论社会管理创新中的和谐司法机制建设

□顾华详

(中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室，新疆乌鲁木齐 830003)

论社会管理创新中的和谐司法机制建设

□顾华详

(中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室，新疆乌鲁木齐 830003)

与其他领域相比，司法在社会管理方面所面临的矛盾更加复杂，加强和创新社会管理，应重视树立现代司法特别是能动司法理念，强化司法民主和保障民生的意识，强化司法公平与效率意识，增强矛盾纠纷的司法调处能力，完善相关诉讼制度，健全大规模侵权损害赔偿基金制度，确保加强和创新社会管理的各项工作依法推进。

能动司法;司法机制;社会管理;法治建设

在我国经济高速增长的同时，社会阶层也在不断分化，社会矛盾逐步凸显，社会管理面临着一系列新问题。社会管理已经上升至国家战略层面，成为事关国家发展与稳定的重大问题之一。加强和创新社会管理是党在新形势下加强和创新群众工作的一项重大战略决策，是各级党委政府的工作重点之一。司法机关作为推进社会主义民主法制建设的重要力量，在加强和创新社会管理的格局中，占据着职能作用的基础性、服务对象的广泛性、工作手段的多样性和管理效果的长效性等重要地位和独特优势，因此，应全面准确把握其在加强和创新社会管理中的定位，健全相关机制体制，确保其充分发挥主力军特殊而重要的作用。

一、重视树立现代司法特别是能动司法的理念

充分发挥司法在加强和创新社会管理中的特殊作用，需要有相应的司法理念作支撑。司法理念是明确司法方向和保障司法能力的指导原则与思想基础，是支配法官思维和行动的精神指导，在很大程度上决定着司法能力。人民法院和法官必须树立客观、公正、平等、透明、高效、独立、文明的现代司法理念。积极遵循“法律的生命在于(实践)经验，而非逻辑”(he life of law doesn’t lie in logic，but in experience)的警示［1］P1，自觉强化对法律或法治追求最大现实公平和正义的责任意识与使命意识;自觉坚持将抽象的社会管理法治原理和规范，用语义明确简练、通俗易懂的法律条文表述出来，努力使其能够说服群众，让群众去掌握它，做到自觉遵守，不断增强社会管理法治的针对性和有效性，进一步强化司法在加强和创新社会管理中的重要作用。执政为民、加强和创新社会管理、构建和谐社会，与之相适应的现代司法理念是提供优质司法服务和保障的基本要求。为此，法院应积极树立现代司法理念，自觉创新审判方式，确保《宪法》和法律的精神得到顺利实施、确保公正司法、确保社会管理得到进一步加强和创新。实现这个目标，各级人民法院应始终坚持社会主义法治理念，真正从思想上解决“为谁掌权、为谁司法、为谁服务”的问题。真正在司法行动上做到既要按照工作职责正确掌握相关法律的精髓要旨，更要注重通过探究立法本意、加强调查研究、考量社会常识与情理，正确认识和把握人民群众的意愿，做到统筹兼顾。真正深化对能动司法的认识①能动司法在中外司法实践中都有，但中外能动司法的概念、内涵不完全相同。早在20世纪50年代，司法能动主义就在美国出现。“实用主义”是西方能动司法的特性;“人民司法为人民”是我国能动司法的特征。2001年12月，我国最高人民法院在《关于民事诉讼证据的若干规定》(法释〔2001〕33号)中，肯定了法官在举证责任分配、证据审查判断、非法证据排除、证明标准等方面的自由裁量权。这是我国初步推进能动司法的规范性依据。，正确把握能动司法的要旨，强化能动司法的实践，则必须始终坚持人民司法为人民的理念，以实现公平正义为目标，以实现司法的政治效果、法律效果、社会效果相统一的大局为重心，以法治精神和依法治国基本方略为依托，在司法过程中自觉强化法治性、服务性、主动性和高效性，创造性地运用法律规范，不断提高司法途径解决实际问题的能力，不断取得人民群众认可的司法效果。必须始终坚持把审判工作置于党和国家工作大局中去推进，紧紧围绕科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，找准司法与社会管理工作的结合点，切实提高司法服务社会管理的能力与水平。确保将审判活动放到加强和创新社会管理的大局中来考虑，必须及时调整办案的指导思想和工作思路，自觉坚持用现代司法理念分析问题和审理案件，准确把握法律精髓，妥善统筹协调各方利益，努力作出群众普遍认可的判决，真正使审判工作服从和服务于社会管理创新、构建和谐社会这个主题与大局。

司法应坚持注重社情民意的综合分析研判。公检法司各机关部门是推进社会管理创新的重要主体之一。因此，必须主动加强对办案过程中发现的涉及社会管理的问题进行深入研究，重点分析其原因、研究其特点和规律，而绝不能为办案而办案。公检法司各机关部门应健全情报信息共享共通机制，定期联席研究和分析社会稳定形势，以便及时发现可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，为能动司法奠定信息情报基础。公检法司应健全社情民意调查机制，在司法工作重大部署出台之前，应充分听取社会各界的意见，充分掌握社情民意的新动向，为能动司法奠定群众基础。公检法司应健全执法办案风险评估预警机制，切实坚持把风险评估作为案件办理的重要前置环节，切实做到科学制定预案，妥善采取应对措施，努力避免因执法不当引发群体性涉诉信访案件(事件)的发生，为能动司法奠定风险防范基础。公检法司应立足于执法办案，积极参与党委政府的社会治安防控体系建设，在党委的统一领导下，切实从司法方面主动、有效地参与社会矛盾的调和化解工作，为社会管理提供司法服务，切实增强司法能动服务社会管理创新的能力，为能动司法奠定组织基础。

二、重视强化司法民主和保障民生的意识

司法民主是我们党的群众路线在司法工作中的具体体现，审判活动要集中体现“讲法、讲理、讲民主”的原则。为此，各级人民法院应认真学习和践行马锡五审判方式所蕴含着的“司法依靠群众、群众参与司法;司法服务群众、群众认同司法”的精神。针对一些法院还存在着案件质量和效率不高、法院管理不细、司法能力不强、群众观点树立得不牢以及对审判权、执行权的监控不严等社会普遍关注的突出问题。必须高度重视和审理好社会关注的、涉及群众切身利益的重大敏感案件，坚持在解决执行难、诉讼难等问题上下更大功夫。必须切实做到在审判实践中能够从内心关爱、理解、体恤诉讼当事人，严禁那种不负责任，对群众诉求采取或推诿扯皮、或武断处置、或漠然置之态度的情况继续发生。目前，法院工作中仍存在不少问题，一些法官判前不释法、判后不答疑、案结事不了，不断引发新的信访，有的“三门法官”不了解国情民情，不懂得做群众工作的重要性，只会照搬法条、机械司法，不注重政治效果、社会效果与法律效果相统一，往往使判决结果违背公序良俗，误导公众价值取向，造成严重负面影响的问题，针对这些问题，我们要采取制度防范和业务补课的办法解决之。必须加强涉及民生案件的审判工作，始终坚持以群众利益为重，依法妥善审理教育、食品药品安全、医疗、婚姻家庭等与民生关系密切相关的民事案件，重视审理好非法宗教活动、非法集资、网络诈骗、拐卖妇女儿童等刑事案件，切实解决好群众最关心最直接最现实的利益问题。必须加强行政审判工作，提高审判工作效率，切实审理好国家赔偿案件，并解决好行政执法案件的协调问题，不断提高行政司法效率。

坚持依法严惩严重影响群众安全感的刑事犯罪行为。重点是要坚决依法严惩影响社会和谐稳定、民族团结、破坏国家统一、危害信息安全等重点领域的犯罪行为，特别要依法严惩“三股势力”的渗透和分裂破坏行为;依法严惩重大安全生产事故、食品药品安全等重大事件背后的职务犯罪行为，切实维护好社会的和谐稳定。注意研究法律实施中遇到的新情况新问题，加强对新型、疑难、复杂案件的集体研究与联合攻关，加强对有指导意义案例的归纳分析，不断提高解决新问题的水平和能力。

三、重视强化司法的公平与效率意识

我国经济社会发展中的一系列新的阶段性特征，特别是一些新情况、新问题不断出现，许多疑难复杂案件、新类型案件数量不断增多，有的案件“案结事不了”的问题直接导致司法公信力下降。在这种形势下，进一步健全公正高效权威的审判制度，充分发挥人民法院的审判职能作用，对于维护社会稳定、加强和创新社会管理，都具有十分重大的现实意义。各级人民法院要充分认识在加强和创新社会管理中担负的重大责任，充分发挥司法维护社会公平正义的重要职能作用，为社会管理创新提供有力的司法保障。始终坚持依法独立行使审判权，恪守职业道德，坚持依法办案，坚守公正底线，坚决杜绝关系案、人情案、金钱案;依法严惩徇私枉法、腐败堕落，瞒案不报、压案不查的问题;切实杜绝案件事实认定不清、法律适用不准、审判程序不规范;特别要重视案件多次发回重审、久审不结、徒增当事人诉累的问题，不断提高审判质量，坚持做到每一个案件都严把事实关、证据关、程序关、适用法律关，努力办成铁案。严格规范法官审判行为，不断加强审判管理，着力实现审判管理的规范化、科学化、信息化。同时，还要牢固树立“稳定压倒一切”的思想，紧紧围绕维护社会稳定、民族团结和打击“三股势力”开展司法工作，坚持严厉打击严重刑事犯罪和经济犯罪，积极营造稳定、团结、和谐的大氛围，为全面、协调、可持续发展创造良好的社会大环境。强化人民法院公正、高效、廉洁、勤勉的司法意识，大力弘扬人民司法为人民的核心价值观，大力加强司法作风建设，全面构建人民法院廉政风险防控机制，［2］为推进社会管理创新提供坚强有力的司法保障。

四、重视增强化解矛盾纠纷的司法调处能力

最大限度地化解社会矛盾，也是人民司法的重要职责之一。当前，除刑事案件外，诉诸人民法院的纠纷大多属于人民内部矛盾，解决这些矛盾的最佳方式是诉讼调解。相对于判决而言，调解更能被当事人所接受。调解的过程也是一个促使双方互谅互让、逐渐消除隔阂、达到相互理解的过程。调解还可以减少程序的对抗性，减轻诉累，降低诉讼成本，便于执行，而且易于从根本上化解冲突，使双方能够和谐相处。调解在加强和创新社会管理中起着推进器的作用。因此，提高人民法院的调解能力，已经成为提高司法能力的重中之重。人民法院要不断加强学习、认真总结经验，特别是要在民风民俗的感知、认知以及如何使国家法律与当地民族习惯法、村规民约更好结合上下功夫，准确把握各地人民内部矛盾的特点，努力增强调处纠纷的本领。切实加强各级法院的矛盾纠纷调解处置机制建设，健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，积极推动和健全司法调解、行政调解与人民调解互相衔接、互相联动的大调解工作体系，努力形成法院、行政和社会组织共同化解社会矛盾、加强和创新社会管理的合力。自觉遵循“调解优先、调判结合、合法自愿”的原则，善于统筹运用现行法律和“公序良俗”原则解决现实生活中的实际问题。同时重视引导群众自觉依法按程序表达利益诉求，便捷和高效地解决矛盾纠纷。特别是民事案件，应坚持按照“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，尽可能地用调解方法化解矛盾纠纷，力求从源头上消除不和谐因素。调解中，要注重消除不利于团结、稳定的隐患，在查明事实、分清是非的基础上，应注意结合当事人的心理特点，通过耐心细致地宣讲国家政策和法律，最大限度地消除双方的对立情绪，最大限度地增进双方的理解与谅解。调解要采取灵活多样的方式进行，做到庭前调解与庭审调解相结合;面对面调解与背靠背调解相结合;法官调解与邀请德高望重的案外人参与调解相结合等，尤其要注意在法律允许的范围内，尽量承认和尊重不同地域、不同民族的习惯法，并充分利用其中的积极因素，因势利导、顺势而为，多做增进团结、维护稳定的工作。

公检法司各机关部门在保证执法办案法律效果的前提下，自觉强化矛盾纠纷化解意识，始终坚持最大限度地增加社会和谐因素，坚持主动将执法办案向化解社会矛盾领域延伸，努力使执法办案的过程成为释法说理、心理疏导、化解矛盾、调解纠纷、促进社会和谐的过程;特别是要始终坚持把情、理、法有机统一起来，重视创新办案的方式方法，强化人性化执法，努力避免因机械执法、强行执法或就案办案等简单粗暴的方式激化矛盾或引发新矛盾，最大限度地提升司法工作弥合当事人之间情感裂痕的能力，最大限度地增强司法的社会和谐度，最大限度地弱化司法的社会对抗性。重视充分发挥基层公检法司在矛盾纠纷化解中的特殊重要作用，积极构建司法联系群众的工作平台，畅通司法联系群众的渠道，努力构建方便易行的司法便民机制，定期深入城市和农村社区，促进司法与群众的互动交流，统筹推进普法宣传、法制教育、纠纷调解、矛盾化解等便民服务工作的深入开展。

五、重视积极完善相关诉讼制度

在健全行政诉讼、行政复议制度方面。切实有效地解决行政争议、化解社会矛盾、维护社会稳定，还应进一步完善《行政诉讼法》的相关制度，主要是将行政规章以下行政规范性文件纳入受案范围，由人民检察院以公益代表人身份提起行政诉讼;完善执行程序，增加保障执行手段，破解“执行难”难题;完善管辖制度，通过提高审级、指定管辖等方式，减少基层法院遭受的外来干预;确立公益行政诉讼制度，赋予检察机关、社会团体和普通民众在行政行为损害公共利益时的诉讼资格。为遏制一些行政复议机关制造矛盾，建议将和谐复议、统筹协调相对人各方利益，防止和纠正违法或不当的具体行政行为，切实将有利于问题妥善解决的理念明确到《中华人民共和国行政复议法》中，切实从行政复议的制度环节上有效阻止行政复议机关在行政相对人之间“来回踢皮球”、“搅浑水”、“激化矛盾”，不注重政治效果、法律效果与社会效果的统一，导致矛盾纠纷升级，损害行政相对人和国家利益，造成社会不稳定、不和谐的现象继续发生。

在完善刑事附带民事审判制度方面。从维护社会稳定、团结与和谐及加强和创新社会管理的角度来看，应重视保证刑事被害人由于加害人的犯罪行为而遭受的物质损失，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。当前，我国《刑事诉讼法》对附带民事诉讼范围的规定，大部分都在最高人民法院的有关司法解释中。为增强《刑法》相关规定的普遍适应性，应通过这次对《刑事诉讼法》的修改，将那些经过实践检验是妥当的司法解释明确下来。应将“被害人由于加害人的犯罪行为，人身权利受到侵犯而遭受物质损失或财物被犯罪分子毁坏而遭受的物质损失，在刑事诉讼过程中有权提起附带民事诉讼”的内容明确下来。为保障被害人的合法权益得到及时保护，充分实现社会的公平正义。建议在《刑事诉讼法》中规定:在侦查、起诉、审判各个阶段，公安、检察、审判机关应主动告知被害人享有提起附带民事诉讼的权利，并应被害人或其代理人的要求开展调解。侦查、起诉、审判阶段，公、检、法可根据被害人提起损害赔偿的申请，直接对犯罪嫌疑人、被告人的财产采取查封冻结措施。对当事人受到人身伤害的案件，事实清楚的，当事人急需救治的，侦查机关可应被害人或其代理人的要求，将附带民事诉讼部分的相关事实证据先期移送有管辖权的人民法院先行审理。犯罪嫌疑人违法所得的财物，应予以追缴或责令退赔，可以优先赔偿被害人。被害人可依据法院追缴财物的判决书申请代位执行。［3］应明确附带民事诉讼的保全措施，解决我国刑事附带民事诉讼判决执行率较低的问题。现行《刑事诉讼法》的相关规定对解决现实问题显然已是无济于事，特别是“人民法院在必要的时候”的规定，无异议于给消极办案提供了法律依据，已经受到多方诟病。《刑法》虽然建立了保全措施，但规定模糊不清。《刑事诉讼法(修正案草案)》中确立的保全措施，其规定的启动时间又太晚，使能转移的财产早就转移了。特别是相当一部分被告人尤其是严重刑事犯罪的被告人没有经济赔偿能力，而我国又没有确立国家救济制度。在经济较发达的地区，通过人民法院的多方努力，一些地方建立了人民法院救济基金。但在欠发达地区，由于受制于经济发展水平低的原因，建立赔偿被害人的救济基金比较困难，不利于保证被害人及时获得因加害人造成的直接物质损失的赔偿，不利于减轻被害人的痛苦，导致申诉上访案件不断增多，影响社会稳定与和谐。建议国务院设立刑事被害人国家救济基金;全国人大在《刑事诉讼法》中确立救济基金履行先行赔付的具体措施，并保留对罪犯的追偿权。

六、重视健全大规模侵权损害赔偿基金制度

因产品责任、环境污染、重大交通事故、高度危险作业、危险物品致人损害、重大事件等导致众多无辜人员遭受损害的侵权案件(事件)，由于其侵权行为具有不确定性，主要表现为因果关系不确定、损害赔偿不确定、侵权主体不确定甚至侵权客体也不确定等特征。依据我国现行司法体制与相关制度的规定，民事诉讼、刑事诉讼和行政诉讼等途径，都难以简捷有效地应对大规模侵权诉讼，并且难以取得良好的司法和社会效果。虽然司法途径是明确侵权责任、解决矛盾纠纷、救济损害的法定途径，但有效应对被侵权人人数众多的大规模侵权损害案件，仅仅依靠现有的司法资源，既难以按照普通诉讼程序逐一立案，也难以得到尽快审理，而执行难的问题则更是难以预料。特别是损害及因果关系举证难的问题，则会使处于弱势地位的受害者难以寻求司法救济，而旷日持久的诉讼程序更是“远水不解近渴”，导致受害者难以及时得到司法救济。美国等西方国家应对大规模侵权的司法救济途径之一的集团诉讼，因其存在严重缺陷，加之我国《民事诉讼法》相关规定不完备及适用中的“水土不服”，也决定了人民法院在处理大规模侵权事件中的作为十分有限。［4］如此司法救济与尽快平息社会情绪、积极安抚和救助受害者、维护公平正义的社会需求是大相径庭的。大规模侵权与普通侵权行为不同，而且通常与人民群众的利益、与民族团结、与社会和谐稳定等都有着十分密切的关系。特别是在经济欠发达地区，更加容易受到国际因素的影响和利用，如果处理不好，很容易引发意想不到的重大事件。救济和预防是《中华人民共和国侵权责任法》的两大功能，而救济功能更是该法的首要功能，关爱弱者，突出对受害人的保护，完全符合现代法治的精神，更加符合我国责任保险和社会救助制度还不发达的现实需求。《侵权责任法》力求把侵权损害赔偿、责任保险及社会救助三者有机结合起来，扩大民事责任承担的社会性，强调侵权救济的社会责任，构建综合性的救济机制，为进一步丰富加强和创新社会管理的措施提供法律依据。政府应理顺应对大规模侵权案件(事件)的司法体制，采取包括行政赔偿、设立赔偿基金、诉讼程序索赔及调解、和解等在内的法律与行政措施，及时救济被侵权人的合法权益，及时疏导社会矛盾，维护团结和谐稳定的社会大局。

政府作为社会管理最主要的调控者和实施者，直接主导大规模侵权损害事件的赔偿，是实现《侵权责任法》确立的“促进社会和谐稳定”这一立法目的的最佳途径之一。美国、日本等许多国家都设立了大规模侵权赔偿基金，在“9·11事件”、“英国石油公司(BP)石油泄漏事故”等国际性大规模侵权案件的赔偿中，这种措施都得到了成功实践。为进一步提高政府对风险社会的管控能力，依法便捷有效地解决因大规模侵权(案件)事件所造成众多受害人亟待救济的问题，及时缓解对社会稳定和社会管理形成的巨大压力，鉴于中外既往已有的成功先例，建议国务院设立大规模侵权损害赔偿基金，各地政府采取“一揽子赔偿方式”，将受害人所遭受的社会、经济、人身、财产和精神损害作为一个损害事实，赋予受害人统一的一揽子赔偿请求权，以便及时有效地处置大规模侵权事件(案件)。但保证大规模侵权损害赔偿基金的正常运行，需要有专门的法治机制配套，需要对传统社会管理思维方式的创新。为此，国家应通过立法的方式构建大规模侵权损害赔偿基金管理制度。充分重视赔偿基金具有传统民法上“财团法人”及属于公益目的的“社会团体法人”的一般法律属性，及具有中立性的特点，依法规范和充分利用其兼具救济与赔偿的双重功能，从法律和技术两个层面解决好大规模侵权损害赔偿的问题。为依法规范和保障大规模侵权损害赔偿基金的运行，建议由国务院发布《大规模侵权损害赔偿基金实施条例》，明确规定大规模侵权损害赔偿基金的设立、筹集、管理和使用及监督等基本制度，保障大规模侵权损害赔偿基金实现制度化、规范化运行。各省市区根据国务院《大规模侵权损害赔偿基金实施条例》和有关法律法规，结合本地实际，制定实施《实施＜大规模侵权损害赔偿基金实施条例＞的办法》或实施细则，重点明确侵权损害赔偿的原则、基金的筹措、获得赔偿者的资格认定、受害者具体损失赔偿的认定、赔偿数额评估的方法、可获赔偿额度、赔偿的程序等内容，确保大规模侵权损害赔偿基金及时、充分、公正救济受害者的功能正常发挥，以便及时有效地解决因此所引发的社会矛盾。

［1］〔美〕小奥利弗·温德尔·霍姆斯.普通法［M］.北京:中国政法大学出版社，2006.

［2］孟绍群.人民法院必须做到“十个始终坚持”适应法律体系形成后新形势新要求［N］.法制日报，2011－05－30.

［3］陈丽平.设立刑事被害人国家救济基金［N］.法制日报，2012－01－02.

［4］张新宝，岳业鹏.大规模侵权损害赔偿基金制度:基本原理与制度构建［EB/OL］.http://www.zgfxqk.org.cn/Html/zhongguofaxuejishi/wencui/201111143566515484.shtml.

The Construction of Harmonious Judicial Mechanism in Innovating Social Management

GU Hua－xiang
(Policy Research Office of the CPC Committee of Xinjiang Uygur Autonomous Region，Urumqi，Xinjiang 830003，China)

Compared to other fields of social management，judicature faces more complicated contradictions.To strengthen and innovate social management，we should pay more attention to setting up the idea of modern judicature，especially the idea of initiative judicature，reinforce the consciousness of judicial democracy and livelihood guarantee，consolidate the mind of judicial equity and efficiency，improve the ability to mediate disputes，complete related lawsuit procedures，and perfect the system of large － scale infringement compensation fund，so as to make sure that the work of social management innovation proceeds well.

initiative judicature;judicial mechanism;social management;development of rule of law

C933

A

1674－0599(2012)02－0104－06

2012－02－06

顾华详(1967—)，男，江苏海安人，中共新疆维吾尔自治区委员会政策研究室调研员、副处长，新疆师范大学客座教授、硕士研究生导师，研究方向为民商法学、比较法学。

(责任编辑:朱文鸿)