珍惜地球资源，推动生态文明建设与可持续发展

2012-01-28余振国

中国国土资源经济 2012年4期

■ 余振国

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

国土资源是生态文明建设和可持续发展的关键领域和最基本的物质基础，国土资源领域的生态文明建设的内涵是指通过国土资源开发利用系统的生态化，国土资源开发利用与保护思想行为的文明化，促进国土资源环境生态体系与经济社会体系的全面、协调、可持续发展。经过近几十年的努力，我国耕地保护、海洋生态环境保护、土地资源节约集约利用、土地整理复垦、荒漠化和石漠化土地生态整治、矿产资源节约与综合利用，矿山地质环境治理恢复、地质灾害防治、地热地温能开发利用、地质环境碳储碳汇技术研究等国土资源生态文明建设工作取得了积极进展，国土资源领域生态文明与可持续发展能力在不断提高。

1 国土资源生态文明建设与可持续发展面临的形势

1.1 面临的形势

我国国土生态与地质环境本底十分脆弱，随着高强度的开发利用，国土资源的土地生态功能退化严重，海洋生态环境问题严重，矿产资源综合利用水平依然很低，资源开发和工程建设的国土生态与地质环境破坏严重，地质灾害及其隐患严重，古生物化石、地质遗迹、地质地貌景观保护形势严峻。我国土地资源、矿产资源、地质资源和地质环境对经济社会发展的承载能力接近或者超过极限，资源缺口、地质环境压力、地质灾害风险越来越大。

我国干旱半干旱地区占国土面积的52%，高寒缺氧的青藏高原达200万平方公里。地质灾害风险较大的山地丘陵区占国土面积的65%，居住着全国56%的人口。滑坡、崩塌、泥石流、地面塌陷、地面沉降和地裂缝灾害在中国31个省(区、市)均有分布。全国有1583个县（市）长期受到泥石流灾害的困扰，约7400万人不同程度地受到泥石流的危害和威胁。水土流失严重的黄土高原面积为64万平方公里，石漠化的岩溶地区面积为90万平方公里。我国土地资源利用粗放、浪费严重，土地生态功能退化日益严重。城镇盲目扩张，用地结构不合理，产出效益低下。我国的荒漠化土地已达263.6万km2，占国土总面积27.46%。全国18个省区的471个县、近4亿人口的耕地和家园正受到不同程度的荒漠化威胁，而且荒漠化还在以每年1万多平方公里的速度增长。全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约6000万亩。全国固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达地区。受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩。近40年，我国人工围垦和城乡工矿建设用地各导致滨海滩涂面积丧失1.19万平方公里和1万平方公里，滩涂面积仅剩1.9万公顷，50%以上的滨海滩涂已不复存在。资源开发与工程建设的地质环境破坏日益严重。多年来矿产资源的开发利用由于矿山废弃物、尾矿等减量化、无害化、资源化程度低，造成资源浪费严重，环境问题日益突出。据统计，全国矿山固体废弃物累计积存量呈连年增加趋势，2005年时为219.6亿吨，到2010年已经达到了411.4亿吨。矿山废水废液年排放量达50多亿吨。

1.2 亟需解决的问题

(1)国土资源开发利用中的生态文明和可持续发展的观念、习惯、文化还有待进一步树立、形成和加强。

(2)国土资源开发利用中的土地生态、海洋生态、地质环境保护与治理恢复、地质灾害防治投入严重不足，国土生态与地质环境整治恢复工程进展缓慢。全国因工矿生产建设挖损、塌陷和压占废弃的土地约6000万亩，复垦可补充耕地的潜力约2295万亩。目前我国废弃土地复垦率仅占12%左右，而美国、澳大利亚复垦率已达85%以上。

(3)地热、地温能等清洁能源开发利用率低，地质环境的碳储碳汇功能开发相当滞后。

(4)资源节约集约利用、综合利用、循环利用和地质环境保护与地质灾害防治的技术发展与技术装备落后。

(5)国土资源开发利用的生态文明建设与可持续发展法律法规标准规范不完善，国土资源开发利用的生态文明建设政策措施及其力度有待改进。国土资源开发利用的生态文明建设体制机制不健全，没有建立耕地保护补偿机制、海洋生态环境污染破坏补偿赔偿机制、资源开发和工程建设的国土生态地质环境补偿、赔偿机制。

(6)支撑国土资源领域生态文明建设与可持续发展的基础能力薄弱。

2 国土生态文明建设的总体方略

积极贯彻落实科学发展观，改革创新，坚持节约资源和保护环境的基本国策，树立国土资源开发利用的生态文明理念，遵循自然规律、生态规律、生态文明发展规律和可持续发展规律。提倡生态文明和可持续发展的国土资源开发利用观，形成生态文明的国土资源可持续开发利用的文化观念、文化体系、伦理习俗和管理理念，建立有利于生态文明的国土资源可持续开发利用与管理的法规、政策、机制、制度，统筹保障发展、保护资源与保护生态环境，积极推进资源的节约集约利用、综合利用、循环利用。要以人为本，预防为主,防治结合，深入开展国土生态地质环境的保护、综合治理恢复与地质灾害防治。从根本上改善我国资源破坏浪费严重，资源能源效率低、国土生态地质环境状况不断恶化、地质灾害频发的局面，促进我国国土资源开发利用的生态文明化和发展的可持续化。推动国土资源生态文明建设和可持续发展，要重点完成五项任务：

其一，树立和强化以耕地、国土生态、地质环境和地质遗迹保护，地质灾害防治，地热地温能和地质碳储碳汇能力深度开发为核心内容的、国土资源领域生态文明和可持续发展的观念，建立国土资源开发利用的生态文化和可持续发展的资源经济社会体系。

其二，建立完善以耕地、国土生态、地质环境和地质遗迹保护，地质灾害防治，地热地温能和地质碳储碳汇能力深度开发为核心内容的、国土资源领域的生态文明和可持续发展的法规、标准、规范和政策，特别是要建立资源节约集约利用、资源综合利用、资源循环利用、国土生态地质环境保护和地质灾害防治的政策制度。

其三，建立国土资源领域的国土生态、地质环境与海洋生态环境补偿机制。

其四，建立国土资源领域生态文明建设与可持续发展成效保障体制、机制和制度体系。

其五，实施国土资源领域生态文明建设与可持续发展的重大工程。

总之，要切实推进国土资源生态文明建设与可持续发展，就必然面临整治国土资源领域中的土地利用粗放浪费、土地生态退化、土地损毁破坏、海洋生态环境污染破坏、矿产综合利用率低、地质环境破坏、地质灾害隐患，切实维护我国发展的资源环境权益和海洋资源权益，改善国土生态与地质环境，防治地质灾害的艰巨任务。应对全球气候变化，树立负责任的全球环境保护大国形象，公平合理地承担国际环境保护义务，我国就必然面临加快开发利用地热能、可燃冰等清洁能源，积极推进地质环境的碳储碳汇等工作。

3 实施国土生态文明建设重大工程，促进可持续发展

(1)建立有利于生态文明建设与可持续发展的国土资源开发利用与管理的思想观念、法规、政策、机制、制度、标准、规范、伦理、习俗和文化体系。

(2)推进耕地保护和农地生态系统功能保护与改善工程。建立国家级耕地数量、质量动态全覆盖的监测技术体系，全面监测耕地后备资源、基本农田占用、耕地占补平衡、土地开发、整理、复垦、城镇扩展、耕地污染等耕地数量、质量和生态变化；实施土地生态条件与后备资源潜力调查及评估工程；大力开展基本农田建设，提高基本农田质量；加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力；建设优质集中连片、基地化、现代化的农业生产体系和基本农田保护体系。在城乡土地利用布局中，将大面积连片基本农田、耕地作为绿地、绿带的重要组成部分，构建完善的生态网络，保护当地生物多样性，形成景观优美、人与自然和谐的宜居环境。

(3)实施国土资源节约集约利用与综合利用工程，积极推进国土资源生态经济和循环经济发展。完善土地资源节约集约利用指标体系和考核体系；建立技术规范，推进城市、开发区建设用地及基础设施节约集约利用评价与调控，推动典型区域土地集约利用模式创新工程。通过不断的技术创新，解决一批难利用矿产资源的综合利用技术问题，研发一批具有自主知识产权的资源综合利用新技术、新装备，并实现产业化、规模化，从而提高资源综合利用率，缓解我国矿产资源供应紧张局面。

(4)积极推进国土生态与地质环境综合整治恢复工程。在不破坏生态环境的前提下，优先开发缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城乡建设向地上、地下发展，拓展用地新空间；开展城镇建设用地整治，加强城镇闲散用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发；加强对“空心村”用地的改造，稳步推进农村建设用地整治。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求的前提下用于新开垦耕地的建设。大力推进山地丘陵地区国土综合整治，严格控制非农建设活动，推进陡坡耕地的退耕还林还草，发挥土地生态系统自我修复功能。积极开展农业环境地质调查评价、污染农地的地球化学改良工程建设和优质地质环境的农地建设。开展地质环境治理恢复、矿区土地复垦、矿山地质环境治理恢复、荒漠化和石漠化土地整治。实施全国国土生态地质环境监测系统建设工程，土地生态环境容量评估示范工程，土地资源生态安全评价与监测预警，土地综合整治和生态恢复技术示范工程。

(5)积极推进海洋环境保护和生态文明建设工程。建立完善海洋环境保护与生态建设规划体系，确定不同区域海洋生态主导功能、环境质量目标和生态保护措施，防治海洋环境污染。在典型海洋生态系统集中分布区、外来物种入侵区、海岛、气候变化影响敏感区等区域开展一批典型海洋生态修复工程，建立海洋生态建设示范区；开展典型海域水生生物和珍稀濒危物种的繁育与养护，防止外来海洋物种的侵害。进一步提高海洋环境质量状况、海洋环境监管、海洋环境突发事件、海洋环境专项服务四大海洋环境监测工作水平，拓展新型污染物、气候变化等新型监测领域。建立完善海洋环境突发事件的监测、预警和应急响应机制和体系，提高赤潮、溢油、绿潮等海洋环境灾害监视监测和应急响应能力，加强海上溢油事故风险和生态损害评估，积极防范海洋环境污染损害事故和生态灾害。

(6)积极实施地质灾害防治工程，促进人居安全。以保证人居安全、建设社会主义新农村、构建和谐社会、改善居住环境为目标，以基础地质调查、地质灾害调查和监测预警示范区建设为依托，采用多种手段方法，群专结合、点面结合，提高群测群防监测能力，推进和完善各级突发性地质灾害预测预报系统，建立全国地质灾害监测预警体系，积极实施地质灾害防治工程。

(7)积极推进地质遗迹资源、地质地貌景观资源的保护。全面调查掌握各类地质遗迹点、地质地貌景观资源的分布范围、特征和保护现状，登记地质遗迹、地质地貌景观资源状况，评价其潜在价值，建立地质遗迹资源、地质地貌景观资源数据库，编制地质遗迹资源、地质地貌景观资源分布图；开展省级和国家两个层面的地质遗迹、地质地貌景观资源区划与保护规划研究，实施地质遗迹和地质地貌景观资源保护工程，推进地质公园与矿山公园建设工作。

(8)积极推进浅层地温能、温泉、地热资源的可持续开发利用与保护工程。以节能减排为中心，大力开发利用浅层地热能，继续加强中低温地热资源开发利用，积极推进高温地热发电及干热岩开发利用，优化地热资源开发利用模式，通过地热资源开发利用，每年减少二氧化碳排放量约2.5亿吨。逐步形成以“西南地区地热发电、三北地区地热供暖、东南沿海地热疗养、大中城市以浅层地热能逐渐部分取代传统空调供暖、制冷”为主的地热资源开发利用格局，使地热资源在我国实施可持续发展战略中发挥更大的作用。

(9)积极推进地质环境的碳储碳汇技术发展和工程建设。二氧化碳地质储存是指将二氧化碳从集中排放源分离捕获，注入地下深部适宜地层内，长期储存或固化在地层中。用于储存二氧化碳的地下空间主要有深部咸水含水层、废弃或无商业开采价值的油气田和深部煤层、以及能够与二氧化碳进行化学反应的岩浆岩地层等。初步估算结果表明，我国24个主要沉积盆地深部的大厚度咸水含水层、46个含油气盆地和68个主要煤层区的深层地下空间，二氧化碳的地质储存潜力可达14540亿吨，能够满足未来数百年我国二氧化碳储存的需要。为此，国家应该设立国家专项，开展全国二氧化碳地质储存条件、储存潜力区域调查评价和土壤碳储量调查评价，研究开发提高地质和土壤固碳能力的途径和技术方法。开展二氧化碳地质储存可行性研究与储存示范。提升我国二氧化碳地质储存技术研究水平，实现二氧化碳地质储存零的突破。

(10)积极推进国土生态文明与可持续发展的文化教育建设。国土生态文明建设与可持续发展具有战略性、长期性、艰巨性和复杂性，必须重视和发挥好文化教育的作用，通过编制实施国土资源领域生态文明建设与可持续发展的文化教育规划，建设基本农田保护区、地质环境保护区、地质公园、矿山公园、中国温泉之乡、中国地热城、中国优质天然矿泉水之乡等国土资源领域生态文明与可持续发展文化教育示范基地，总结推广国土资源领域生态文明与可持续发展的先进典型和先进经验，编撰国土资源领域生态文明与可持续发展的科普读物和宣传画册，出版国土资源领域生态文明与可持续发展的科学文化著作和教材，制作影视广播宣传作品，积极打造国土资源领域的生态文明与可持续发展的文化软实力，以丰富多彩、持之以恒的文化建设宣传教育活动促进国土资源领域的生态文明建设和可持续发展。

4 制定支持国土生态文明建设与可持续发展的政策

4.1 强化国土资源开发利用和管理中的生态文明建设与可持续发展的目标责任考核评价与执法监督检查

将国土资源开发利用与管理中的生态文明建设与可持续发展的目标责任和耕地保护目标责任一起纳入政府年度综合目标考核之中，建立政府主导,多部门配合,全社会广泛参与的层层量化的生态文明建设与可持续发展和耕地保护责任目标机制，形成政府主导，多部门联动的生态文明建设与可持续发展和耕地保护执法监管的长效机制。

4.2 编制实施《国土生态文明建设与可持续发展专项规划》

通过规划，明确国土资源领域生态文明建设和可持续发展工作的目标任务，统筹安排国土资源开发利用与国土生态保护、地质环境保护、地质灾害防治等协调促进的总体格局，优化资源开发利用与生态建设的结构与布局，强化国土资源领域生态文明建设与可持续发展的空间管制；通过规划，科学部署国土资源领域生态文明建设与可持续发展的重大工程和保障措施；通过实施规划，有序地推进国土资源领域的生态文明建设和可持续发展工作。

4.3 建立国土生态文明建设与可持续发展的长效投入支持机制，出台优惠政策和激励政策

国土资源领域的生态文明建设和可持续发展工作属于支撑国土生态安全的公益性事业和公共工程项目，前期投入大，生态文明的功效大，但是市场收益困难，很难形成依靠市场机制运行就可以盈利的商业模式。因此，各级政府、各级财政应该将国土资源领域的生态文明建设和可持续发展纳入财政预算，尽快建立长效投入支持的财政机制，从根本上解决经费不足的问题。同时，应积极出台优惠政策，以国土资源开发利用和国土生态、地质环境等各种资源环境权益市场、税费减免为杠杆，激励、吸引各种社会资金和境外国外投资，建立多元长效投入机制，保障国土资源领域的生态文明建设和可持续发展工作的顺利推进。

4.4 深化国土资源和国土生态地质环境权益保障制度与国家资源收益的分配制度改革

深化国土资源有偿使用制度改革，建立科学合理的国土资源与国土生态地质环境产权制度和国土资源国家权益收益分配制度，保障国土资源和国土生态地质环境的国家权益、地方政府的权益、当地居民权益、相关利益方的权益得到充分实现，以稳定合理的、得到切实保障的国土资源和国土生态地质环境权益预期收益来引导、激励社会各方参与国土资源领域的生态文明建设和可持续发展工作。

利用（国土资源）权益收益，建立国土资源生态化开发利用的补偿制度和补偿基金，对于生态文明的自然资源（国土资源）开发利用和资源供给给予奖励，对于生态文明的自然资源（国土资源）开发利用和供给方式、技术和企业给予补助，对于积极研发、引入、利用生态文明的资源开发利用技术并淘汰非生态文明的技术、设备、产品的企业给予补贴。

4.5 实施重点工程、重大技术、重点产品和重要示范区建设的带动战略

实施耕地保护与以改善农地粮食和生态综合生产能力为目标的基本农田建设工程，土地资源节约集约利用示范工程，矿产资源节约与综合回收循环利用重大技术及其示范工程，矿山废弃物回收利用重点产品，国土生态地质环境保护与综合整治恢复重大技术与示范工程，地质灾害防治技术与示范工程，浅层地热能开发技术与示范区建设工程，地质环境的碳储碳汇技术与示范工程，污染农地的地球化学改良技术与示范工程，地质遗迹资源、地质地貌景观资源的保护技术与示范工程，优质地质环境与土地生态环境的农地建设工程，数字地质环境等一系列重点工程、重大技术、重点产品、示范区带动战略。

4.6 建立有利于国土生态文明建设与可持续发展的制度

其一，建立健全“节约集约用地评价考核制度”、“矿产资源节约综合回收循环利用评价考核制度”、“建设项目海洋环境影响评价制度”、“污染物排海总量控制制度”、“资源开发和工程建设的国土生态地质环境评价制度”、“地质灾害危险性评估制度”、“资源开发和工程建设的国土生态地质环境综合整治恢复方案编制审查制度”、“矿山地质环境保护与治理恢复方案编制制度”、“矿山土地复垦方案编制制度”等为内涵的国土资源领域生态文明建设与可持续发展管制制度。

其二，建立以“耕地保护补偿制度”、“资源节约集约综合回收循环利用补贴制度”、“海洋生态环境补偿和赔偿制度”、“资源开发和工程建设的国土生态地质环境代价核算制度”、“资源开发和工程建设的国土生态地质环境补偿制度”、“资源开发和工程建设的国土生态地质环境破坏治理恢复制度”、“自然地质灾害防治保险制度”、“资源开发和工程建设的地质灾害防治强制保险制度”、“地质环境碳储碳汇补贴制度”和“浅层地热能开发利用补贴制度”为内涵的国土资源领域国土生态地质环境补偿制度。

其三，建立国土资源开发利用的生态文明建设与可持续发展信用制度。

4.7 依靠科技进步，改革创新，加强国土生态文明与可持续发展的基础能力建设

一是强化科技能力。加大科研投入，建立激励机制，鼓励改革创新，积极推广应用新理论、新技术、新方法，大力提升国土资源领域的生态文明建设和可持续发展科学技术水平。着力研发推广耕地保护与农地农业生态系统改良技术，土地节约集约利用集成技术，土地生态复垦修复技术，海洋生态保护与建设关键技术，矿产资源综合开发利用与保护技术，我国紧缺矿种的共伴生矿、复杂难处理矿、中低品位矿、尾矿等矿山废弃物的开发利用技术与装备，国土生态地质环境综合整治恢复技术，地质环境保护科学技术，地质灾害防治科学技术与装备，地质遗迹和地质地貌景观保护科学技术，地热地温能开发利用技术与装备，地质环境碳储碳汇科学技术等，积极促进国土资源领域生态文明建设和可持续发展的科技进步。对提高资源利用率的技术改造项目和综合利用项目，国家提供信贷金融支持。实行定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备名录制度，建立技术咨询服务体系，有效地引导国土资源领域生态文明建设和可持续发展。

二是强化创新和执行能力。大力培养造就国土资源生态文明建设和可持续发展工作的人才，推动国土资源领域的生态文明建设和可持续发展及其管理的基础设施和装备的更新改造，大力提升国土资源领域的生态文明建设和可持续发展工作体系的现代化、信息化水平，打造创新平台，加强国土资源领域生态文明建设和可持续发展的创新能力和执行能力。

三是强化行政管理与执法监督能力。加强国土资源领域生态文明建设和可持续发展的组织机构和人才队伍建设，提高生态文明建设和可持续发展的行政管理和执法监督工作的效率和效能。