矿业权用益物权说的批判——兼论矿业权属性

■ 潘 龙/孟繁超

（南京航空航天大学，江苏 南京 210016）

矿业权是我国矿产资源法的重要内容，矿业权制度是矿产资源法及相关法律制度尤其是矿产资源税费制度改革与完善的基础和关键。目前我国学界对矿业权含义、内容及其法律性质仍存有争议，概其原因主要是以私法理念为基础构建的矿业权理论不能完全适应现实矿业权制度的实践和发展，科学界定矿业权属性具有重要的理论和现实意义。

1 矿业权概念及属性概略

1.1 现行法律框架下的矿业权概念

矿业权能否作为探矿权和采矿权的上位概念是研究矿业权制度和理论的逻辑起点。1999年《国土资源部关于在矿业权转让时做好有关工作的通知》最早提到“矿业权”概念，2000年国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》第三条对“矿业权”的内容和属性作出明确规定，实践中“矿业权”也已被作为探矿权和采矿权的上位概念使用。1994年《矿产资源法实施细则》第六条对探矿权和采矿权分别做出明确规定。

因此，仅从概念逻辑的角度，矿业权作为探矿权和采矿权的上位概念并无不妥，但同时我们也应看到，严格依据“权利法定原则”，由于《矿产资源法》、《民法通则》及《物权法》等并未在法律层面直接规定并使用“矿业权”概念，“矿业权”目前在我国仍只能算一个学术概念，抑或说学界对矿业权概念的概括凝练和学术探讨是以现行有关立法对矿业权概念的使用和现实矿业权制度的实施为基础的。

1.2 矿业权属性概述

矿业权属性是认识矿业权理论及指导我国矿业权制度构建和完善的一个重要突破口。《物权法》“用益物权编”中规定依法取得的探矿权、采矿权等权利受法律保护，从而在法律层面确定了探矿权和采矿权的用益物权属性。向前追溯，1986年《民法通则》就将采矿权确定为一种与财产所有权有关的财产权， 1996年《矿产资源法》以及随后国务院颁布的行政法规规定了探矿权、采矿权依法有偿取得并可流转，进一步明确了探矿权和采矿权的财产权属性。

因此，在我国现行法律框架下，矿业权是一种与财产有关，以探矿权和采矿权为主要内容的权利；实践中，我国现行的探矿权和采矿权是民事财产权和行政许可权制度相结合的产物，矿业权的资质认定、取得、审批、登记、延续和评估等各个环节，都受国家有权机关的干预和管制。

依据我国现行相关法律法规的规定，采矿权和探矿权直接或间接以矿产资源为权利客体，矿产资源作为“物”的财产属性是探矿权和采矿权实现权利价值的最终归属和物质依托。按照我国宪法等法律的规定，矿产资源属于国家所有，而所有权是典型的物权，因此多数学者尤其是民法学者认为物权是矿业权的基本属性，并且集中力量论证矿业权究竟为何种类型的物权，其中“用益物权说”在一定意义上为《物权法》所认可。

2“矿业权用益物权说”之现有批判

2.1 “矿业权用益物权说”简介

“矿业权用益物权说”是一种主流的传统学说，该学说认为依据物权法基本理论，应把包括矿业权在内的自然资源使用权统归于用益物权。[1]原地质矿产部副部长张文驹先生认为，矿业权的属性和地位与国有土地使用权一样，均属于典型的用益物权。[2]王利明教授将用益物权进一步细化，其认为矿业权属于用益物权，但由于此种用益物权系基于行政特别许可授予，故属于用益物权中的特许物权。[3]李显冬教授在赞成矿业权用益物权说的基础上指出矿业权以国家对矿产资源的所有权为基础，是一项私权、财产权，在法律属性上更接近于用益物权，但鉴于矿业权具有较强的公权色彩，有别于传统的用益物权，故可称其为“准用益物权”。[4]“特许用益物权说”和“准用益物权说”都考虑到了矿业权取得和行使过程中所涉及到的公权干预和管制问题，反映出将矿业权完全界定为民法意义上私权的不纯粹性。

2.2 目前学界对“矿业权用益物权说”的主要批判

2.2.1 权利性质冲突说

此类学者从探矿权和采矿权的性质出发，指出探矿权与采矿权存在本质差异，不能简单捆绑成矿业权；[5]更有学者明确指出矿业权概念和理论的虚无性，探矿权属用益物权，采矿权属所有权，两者是不同的物权种类，行使结果有根本区别。[6]持此观点的学者否定“矿业权用益物权说”的依据主要包括两个方面：一是探矿权和采矿权主体对矿产资源的“利用”模式和获益方式不一样，两者同构并不同质；二是“用益物权”不包括处分所用之物的权能，而采矿权的行使实现了对矿产的处分，不符合用益物权的基本理论。

2.2.2 “资源占用权”说

在批判“矿业权用益物权说”的学者中，做出最大突破的是孟勤国教授，根据其创设的“占有权论”[7]，矿业权当属于“资源占用权”，即自然人或法人占用相对稀缺的自然资源或公共资源的权利。

依据该理论，取得探矿权证和采矿权证所须缴纳的费用，是占有人的一种投资，与采矿设备一样，是占有人的财产。该学说冲破“用益物权派生于所有权”的禁锢，将财产利用从所有权制度中独立出来，将处分权能视为“占有权”可以具备的权能，是一种重大的理论突破。但其根本上还是在民法物权理论和制度之内的修正和突破，仍具有一定局限性，且“占有权”理论尚未获得学界的普遍认同。

3“矿业权用益物权说”新批判

笔者认为，除以上弊端外，“矿业权用益物权说”还存在以下理论上的不足。

3.1 价值目标偏颇

将探矿权和采矿权本身归属于用益物权的观点在权利保护的价值取向上有失偏颇。物权制度旨在保护物的归属和使用价值或交换价值的顺利实现，将探矿权和采矿权的属性界定为用益物权，实际上是以经济价值为核心目标。偏重于对该两项权利的财产权属性的研究，仅站在了民事权利的一维角度，不能体现矿业权的全部内涵，不能适应矿产资源开发利用活动的复杂性以及现代资源开发利用过程中协调和保护多重利益的目标要求。

矿业权出让及矿产资源税费制度既是矿产资源国家所有权的实现机制，也是国家管理和调控矿产开发利用行为、完善矿业市场的重要手段，以“用益物权说”为基础的矿业权制度的缺陷恰恰集中体现在这两项制度上。我国现行的以政府为主导的矿业权出让及矿产资源税费制度的制定和实施都存在一定程度的失灵，因政府在矿业市场活动中扮演着国有矿产资源管理人和矿业市场管制和调控者的双重角色，将矿业权定位为“用益物权”，很容易造成矿产资源价值被低估以及政府及其相关部门的角色错位或缺位，政府管理和调控矿产开发利用行为的职能将难以有效发挥。偏重矿业权的物权（财产权）属性，容易造成政府及其相关部门忽视矿产资源开发利用过程中的生态效益和社会效益，部分地方政府甚至为追求财政利益而对高能耗、高污染漠然置之，不顾全局和长远利益，使得矿产资源开发利用效率得不到提高。

3.2 对权利客体特殊性认识不足

矿业权的客体是矿产资源，其具有不同于土地资源等传统自然资源的特殊性——矿产资源会在不断使用的过程中逐渐地消耗殆尽，从而导致作为矿产资源的“物质”本体及依附于其上的所有权逐渐消失殆尽。诸如煤、铁、石油等金属和非金属矿物属于不可再生资源，其形成经历了漫长的地质年代，其储量会随着开发利用而逐渐耗竭，人类只能通过减少利用并完善回收技术，以延长矿产资源的使用年限。

所谓用益物权，是指对他人之物使用和收益的权利，用益物权人没有处分所用之物的权利，而探矿权和采矿权行使的最终结果都是权利人通过处分矿产品的获取权或矿产品本身而受益；依据用益物权理论，用益物权人行使权利的行为并不会导致所用之物实体和处分权利的丧失，“取得和处分之权利”明显与用益物权之仅包括“占有使用和收益之权利”的理论不符。

自然资源属性的差异使得探矿权和采矿权难以像土地使用权、取水权、林业权和渔业权等权利一样完美地包容在用益物权理论体系当中，民法的用益物权理论用来解释看似相同的对自然资源使用权利的保护面临着前所未有的尴尬。同时，“矿业权用益物权说”也解释不了矿业权取得和行使过程中受公权力干预和管制现象的性质，无法解决公法行为与传统民法私权理论的冲突问题。

4 矿业权属于经济法权利的探讨

笔者认为，对包括矿产资源在内的自然资源的“利用”之概念不能简单地等同于民法理论中的“用益”之概念。与民法上的“用益物权”相比，矿业权的内涵更加丰富，权利实现手段更加灵活、复杂，更富有规划性、管制性等制度性内容。要科学全面并符合实践需要地认识矿业权属性，须以矿产资源的特殊自然属性为基础，综合运用财产权等相关理论进一步揭示和探讨，唯如此才能使我国的矿业权制度在理论上不断自足并得以完善。

4.1 财产权概述

法律上财产概念指的是人与资源与财富之间的关系。[8]财产关系可以是静态的所有，也可以是动态的利用。诚如孟勤国教授所认为的，财产利用是一个独立的财产问题，资源利用制度理应独立于资源所有制度。随着市场经济的发展，现代社会的财产利用以更加复杂的形式表现出来，手段也呈现出多样化，需要物权法以及其他法律以有别于所有权的价值取向和制度规则加以调整。

财产权具有物质财富内容，体现经济利益，是法学中多个领域，如民法和宪法领域经常使用的范畴。李龙教授指出，宪法上的财产权和民法上的财产权之间是源与流的关系，宪法财产权防范来自国家的侵犯，民法财产权防范来自民事主体的侵犯。[9]民法上私人财产权是宪法财产权具体化的表现形式之一，并且是私有财产权最终实现的表现形式，与之相对应的是，宪法财产权还应有其他具体化的表现形式，如国有财产权、集体财产权，当这些财产权进入私领域之时，受民法调整，当进入公领域或社会领域时，如进行社会分配或者为社会利用领域则受具有公共性质的或国家管理性质的部门法调整，如经济法、行政法等。因此，财产权不仅仅是一个部门法所能完全调整的，更不是物权制度能够完全包容的。当对其利用涉及国有财产的分配、利用等具有社会性质的内容时，则应运用经济法、行政法等相关部门的法律对其进行规制，或其调整规则中至少应融入此类部门法的理念和原则。

4.2 宪法意义上公民经济权利概述

宪法意义上的经济权利具有抽象性，只是确立了保护公民财产权的一般原则，其本质是对公民拥有和获得财产权权利能力的宣示，但公民占有、使用和处分财产的具体行为规则还有赖具体的法律制度来规范，其中有可能涉及到主体的资格限制、市场准入等内容。所有权只是财产权表现形式的一种，以所有权的保护或物权的保护代替财产的保护不符合现实实践及财产保护的客观需要。

矿产资源国家所有权与矿业权都以矿产资源为物质基础，但是两者是相独立和区别的权利，国家也应采有不同的制度手段对这两种权利实施保护。矿产资源全民所有是一种抽象的权利，其权利主体具有普遍性和抽象性，矿产资源的使用价值需要通过矿业权这种具体的权利制度来转换和实现。矿业权主体享有的对国有矿产资源开发和利用的权利并非完全基于“用益物权”制度而派生于矿产资源国家所有权，而是通过一系列法律机制并支付相应对价而取得的一种相对独立的资源利用权利，矿业权价值实现和保护的法律制度包括但不限于民法上的财产权制度，矿产资源开发利用过程中出现的各种问题也需要综合运用多种法律制度来解决。

4.3 矿业权应归属为经济法权利

市场经济的弊端影响了各国经济的安全和社会的可持续发展，经济法的核心内容在于防止私人经济权利以及国家管制和调控权力的滥用所可能导致的危害，提高资源利用效率，促进社会经济发展效率和分配公平。立于经济法的视角，矿业权是一项由宪法上公民经济权利具体化而来的权利，除了财产权的内容和权能，还蕴含了经济自由、经济公平、经济保障和经济责任等内在要求。将矿业权定位为经济法上的权利或经济法权利在理论上更全面、更具有可操作性。

基于以上分析，矿业权可看作是宪法意义上公民的经济权利。矿业权属性不应仅立足于民法物权的静态价值，而应强调高效、有序开发利用矿产资源以及保护生态环境的动态价值。因此，将矿业权作为一种经济法权利更有助于其内涵的表达，矿业权适用经济法的理念和原则，是一种典型的经济法意义上的权利，矿业权的取得和行使制度的改革与完善应当在经济法理念和原则的指导下进行，才能实现国家利益、企业和个人利益以及社会利益的统一。

[1]屈茂辉.用益物权论[M].长沙:湖南人民出版社,1999:282.

[2]张文驹.矿权性质及其市场制度[J].资源产业经济,2003(10):18.

[3]王利明.中国物权法草案建议稿及说明[M].北京:中国法制出版社,2001:90.

[4]李显冬,刘志强.论矿业权的法律属性[J].当代法学,2009(2):108.

[5]朱晓勤,温浩鹏.对矿业权概念的反思[J].中国地质大学学报:社会科学版,2010(1):82.

[6]康纪田.矿业法论[M].北京:中国法制出版社,2011:1,11,98-101.

[7]孟勤国.物权二元结构论——中国物权制度的理论重构[M].北京:人民法院出版社,2009:199-202，215.

[8]徐明显.人权研究(第3卷）[M].济南:山东人民出版社,2003:357.

[9]李龙,刘连泰.宪法财产权和民法财产权的分工与协同[J].法商研究,2003(6):40.