矿业权价款只是国家出资勘查资本权益的回报<br/>——对矿业权价款制度扩大化的思考及建议

矿业权价款只是国家出资勘查资本权益的回报
——对矿业权价款制度扩大化的思考及建议

2012-01-28文正益

中国国土资源经济 2012年4期

关键词：探矿权采矿权价款

■ 文正益

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

矿业权价款只是国家出资勘查资本权益的回报
——对矿业权价款制度扩大化的思考及建议

■ 文正益

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

我国的矿业权价款制度是在特定历史条件下建立的，其本质是国家出资勘查资本权益的回报。近年来，矿业权价款制度的法定内涵已被全面突破，且愈演愈烈。矿业权价款制度扩大化，不仅直接干扰了以“维护国家对矿产资源的财产权益”为基本功能的资源补偿费制度的实施，而且已成为急功近利的饮鸩止渴之举，“以矿生财”的托词，实际上也是矿业权市场秩序混乱的源头之一。矿业权价款制度扩大化其深层次原因是理论混淆和认识误区，亟待进行理性思考并予以整顿规范。

矿业权；价款；资本权益；扩大化；对策；建议

我国矿业权（即探矿权和采矿权的统称）价款制度，是在特定历史条件下为维护国家作为勘查投资者的权益而建立的。近年来，由于对矿业权价款的理论混淆与认识模糊，不仅直接导致了矿业权价款评估的混乱和收取的严重扩大化；而且对维护矿产资源国家所有权益的矿产资源补偿费制度造成了严重的干扰、冲击和不可低估的负面影响。对于矿业权价款制度扩大化的问题，亟待引起理性思考并提出相应对策。

1 矿业权价款制度建立的背景与法定内涵

为了适应市场经济的发展和建立社会主义市场经济体制的要求，1996年8月全国人大常委会通过的对1986年3月制定的《矿产资源法》（以下简称矿法）修正案，明确规定：国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度；开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费等。1998年2月国务院发布施行《矿产资源勘查区块登记管理办法》（即国务院令第240号）、《矿产资源开采登记管理办法》（即国务院令第241号）和《探矿权采矿权转让管理办法》（即国务院令第242号）等三个行政法规（以下简称“三个办法”），明确规定建立探矿权价款和采矿权价款制度。原地质矿产部部长当时就矿法三个配套行政法规答记者问时指出：出现探矿权价款和采矿权价款两个概念，是考虑到本办法出台以前，国家作为矿产资源勘查的投资者的利益如何得到合理补偿的问题；由于过去地勘投资的主体是国家，中央财政已投入地勘费近千亿元，探明了大量的矿产地，为了保护国家作为特殊的民事投资主体的利益不受侵蚀，形成的国有资产不被流失；三个办法要求，凡申请取得由国家出资探明的矿产地的探矿权或采矿权的，必须对国家的投资给予回报，向国家缴纳经评估认定的一定费用，这笔费用称之为探矿权价款或采矿权价款。由此可见：一是探矿权价款或采矿权价款是国家作为投资者应获得的收益，属于资本收益；二是我国的矿业权价款制度是在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的特定历史背景下建立的配套制度。

矿业权价款有其法定内涵。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条规定：申请国家出资勘查并已探明矿产地的区块的探矿权的，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款。《矿产资源开采登记管理办法》第十条规定：申请国家出资勘查并已经探明矿产地的采矿权的，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的采矿权价款。从以上规定可以看出：国家出资勘查、已探明矿产地的区块或矿产地和经评估确认，这是矿业权价款收取不可或缺的三个法定要件。

2 矿业权价款制度扩大化的表现、原因与理论误区

在现实经济生活中，矿业权价款制度的法定内涵已被全面突破。相当多的地方政府，越权以矿产资源国家所有者的身份取代了国家出资勘查投资者的角色，不管是否出资勘查、是否是矿产地还是空白区，就以矿业权有偿取得为由自行发文，收取矿业权价款或矿产资源有偿使用费。不少地方规避“评估确认程序”，按照资源储量或预估的资源量与自定的价款缴纳标准相乘的办法计算和收取矿业权价款。近年来，尽管财政部和国土资源部多次联合行文，以求对矿业权价款的征收规范管理；但是实际上各地互相仿效，致使其扩大化有如燎原之势，且愈演愈烈。

矿业权价款制度扩大化，其客观原因是资源补偿费费率长期未调，在资源税多次调整和矿业权价款扩大化的双重挤压下，资源补偿费制度维护国家对矿产资源的财产权益的制度功能得不到应有的发挥；其主观原因是在现实经济利益驱动下，急功近利，有法不依；其深层次的原因是理论混淆，认识误区，导致对实际工作的误判、误导。造成矿业权价款制度扩大化的理论与认识误区主要有以下四个：

一曰：价值论，即认为“矿业权价值实质是对矿产资源的使用而使矿产资源升值而形成。”[1]这一观点虽是一家之言，却成为矿业权价款制度扩大化的理论支点。对此，笔者实在不敢苟同。这实际上是作者有意或无意混淆了矿产资源价值（或资源净价值）、矿业权价值、矿产品价值等3个既有联系又有区别的基本概念。矿产资源的价值是没有经过人类任何劳动和资本投入，而是由地质作用天然形成的；从理论上说，这个价值是矿产资源转化成矿产品并销售后取得的收入，再扣除所有应摊成本、平均利润和各种税费之后的剩余。“矿业权价值是指矿业权人依法使用矿业权，勘查或开采矿产资源所获得的或支付的货币量。”[2]显而易见：一是矿产资源国家所有者权益、矿业权人投资收益分别是矿产资源价值、矿业权价值的体现与应有回报；二是“对矿产资源的使用而使矿产资源升值而形成”的只能是由矿产资源转化的矿产品的价值而绝不就是矿业权价值。

二曰：权益论，即认为“矿业权价款，是由矿业权登记管理机关确定使用的特殊概念，现阶段是指国家出资勘查投入的权益价值和国家作为矿产资源所有权人所分享的权益价值。”这是中国矿业权评估师协会对矿业权价款的定义，是矿业权评估业界的理论基础。对此笔者认为：一是无论是矿业权评估师协会，还是矿业权登记管理机关都无权对国务院令240号、241号中关于矿业权价款的法定内涵擅自解释、扩延。二是所谓国家作为矿产资源所有权人所分享的权益价值，即矿产资源的价值收益，国家已有资源补偿费和资源税制度安排。三是矿产资源的所有者——国家在出让矿业权时出让的标的物仅是矿产资源的使用权，而绝非矿产资源的自物权。四是矿产资源的价值即所有权的权益有赖于矿业权的运作方能显现；但不经过开发转换成矿产品就不能真正、准确地实现。也就是说，仅仅通过矿业权价款的评估或确认，以收取矿业权价款形式来实现矿产资源所有权益，既不符合国际惯例，也有违国家《民法通则》关于国家所有矿藏不得买卖之规定；也正是当前我国矿业权价款评估之纠结和矿业权价款收取“错位”现象的深层次原因。

三曰：资源价款论。近年来，不少省先后出台了不同矿种的价格标准乘以资源储量计算价款的办法。被矿业权人俗称“政府一口价”，被记者们戏称为“资源价款”；业界一些人不以为然地解释为：矿业权价款实质就是市场经济条件下生产要素市场中的资源价款。对此笔者认为，资源价款论有违国家法律之规定姑且不说；仅从经济学角度而言，是把要素市场和商品市场混为一谈，忽视了两类市场的根本原则区别。正如张文驹先生指出：“在商品市场上卖出的是产出品，发生的是货币同商品（产品）交易，或者说是货币同商品所有权的交易，这种交易对资源（生产要素）配置起着导向作用；在要素市场上卖出的是投入品，发生的是货币同生产要素使用权的交易，这种交易直接实现资源的配置。中共十六大报告在阐述健全现代市场体系任务时准确指出，‘要创造各类市场主体平等使用生产要素的环境’，为什么不说成是‘创造各类市场主体平等取得生产要素的环境呢？’因为在要素市场上只能买来生产要素的使用权，买不来其所有权，也完全没有这个必要。”[3]

四曰：矿业权价款扩大化有理论，即认为“如果矿业权价款只理解为国家投资收益，那么在市场经济体制下势必产生两种后果，一是矿业权国家所有者收益大量流失，从源头上为矿业权管理混乱提供了充分必要条件；二是矿业权投资主体大肆炒作探矿权、采矿权，为矿业权市场秩序混乱种下了根源。”[1]对此论点，笔者认为，有三点值得商榷：一是对资源补偿费制度的调整完善并不感兴趣，却热衷于矿业权价款扩大化的动因到底是现实的、局部经济利益的驱动还是适应市场经济体制的要求？！无论是从国际惯例还是我国经济体制改革目标来看，矿产资源的所有权与使用权相分离，这是市场经济体制的基本特征和必然要求。而矿业权价款扩大化，明明是把矿产资源所有权与使用权相混淆，与市场经济体制相悖，却又要与市场经济体制混为一谈；明明是当代人透支后代人的利益和地方越权挤占中央（即全民所有）的资源财产权益，却要说成是“政府非税收入的新的增长点”。显而易见，矿业权价款扩大化已成为“以矿生财”的托词。二是矿业权价款扩大化的结果到底是维护国家所有者权益还是导致其流失？！矿业权价款扩大化的本质是变相卖资源，即把属于国家所有，可由采矿权人开采几十年，本该逐年分摊的资源成本却要一次性上缴，不仅加重了矿山企业的负担，而且导致不同规模、不同所有制的矿山企业不能平等使用矿产资源这个生产要素的政策环境。矿业权价款扩大化，表面上是一次性收取了数额巨大的价款，其实是以今后几十年不变价变相买卖，势必造成国家所有权益的隐性流失；同时矿业权人唯恐政策多变而盲目扩大产能，采富弃贫，实行掠夺性开发，造成矿产资源的浪费和国家所有权益的流失的严重后果，这是毋庸讳言的客观事实。三是由于矿业权价款扩大化，把矿产资源的所有权与使用权相混淆，不仅虚增了矿业权价值，而且在矿业权人中造成了交了价款就是买了资源的错觉，既造成了矿业泡沫和虚假繁荣，也是近年矿政管理纠结的深层原因。综上所述，矿业权价款扩大化实际上是矿业权市场秩序混乱的源头之一，不仅直接干扰了以“维护国家对矿产资源的财产权益”为基本功能的资源补偿费制度的实施，而且已成为急功近利的饮鸩止渴之举。