A

1674－0599(2012)05－0119－06

(责任编辑:廖才茂)

2012－06－30

谢永刚(1964—)，男，黑龙江海伦人，黑龙江大学经济与工商管理学院教授，黑龙江大学生产力研究中心主任，博士，主要从事灾害经济学方向的研究。李岳芹(1982—)，女，山东平度人，硕士学位，黑龙江大学生产力研究中心灾害经济研究室讲师，主要从事灾害经济研究。

本文系国家社科基金项目(编号为11BJL060)“重大自然灾害经济恢复与灾后重建的中国模式研究”的阶段性成果之一。