中国共产党成立以来运用与发展民主集中制的经验教训

□蒯正明

(温州大学马克思主义学院，浙江温州 325035)

中国共产党成立以来运用与发展民主集中制的经验教训

□蒯正明

(温州大学马克思主义学院，浙江温州 325035)

中国共产党成立以来运用与发展民主集中制的经验教训主要表现为:不断创新与发展民主集中制理论;扩大党内民主，为民主集中制的有效运作奠定坚实基础;正确处理“民主”与“集中”的关系，以及着力于制度化建设，建立起严格的操作性强的规范和制度。

中国共产党;民主集中制;经验教训

中国共产党是自1921年成立起，就是按照民主集中制原则建立起来的，在90多年的历史中，中国共产党坚持和健全民主集中制有许多有益的经验，也有许多失败的教训。因此，总结中国共产党成立以来运用与发展民主集中制的经验教训，对于新形势下健全党内正常政治生活，发展党内民主，加强组织纪律性，保证党组织上的统一和行动上的一致有十分重要的意义。

一、不断创新与发展民主集中制理论

理论创新是在坚持解放思想、实事求是的前提下，根据实践的最新发展对已有理论进行丰富、发展和完善。正如马克思所指出的:“我不主张我们竖起任何教条主义的旗帜”，“新思想的优点就恰恰在于我们不想教条式地预料未来。”［1］P416邓小平也指出:“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要亡党亡国。”［2］P5民主集中制理论也不例外，要发挥民主集中制理论对实践的指导作用就必须不断创新与发展民主集中制理论。

从中国共产党运用与发展民主集中制的历史可以看出，中国共产党根据革命和建设中遇到的新情况、新问题，不断创新与发展民主集中制理论，以此指导民主集中制的实践始终是贯穿于中国共产党成立以来运用与发展民主集中制的历史进程之中的。1921年中共一大通过的第一个党纲虽然明确规定:“我党采取苏维埃的形式”［3］P46，但明确规定以民主集中制为党的组织原则。中国共产党第一次在党章上明确提出民主集中制原则是1927年6月1日通过的《中国共产党第三次修正章程决案》，该决议案专列了“党的建设”一章，正是在这一章中，党第一次明确规定“党部的指导原则为民主集中制”。［3］P70之后，随着中国革命和建设事业的向前推进，民主集中制理论也得到不断的丰富和发展。1945年，中国共产党在延安召开了第七次全国代表大会。刘少奇在大会上所作的《关于修改党的章程的报告》中，进一步论述了党的民主集中制是中国共产党的组织规律。他说:“我们的党，不是许多党员简单的数目字的总和，而是由全体党员按照一定规律组织起来的统一的有机体，而是党的领导者被领导者的结合体，是党的首脑(中央)、党的各级组织和广大党员群众依照一定规律结合起来的统一体。这种规律，就是党内的民主集中制。”［4］P358同时七大党章的第二章“党的组织机构”中的第十四条，对民主集中制的基本原则作了具体的规定:“党的组织机构，是按照民主的集中制建设起来的。民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”［3］P102，由此标志着民主集中制理论上走向成熟。1956年9月26日通过的八大党章，在总结新的历史经验的基础上，除了沿用七大党章的有关提法以外，对民主集中制理论进行了进一步的创新，把“民主的集中制，即是民主基础上的集中和集中领导下的民主”改为“民主集中制，就是在民主基础上的集中和在集中指导下的民主”［3］P224，把“集中领导下的民主”改写为“集中指导下的民主”，从而把集中与民主的领导关系变成了指导关系。但从1957年反右斗争以后，随着阶级斗争扩大化，党和国家的民主生活逐渐不正常，民主集中制理论不但没有得到发展，反而被僵化和退步。而1969年中共九大和1973年中共十大党章则取消了八大党章中关于民主集中制的内容。

十一届三中全会以后，在总结了“文化大革命”的教训的基础上，邓小平在《坚持四项基本原则》的讲话中谈到民主集中制时，在民主与集中之间加上了“相结合”三个字。他说:“我们实行的是民主集中制，这就是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”［5］P175这说明党的民主集中制不是民主与集中的机械相加，而是工人阶级政党所特有的民主精神和集中精神的有机结合。1982年通过的十二大党章把民主集中制概括为“在高度民主的基础上实行高度的集中。”1987年通过的十三大党章沿用了十二大党章关于民主集中制的规定。这种表述，对于纠正党内长期存在的离开民主讲集中的倾向和扩大党内民主是有积极意义的，但它舍去了“在集中指导下的民主”的提法，后来在党的建设实践中遇到了一些问题。所以，1992年通过的中共十四大党章，把民主集中制表述为:“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”使民主集中制的提法更加科学，更加准确。同时指出党要“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。”［3］P3612009年中共十七届四中全会专门作出的《关于加强和改进新形势下党的建设的若干重大问题的决定》中，对民主集中制理论有了更为突破性的发展，主要表现为:一是把民主集中制的组织路线同党的认识路线、群众路线相结合，将“实践—认识—实践”、“领导—群众—领导”、“民主—集中—民主”三条路线、三个公式有机地统一了起来;二是提出党内民主是党的生命、集中统一是党的力量保证这一辩证命题，对党的民主集中原则的极端重要性进行了科学概括，从理论上发展了民主集中制;三是提出建立健全以党章为根本、以民主集中制为核心的制度体系，并进一步提出坚持和完善党的领导制度、完善党代表大会制度和党内选举制度、完善党内民主决策机制等制度建设的政策主张。这不仅进一步丰富发展了民主集中制理论，对于民主集中制的贯彻落实都具有极为重要的意义。

理论来源于实践，又高于实践，指导实践。从中国共产党民主集中制理论发展90年的历程来看，民主集中制理论要有效地保证党的组织建设，就需要根据党在革命和建设实践中的实际情况，不断发展与创新民主集中制理论，否则不仅会窒息党的理论创新的活力，也会导致党的革命和建设事业的挫折。

二、扩大党内民主，为民主集中制的有效运作奠定坚实基础

没有充分的民主，就不可能有正确的集中，也就谈不上真正实行民主集中制。纵观90年来中国共产党民主集中制建设的历史我们可以发现，党内民主发展的程度如何直接关系到民主集中制的运作情况。无论是在民主革命期间所犯的右倾投降主义错误和“左”倾冒险主义错误，还是新中国成立后所犯的阶级斗争扩大化的错误都与党内民主没有得到充分发展有关。建党后不久，作为党的第一任总书记的陈独秀，就在党内表现出严重的家长制作风，随后，李立三的“秘书长专政”、王明的对不同意见者的“残酷斗争、无情打击”等现象都对党内民主造成严重破坏，这不仅直接影响民主集中制的有效运作，同时也对党的革命造成巨大的损失。对此，1936年11月，刘少奇在《我们在北平问题上所应获得的教训》一文中指出:“不只破坏集中制原则的人是违犯纪律，破坏民主原则的人也是违犯纪律。”“没有真正的民主，也就没有真正的集中，一切同志的意见和权利不被尊重，一切好的意见不被采纳，自然就不能集中全党的力量，团结得像一个人一样去战斗。”［6］P22同样，新中国成立以后，民主集中制建设遭到巨大挫折的重要原因也与党内民主的破坏有很大的关系。1957年反右斗争以后，随着阶级斗争扩大化，党和国家的民主生活逐渐不正常。1957年9月，在中共八届三中全会上，毛泽东轻率地改变了党的八大关于我国社会主要矛盾的正确提法。在“大跃进”开始后，毛泽东开始由明确地反对个人崇拜转变为主张个人崇拜。1958年3月，毛泽东在成都会议上提出:一个班必须崇拜班长，不崇拜不得了。个人崇拜有两种:一种是正确的，如对马克思、恩格斯、列宁、斯大林正确的东西，我们必须崇拜，不崇拜不得了。真理在他们手里，为什么不崇拜呢?［7］P202－203于是，新中国成立过程中产生的领袖崇拜被政治化为具有很强政治目的的个人崇拜。这种个人崇拜很快就在大跃进失败后的信赖危机刺激下和党内“造神活动”的推波助澜下，不断升级，到“文化大革命”发展到了顶端。在“文化大革命”期间，整个社会出现这样一种局面:高度集权与极端无政府状态并存;搞“四大”的大民主与无视人民民主并存。新成立的革委会实行一元化领导，集党、政、军大权于一身，包揽行政、司法、党务等一切权力。高度集权的政治体制及高度的“个人崇拜”，导致整个政治体系处在不确定的动荡之中。［8］P18正如邓小平所指出的:“从一九五八年批评反冒进、一九五九年‘反右倾’以来，党和国家的民主生活逐渐不正常，一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象，不断滋长。”［5］P330文化大革命”无疑把我们党和国家无情地推向了灾难的深渊，严重地破坏了党的民主集中制的原则。

为此，十一届三中全会以后邓小平总结了“文化大革命”的教训，强调了民主集中制特别是民主问题重要性时指出:“继续努力发扬民主，是我们全党今后一个长时期的坚定不移的目标。”［5］P176同时为了保障民主，邓小平强调“必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”［9］P11而十六大报告更加明确指出:“党内民主是党的生命。”［10］P764十七大报告再次强调要:“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”并提出要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。”［10］P932这些论述，不仅表明党对党内民主的高度重视，也由此大大推进了党内民主的发展。但另一方面，我们又必须看到，当前党内个人专断、集权的问题依然较为严重，对重大决策的出台、重要干部的任免、重要建设项目的安排和大额度资金的使用，本来应该经过领导班子集体讨论，按照少数服从多数的原则作出决定。但是有些领导干部却根本不召开会议讨论，或者虽然提交会议讨论，也只是走走过场，最终按自己的意见决定，将个人凌驾于组织之上，使党的委员会制度成了首长个人负责制，而严重扭曲了党的集体领导体制，也破坏了民主集中制的有效运作。因此，要推进民主集中制的有效运作，就必须着力推进党内民主的发展，做到以下几个方面:一是不断疏通和拓宽党内民主渠道，加强各级党组织的决策民主化建设;二是保障党员在党内的主体地位，建立和健全党员民主权利的实现和保障机制。“党员的主体地位是通过党员的民主权利来实现的，离开党员民主权利的充分行使和切实保障，党内民主就无从谈起。”［11］P29因此，对于党员的权利，各级党组织及领导成员不仅是“尊重”的问题，而是必须“确保”的问题。三是进一步发挥党的委员会全体会议的作用，并要求各级领导干部带头推进党内民主，养成重大问题以表决方式进行决策的习惯，养成兼听则明的好习惯，杜绝偏听偏信的坏习惯。

三、正确处理“民主”与“集中”的关系

民主集中制是民主制和集中制的有机结合，是民主和集中的辩证统一。这种辩证统一主要表现为民主是集中的基础，集中是民主的体现。对此，列宁指出:“我们……一向维护党内民主。但是我们从未反对过党的集中。我们主张民主集中制”。［12］P89这句话虽然不是直接给民主集中制下的定义，但阐明了其基本内涵，说明民主集中制是党内民主与集中的统一。1937年，毛泽东在《和英国记者贝特兰的谈话》中也指出:“民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。”［13］P383这就要求我们必须做到以下两个方面:一是必须将集中置于民主的基础上。如果离开这个基础，借口集中否定民主，这种集中只能是错误的，就必然犯主观主义、官僚主义、命令主义和个人专断的错误。二是民主必须置于集中的制约之下，即置于党规党法和党的路线、方针、政策的制约之下。如果借口民主来否定集中，就会使民主变成一种不解决任何实际问题的空谈，就会导致分散主义、无政府主义和极端民主化。

纵观中国共产党成立以来运用和发展民主集中制的历史可以发现，在中国共产党历史上的较长时间里，这种认识，总体上只局限于认识到民主与集中的辩证关系中的民主是什么，集中是什么，至于在具体实践中民主与集中如何有机结合，并没有科学的认识。在革命战争年代，战争特性要求快速行动与集中指挥，都使党所强调的往往不是辩证的民主与辩证的集中相结合，而是组织上需要的民主与组织上的集中相结合。陈独秀、王明等人在组织生活中犯错误的一个共同的原因，就是没有正确认识民主与集中的关系，过分强调党的集中而忽视了党的集中应该建立在民主的基础上，他们对于党内不同意见，不仅没有能够充分予以重视，反而采取简单压制的方式，从而对党的民主集中制造成严重的破坏。对此，新中国成立以后，毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾问题》一文中指出:“在人民内部，民主是对集中而言，自由是对纪律而言。这些都是一个统一体的两个矛盾着的侧面，它们是矛盾的，又是统一的，我们不应当片面地强调某一个侧面而否定另一个侧面。”［13］P368但是，让人遗憾的是，在新中国成立后很长一段时间内中国共产党人并没有将这种主观认识真正上升到实践。“事实表明，针对具体实践中民主与集中相结合的问题，在改革开放之前，党所强调的往往不是辩证的民主与辩证的集中的相结合，而是组织上需要的民主与组织上的集中相结合。”［14］P82“在这种结合中，民主与集中都被高度简化了，简化的集中必然对集中有利，而简化的民主必然对民主不利，因而，在这种结合中，民主一遇到集中，就变得十分脆弱，而集中只要想集中，就不会有民主的约束。从实践来看，民主与集中的这种关系格局不可避免地使民主集中制在实际运作时常摇摆于高度集中与极端民主之间，而不论是高度集中还是极端民主都会对党内民主产生深层次的消极影响、甚至是破坏作用。”［14］P83这也是为什么党内民主长期被工具化，经常被作为在历史转折点时调动人们积极性的临时性手段而未能产生制度化积累的原因之一。也正因为如此，中共十四大采用了邓小平的概括，即把十二大提出的“在高度民主的基础上实行高度的集中”改为“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”。此后，从十四大到十七大，党章一直采用这一表述。它表明:在民主集中制中，民主和集中具有同等重要的地位，是辩证统一的关系，相互联系，相互制约，不能离开一方讲另外一方，将二者对立起来。这不仅是对“民主”与“集中”关系认识的深化，也是中国共产党运用和发展民主集中制的经验总结。

四、着力于制度化建设，建立起严格的操作性强的规范和制度

制度是人类文明的重要尺度，政治制度文明作为政治文明不可或缺的重要组成部分，是人类政治生活进步程度的基本标尺。究其原因，主要是由于政治制度带有根本性、全局性和稳定性等特征。政治制度具有承载政治意识和规范政治行为的重要作用。此外，我们还必须明确“从完整意义上讲，任意一个制度也是一个由不同要素的构成的系统，并在系统内部呈现出一定的层次架构，而绝不仅仅是一些规则的集成与组合。”［15］P88民主集中制也不例外，“坚持和健全民主集中制，其重心就是要放在如何使民主集中制的运行过程更加具体化、规范化、程序化上。”［16］

中国共产党成立90年的历史经验告诉我们，中国共产党对于在党和国家的政治生活中贯彻民主集中制重要性的认识不可谓不深刻。然而在实践中，民主集中制的贯彻却很不稳定，往往受制于党的主要领导者个人民主作风。造成这种状况的原因固然复杂，但这与民主集中制没有形成严格完善的操作性强的制度有直接的关系。为此必须建立起严格的操作性强的规范和制度，通过发挥制度铁面无私的作用，防止民主集中制在贯彻执行中变形走样。时至今日，民主集中制的建设依然普遍存在着“三多三少”的问题，即一般性规定多，具体要求少;弹性的多，刚性的少;原则性的多，操作性强的少。正如林尚立教授所认为的，民主集中制没有真正起到应有的效用，主要是民主集中制原则没有及时从党的纪律性的民主集中制转化为制度性的民主集中制，从党组织的民主集中制转向国家制度的民主集中制。而这种制度转化之所以不成功，则是“由于实际的努力仅仅聚焦在民主与集中在组织和行动层面上的辩证统一，而使最后的结构只能在原则上解决问题，不能在制度上解决问题。”［17］P41这样，民主集中制在党和国家制度运行中所形成的最终的政治产品就有两个:一是基本原则，既民主基础上的集中与集中指导下的民主的有机统一原则;二是政治生活形态，即毛泽东所说的:一个又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面。显然，这两个缺乏必要的操作机制和制度建构的政治产品，最终影响民主集中制的实际运行效应。比如党章虽然规定“党的各级领导机关都由选举产生”的民主集中制基本原则，但目前党内选举的具体制度核心并不完善，未能形成严密、完整的制度体系。既无具有高度权威性、能统管全党的制度如《党内选举条例》，也无与之相适应的任期制、质询制、弹劾制、罢免制等配套制度，从而导致在党内选举中容易出现选举失真现象，使选举难以真正反映选举人的意志。例如，《中国共产党地方组织选举工作条例》中关于党代表、委员会委员、常务委员会、副书记、书记等候选人的产生，都规定了要经过充分酝酿讨论，在广泛听取意见的基础上，根据多数人的意见确定候选人。然而，这种规定缺乏可操作的细则，往往使党内民主选举难以充分体现。

为此需要做到两个方面:一是完善实体制度。这一部分制度主要包括党的代表大会制度、集体领导和个人分工负责相结合的制度、民主决策制度、党员和人民群众的民主权利保障制度、民主监督制度等。通过这些具体制度的完善，形成贯彻落实民主集中制的制度体系。第二，程序性制度。民主集中制是一种程序制度。民主集中制由民主和集中两个环节相互联系而成，它强调党在作出决定时的基本过程是:首先要充分发扬民主，广泛地征求党员和群众的意见，然后在这个基础上进行集中，形成正确的科学的决策。“我们党在民主集中制的贯彻执行方面确实下了很多工夫，作了很大努力。但对程序问题没有引起足够的重视。不能说没有规定民主集中制的有关程序，但这些规定还不够规范，很不健全，在许多方面还缺乏一个系统的、固定成型的程序条例或规定。”［18］P66由于没有民主程序的刚性制约，导致党委在对重大问题决策时，通常都是根据党委第一书记的意图去决定的。集体领导因没有执行程序上的保障，实际上变成了第一书记说了算的“一言堂”。正如邓小平所说:“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主，充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有形成严格的制度。”［5］P330因此，要根治“家长制”与“一言堂”的顽症，就必须要建立起一套重大问题的民主决策程序，从确定议案，到投票表决，其具体操作都应有章可循，有规可依，有法可守。唯有如此，才能保证民主集中制真正得以贯彻落实。

［1］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1956.

［2］本书编写组.十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告、公报、决议、决定:上册［M］.北京:中国方正出版社，2008.

［3］中国共产党历次党章汇编(1921－2002)［M］.北京:中国方正出版社，2006.

［4］中共中央文献研究室编.建国以来重要文献选编:第5册［M］.北京:中央文献出版社，1993.

［5］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994.

［6］刘少奇.刘少奇论党的建设［M］.北京:中央文献出版社，1991.

［7］李锐.李锐论说文选［M］.北京:中国社会科学出版社，1998.

［8］蒯正明.党、国家与社会格局演变60年的历史进程与现实启示［J］.江西师范大学学报(哲学社会科学版)，2010(3).

［9］中共中央文献研究室编.三中全会以来重要文献选编:上［M］.北京:人民出版社，1982.

［10］中共中央文献研究室编.十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告、公报、决议、决定:下册［M］.北京:中国方正出版社，2008.

［11］张书林.论中国共产党党内民主的生存机理［J］.江西师范大学学报(哲学社会科学版)，2009(2).

［12］列宁.列宁全集:第27卷［M］.北京:人民出版社，1959.

［13］毛泽东.毛泽东选集:第5卷［M］.北京:人民出版社，1977.

［14］林尚立.党内民主——中国共产党的理论与实践［M］.上海:上海社会科学院出版社，2002.

［15］蒯正明.九十年来中国共产党干部制度建设的探索历程与基本经验［J］.社会主义研究，2011(3).

［16］任学辉.民主集中制与民主的分层［J］.理论与改革，2010(3).

［17］林尚立.民主集中制的财政基础——对中国国家建设的一种分析［J］.社会科学，2006(11).

［18］牛安生.党的民主集中制新论［M］.郑州:河南人民出，2002.

Experiences and Lessons of the CPC in Applying and Developing Democratic Centralism since Its Establishment

KUAI Zheng－ming
(School of Marxism，Wenzhou University，Wenzhou，Zhejiang 325035，China)

The main experiences and lessons of the CPC in applying and developing democratic centralism since its establishment are as follows:continuously innovating and developing the theory of democratic centralism;enlarging intra－party democracy to lay a solid foundation for the effective running of democratic centralism;correctly dealing with the relation between democracy and centralism，and working hard in institutional construction to establish strict，operational norms and institutions.

the CPC;democratic centralism;basic experience and Lessons

D26

A

1674－0599(2012)02－0082－06

2012－01－01

蒯正明(1977—)，男，安徽合肥人，温州大学讲师，法学博士，主要研究方向:党的建设。

本文系国家社会科学基金项目(09BKS008):“贯彻落实科学发展观体制机制保障研究”、教育部人文社科规划项目(11YJA710033)“中国共产党执政文化建设研究”阶段性研究成果。

(责任编辑:徐国栋)