政府创新社会管理的外部动因

□刘 玉

(山东行政学院基础部，山东济南 250014)

政府创新社会管理的外部动因

□刘 玉

(山东行政学院基础部，山东济南 250014)

政府对自身基本职能中社会管理职能的不断强化日益成为一种发展趋势，强化社会管理职能要求创新社会管理。加强和创新社会管理是我国的顺势之举，是对世界政治发展趋势的回应，也源于市场经济深化、价值观念变化、社会结构出现重大调整、社会公平公正遭遇困境、社会隐患日益显现、社会组织发展迅速等因素的推动。对外部动因及其影响机制的把握，有助于更好地探讨如何加强和创新社会管理。

政府职能;社会管理;创新

政府社会管理的基本目标是维护社会秩序、保持社会活力。在中国这样一个有13亿多人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务艰巨繁重。国家正在从传统社会向现代社会转型，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理已经不能适应新的现实要求。［1］特别是当前我国处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在诸多问题，加强和创新社会管理尤为必要。

新时期，社会生活各领域持续变化并呈现出许多新特征，这些构成加强和创新政府社会管理的外部推动力。对政府社会管理创新的外部动因进行研究，正确把握国内外形势的新变化新特点，有助于更好地把握当前社会管理中的突出问题，为研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作提供依据和参考。

一、社会主义市场经济的确立及深化发展促使政府强化社会管理职能

我国传统的社会管理模式是“大政府、小社会”。“大政府”并不简单地意味着政府规模大或机构人员多，在政府与社会的关系上，它意味着政府用强制性的行政手段对社会进行全面管理，形成了全能主义的社会管理体制，即中央集权的、多部门、多职能的社会管理体制。［2］P62具体表现为社会事务国家化，认为社会一切事务由政府生产和提供，是社会主义优越性的本质特征，从而导致了计划经济时期我国政府的社会管理和社会服务职能内涵的急剧扩张。［3］P806其主要特征:一是“政府统包”，职能大而全且边界不清，在履行社会管理职能时缺位、错位、越位等现象频发;二是多管制少治理与服务，“政府通过计划与管制来理性设计社会运转的秩序，把社会实体的活动包起来，管到底，力求通过这个损益最小、效果最好的计划把零乱无序的经济和社会生活纳入秩序的范围之内。”［4］P32

市场经济使政府的社会管理职能凸显。市场经济与计划经济的最大区别是对资源配置起基础性作用的是市场而不是政府，这就意味着政府要从“政府－企业－社会一体化”的模式中转身，转变职能，清晰划分政府与市场的界限，并对市场自身存在的盲目性、外部性、公共无效性等市场缺陷及市场失灵进行及时全面的纠正和补充，充当市场调节主体和社会经济协调发展的有力推动者和宏观导向主体的重任，并为社会提供充足的公共物品、有效培育不发达的市场体系，主动引导与促进产业结构优化，完善再分配体系和社会保障制度，做到政府与市场、社会各司其职、各负其责。在此前提下，政府在社会管理方面的作用必须加强，否则就不能适应新形势的需要。

事实上，传统社会管理模式在当前尚未得到大的改变，政府在职能界定和管理方式上的改进还不能很好地应对伴随着改革出现的诸多社会问题和社会矛盾。一方面，由于政府长期以来把主要精力放在经济建设上，社会发展在一定程度上成为经济发展的附庸，政府的社会管理部门改革滞后，［5］P19－21导致政府职能的缺位，许多原本应由政府重点管理的领域和环节措施不到位、不完善。另一方面，全能型政府管理模式下，政府包办一切，许多应由市场和社会承担的、按照市场规则来运行的社会事务却由政府部门依靠行政权力来管理，造成了政府负担沉重，社会管理效率低下，政府社会管理越位或错位严重。这不仅会阻碍和限制市场功能的正常发挥，导致经济关系的扭曲，加剧市场缺陷和紊乱，最终还会导致政府行为失效。除此之外，社会转轨过程中，传统社会管理模式中政府机构膨胀，人员冗杂，职责不清，管理成本高，公共服务内容不足、分配不平衡等弊端尚未革除，与市场经济权责清晰、分工明确、专业高效的要求不相适应。因而，政府必须在厘清其与市场、社会关系的前提下，针对职能问题做好剥离与强化两件事情:剥离该由市场和社会承担的职能从而轻装上阵，强化自己责无旁贷的职能实现重点突破。要在转变政府职能的同时，创新政府社会管理，调节纷繁复杂的社会经济生活，释放改革过程中积累下来的社会风险，在良好的社会秩序和生机勃勃的社会力量之间达成动态平衡。

二、全球化带来的价值观念冲击要求政府优化社会管理

全球化广泛影响着社会经济、政治、文化各领域。其中，文化全球化一方面表现为世界文化与民族文化的交流，另一方面表现为世界文化对各国民族文化的强烈冲击。［6］P31－32全球化不仅在改变人们的生产和生活方式，也在改变人们的思维方式。各种主义的纷至沓来，各种思想的交汇与冲击，加之经济市场化的影响，个人主义、功利主义、享乐主义在一定程度上被强化，人们过分关注自身利益而漠视他人利益或整体利益，利益主体多元化、价值取向多样化趋势明显。“人类发展的历史表明，同一社会虽然可以有多个层次多元并存的思想价值体系，但国家层面的指导思想、理想信念、意识形态应当是共同的、一元的。”［7］面对全球化带来的思想观念冲击，弘扬民族精神、主流价值以及社会公众的公共精神尤为重要。有公共精神，社会才会凝聚而不会涣散。法国社会学家迪尔凯姆认为:把个体联结为社会的力量，并不是卢梭所说的理性契约，也不是斯宾塞所说的满足个人利益的自由竞争，而是一种被称为“集体意识”或“集体良心”的统一社会的一般公民的共同信仰和情操，是社会成员在最基本的道德规范上的一致性。［8］P70－71而这种共同的信仰和情操是多元化社会稳定发展的重要依托。

公共精神、共同信仰的培育需要借助具体的载体和途径，政府在此过程中承担着不可推卸的责任。面对全球化的影响，政府必须在其社会管理过程中，进行调整与创新，改进社会管理方式方法，增强针对性与实效性。在多元化的现实中弘扬主流价值，维护社会文化的稳定，通过多种方式引导社会成员对社会主流思想，特别是价值取向保持某种程度的认同，坚持公益原则，从而进一步维护社会秩序，保持政治稳定。

三、社会结构调整要求政府提升社会管理效能

社会转型及社会结构变迁是当前我国社会的主要特征。恩格斯在《共产党宣言》1888年英文版序言中指出:“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础，并且只有从这一基础出发，这一历史才能得到说明。”［9］P257伴随着改革开放的深入和市场经济的发展，“当代中国社会阶层结构正在向与现代经济结构相适应的现代社会阶层结构方向转变;并且这种结构正在趋于稳定”。［10］新形成的现代化的社会阶层结构由十个社会阶层构成:国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业阶层。［11］P8新的社会阶层结构形成之后，在基本构成、结构形态、等级秩序、关系类型和分化机制等方面都与传统社会阶层有着巨大差异。

新社会结构形成后，社会利益分配格局发生了结构性变化。原计划体制下的部分优势群体的社会地位逐渐下降;新形成的社会阶层开始以其具有的市场竞争优势，在新的社会分配格局异军突起;改革之初出现的贫富差距显示出扩大的趋势;社会变革带来的发展并不能让社会中的大部分人从中受益;改革过程中的利益诱因越来越突出，而社会强势群体与弱势群体的利益分化极为严重。［12］P31－35

随着中国加入WTO及随之而来的全球化的影响，国内现阶段的社会分化必将持续和加剧。计划经济体制下完全按行政隶属关系建立起来的庞大的社会组织系统，正在逐步演变为以横向自主平等联系为主的网络化社会组织体系。这就使得计划经济体制下社会资源的分配权相对集中于政府手中的状况必须改变，利益主体趋于多元，各种利益主体的利益要求和利益动机也逐渐强化。政府虽然仍履行着支配和控制一部分社会利益的功能，但市场经济本质上要求社会利益的分配由市场来调节，各利益主体之间在追求利益的过程中必然产生竞争、摩擦和冲突，从而引发社会各阶层之间错综复杂的矛盾。如何缓解这些矛盾，协调社会关系，是对政府社会管理能力的一大挑战，也对政府社会秩序维护者和利益调节者的角色提出了新要求。

四、促进社会公平要求政府完善利益协调机制

伴随着改革开放不断深入，经济社会快速发展，人民生活水平得到极大提高。然而，尚存在公共资源分配不均衡的问题，由此引发的社会公平问题也日益凸显。这一状况要求政府强化其社会管理职能，妥善协调利益关系、利益冲突，强化政府社会保障职能。

在收入分配领域，贫富差距问题不容回避。一是发展不平衡导致的地区差别、城乡差别依旧存在，在某些地区甚至呈现出扩大趋势。改革开放以来，各个地区都有很大发展，然而受自然地理条件、原有经济基础、历史文化传统等客观原因以及具体政策选择和执行等主观原因的制约，地区之间发展并不平衡，东部沿海地区和中西部地区在经济发展程度和水平上存在差距，同一地区的不同省、自治区之间乃至省、自治区内部发展程度也并不相同。据相关资料证明:省、自治区内部不同市、县之间存在比较大的差距，这种差距甚至大于东部和中西部之间，以及省、自治区之间总体上的差距。经济发达地区的省内市、县之间的差距，一般大于经济落后地区市、县之间的差距。［13］P10－11除地区收入差距呈扩大趋势之外，城乡居民收入差距以及行业收入差距也进一步扩大。国家统计局数字显示，1978年城乡居民收入比为2．57∶1，1985年达到历史最低点1．80∶1，1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年为2．90∶1，2002年继续扩大到 3．11∶1，2007年达到3．33 ∶1［14］P7，2010 年为 3．23 ∶1，2011 年为 3．13∶1。①数据来源:中华人民共和国统计局《中国统计年鉴》(2011)和《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》。

二是收入分配机制尚不完善，分配不公现象在一定程度上存在。由于尚未建立与社会主义市场经济相配套的合理完备的利益分配格局，利益分配过程中存在各种矛盾冲突(例如，一些社会群体为改革发展作出的贡献与所得不对等，由于垄断性行业和领域收入明显高于普通行业而导致的行业间收入差距扩大等)未能得到有效解决。如果个人收入差距持续拉大，将影响到多数群体的生活满意度及持续发展机会，甚至会引起部分人对社会公平的质疑，进而影响社会稳定。收入分配公平是社会公平的重要内容，政府要维护和实现社会公平，就要在政策和措施中正确反映和兼顾不同地区、部门和不同群体的利益，完善制度与法律，建立完备的分配调节机制，使民众之间的收入差距缩小。政府需要不断推进社会管理体制创新，完善利益协调机制，在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，以权利公平、机会公平、分配公平为考量指标，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系，消减社会不稳定因素，以实现民富国安。

五、维护社会安全要求政府强化社会控制职能

发展总是会呈现出正负两面性，与经济社会进步形影相随的是社会不稳定因素和诸多安全隐患的存在。改革开放和社会转型过程中出现的大量社会问题和社会失范，如人口问题、生态环境问题、公共安全问题等，都对经济社会发展形成了巨大压力。这也意味着政府社会管理环境复杂，任务艰巨，创新势在必行。

第一，人口问题日益凸显。早在2006年7月8日，第二届中国人口学家前沿论坛主题报告就这样形容当前的中国人口问题:“中国的新人口问题正在快速积累中，犹如一颗定时炸弹，在不远的将来它将会爆炸。”［15］P44中国是世界上人口最多的国家，中国的人口问题也比较复杂。从数量上看，人口总量持续增长，已经给经济社会发展、资源开发及应用和环境保护带来了沉重压力。从质量来看，虽然我国是人口大国，但还称不上是人才大国，高素质人口在总人口中所占比重尚且不能满足全面现代化的需求。从结构上看，出生性别比例拉大导致性别结构失衡，婴儿出生率的下降和人口平均寿命的延长导致年龄结构失衡。在“银发浪潮”推动下，社会老龄化程度日益增强，形势日益严峻，由此导致的养老问题成为社会及政府的重担。另外，在人口构成中有作为社会建设者主体而存在的大量适龄劳动力，而他们的就业却进入“寒冬季”。劳动力资源的丰富和就业岗位的相对不足必然会导致一部分人无法正常工作、生活，乃致步入贫困，进而需要政府增加财政支出，对其提供救助和保障。这些都对政府社会管理职能的履行提出了挑战。

第二，生态问题日益严重。中国的生态问题是关系到未来发展的全局性问题。人类生存所依赖的四大生物系统如海洋、森林、牧场、农田在中国已不同程度地遭受损害。中国生态问题主要表现为沙尘暴、土地荒漠化、森林减少、干旱缺水、水土流失、湖面减少、冰川退缩、洪水、滑坡、泥石流、崩塌、耕地减少、水污染、赤潮浒苔等。［16］P68生态问题还有生物入侵、全球变暖、海洋生产力下降等等。生态问题的产生有自然的原因，更有人为的因素，其中政府政策的失误是一个重要原因。如市场经济发展过程中重经济效益轻环境效益，政策向经济发展倾斜，导致环境破坏，江湖河海、土地空气遭受污染。由于政府曾经片面强调经济增长而导致人们对自然环境的开采和利用，自然生态环境受到严重的破坏，有的地区由于自然环境的严重破坏已经影响了当地物质文明的发展和精神生活的质量。生态环境问题愈益突出，如何解决社会发展中人与自然和谐发展问题，如何在合理利用自然资源和有效保护生态环境基础上实现可持续发展，是政府面临的严峻挑战。

第三，公共安全事件日益增多。公共安全危机事件一般是指自然灾害事故、人为事故和由社会对抗引起的社会冲突行为，危害公共安全，造成或可能造成严重危害后果和重大社会影响的事件。近年来伴随经济的快速发展，人口流动的加剧，科技的广泛运用，我国公共安全形势日益恶化，给经济发展、社会公众生活、政府公信力带来了诸多消极影响。我国的公共安全问题集中表现在以下方面:一是自然灾害频次和强度增强。由于特有的地质构造条件和自然地理环境以及气候变化等导致的自然灾害已经给民众带来的巨大的创伤与损失。二是随着工业化进程的加快以及城市化的快速发展和体制变革的不断深入，在生产安全领域和公共卫生领域各种突发事件频发，重特大生产事故发生率居高不下，突发疫情高频出现，公共安全形势严峻。可以看出，这些灾难和危机降低了人们的安全感与幸福感，严重影响了人们的生活质量。然而，这些公共安全问题并不完全是由自然原因导致的，部分事件的发生与政府的不作为或作为不到位有关。在灾难和危机出现前，政府能否有明确的意识、准确的分析判断和完善的机制去预防和避免，在灾难和危机出现时，政府能否及时反应，提出有效的解决方案并付诸行动，代表了政府危机管理水平，也是政府社会管理综合能力的体现。维护社会公共安全需要政府强化社会控制职能，增强应急管理能力，为社会的持续发展提供强大支持。

六、多元社会力量发展促使政府提升社会整合能力

长期以来我国社会管理存在重政府轻多元的观念，政府作为单一的社会管理主体，其实是在单打独斗，无法解决社会管理当中的一系列问题。改革的一个重要成果就是激发社会活力，这一方面表现为经济领域的活跃，另一方面表现为诸多社会力量的发展，如社会组织、媒体力量、虚拟网络社会等。这些新兴力量具有较强的社会动员力和舆论影响力，对政府职能履行和社会稳定与发展都有直接影响。

社会组织是社会结构发育和优化的表现和载体。社会组织又称“民间组织”、“非政府组织”，泛指那些在不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态。［2］P111我国的社会组织包括社会团体、民办非企业单位和基金会等三类。社会组织根植于公众，贴近社会基层，反应快速灵活，介于政府与社会之间，能通过沟通和协调，缓解社会中的利益冲突，降低社会风险。因而，社会组织联系政府与民众的桥梁和纽带，可以直接协同政府改进社会管理，在激发社会活力、促进社会公平、倡导互助友爱、反映公众诉求、推进公益事业、化解社会矛盾等方面发挥不可替代的作用。

伴随着民主政治的推进和科技的进步，媒体民主的时代已经到来，网络舆情兴起和发展，对政府社会管理能力提出了更高要求。信息技术日新月异，以互联网技术、移动通讯技术、数字技术为支撑的新媒体影响力急剧提升，虚拟网络社会迅速形成并扩张，使现实社会的领域得到延伸和拓展，已成为社会活动和各种思想文化交流的重要平台。新媒体交互开放，能迅速集聚或扩散，不但是社会传播的重要载体，还与社会政治经济文化生活、事件交融重构，成为推动社会前行的重要力量。［17］P56同时，也要看到新媒体较强的影响力和动员力也极易被利用，借助新媒体和网络社区煽动情绪制造混乱与冲突的事件也曾出现。因此，媒体民主的时代，如何充分发挥新媒体的积极效力，降低负面效应，使其积极参与社会管理，助力政府稳定社会秩序，促进社会发展，成为政府面临的新挑战。

应对以上挑战，政府在社会管理上需要遵从协同的原则理念，正确引导、有效利用社会组织、虚拟网络，发挥实体的、虚拟的社会力量的优势，使它们在社会发展中更多地发挥正向作用，而不是消解政府社会管理的效果。这就要求政府创新社会管理，在思路理念上有所突破，在制度规范上有所完善，在方式方法上有所提升，增强其社会整合能力。

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The External Dynamics Driving the Government’s Innovation in Social Management

LIU Yu
(Department of Foundamentals，Shandong Administration Institute，Jinan，Shandong 250014，China)

It has increasingly become a tide of development that the government consolidates the function of social management among its basic functions，and this requires innovation in social management．To strengthen and innovate in social management is a measure adopted by our country responding to the tide．It is a response to the development trend of world politics，and it is also driven by the external factors such as the deepening of market economy，the change of value，the great adjustment of social structure，the puzzledom of social equity and justice，the frequent occurrence of social crises，the rapid development of social organizations，and so on．Understanding the external dynamics and the influencing mechanism is helpful for better discussing how to improve and innovate in social management．

government function;social management;innovation

C93

A

1674－0599(2012)05－0093－06

(责任编辑:朱文鸿)

2012－06－16

刘玉(1978—)，女，山东诸城人，山东行政学院基础部讲师，曲阜师范大学政治与公共管理学院博士研究生，研究方向为中国共产党与当代中国社会发展。

本文系山东省软科学研究计划项目“政府社会管理创新机制研究”(编号:2007RKA141)的阶段性研究成果。