人大代表工作站:发展基层民意表达渠道的探索——基于温岭实践的分析

赵敏

民意，即普通公民群体的利益要求、愿望和意愿。民意表达指广大民众在表达意愿的支配下，通过一定的途径和方式，向政府等权力机构提出政治和经济等方面利益要求或综合意见并试图对其决策或立法等施加影响的政治行为和过程。随着市场经济发展和经济体制改革的不断深化，多元化的利益诉求日益呈现，普通百姓对切身利益的关注度和公民权利的维护意识日渐高涨，民意的表达方式和表达渠道也日趋多元。党的十八大报告提出，要“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，要“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。民意的顺畅表达应该成为我国民主政治生活的常态。

在我国现有的民意表达渠道中，人大代表是最权威、最合法的民意代表，是选民意志表达的一个重要载体，是选民与权力机关之间的联系桥梁，担负着民情收集、民意整合、利益表达和协调等职能，是代议制民主下传达人民要求和呼声的主要途径。但人大代表的非专业性以及与选民之间的非密切联系，使其不足以很好承担为选民代言的任务，造成了我国虽然拥有数量庞大的人大代表队伍，但民意通过人大代表来表达的路径并不是很通畅的局面。基于此，温岭市人大积极探索基层人大代表的民意渠道功能，力争通过人大代表工作站建设让基层人大代表在闭会期间实实在在做好履职作用，承担民意传达的功能。在民意表达需求日益突出的背景下，基层人大代表依托人大代表工作站能否有效发挥民意渠道功能，本文将以浙江温岭实践为例进行探讨。

一、温岭市人大代表工作站的探索实践

“人民代表大会制度作为一种间接民主形式，关键不在这一制度如何对待代表，而在于代表们是否民主的对待选民意愿，只有代表们充分尊重选民、真实的表达选民意愿，才是人民代表大会制度作为一种为发展民主服务的手段的真谛所在。”①张惠敏:《我国人大代表代表性缺失分析》，《科学社会主义》，2006年第2期。基于目前民意通过人大代表来表达的路径并不很通畅的现状，温岭市人大积极探索发挥基层人大代表的民意渠道功能，力争通过人大代表工作站建设让基层人大代表在闭会期间实实在在做好履职作用，承担民意传达的功能。

(一)人大代表工作站是温岭民主实践的深度发展

温岭是全国第一家股份制企业的诞生地，民营经济比较发达，也是农村基层民主恳谈的发源地，其首创的“民主恳谈”被视为基层民主的标杆，受到高度关注。在此氛围下，温岭人大一直致力于对基层民主政治进行实践探索，发挥基层人大代表的主体作用。近年来，温岭人大将“民主恳谈”引入人大工作，开创了“预算民主恳谈”，激发了基层人大代表的监督功能。与此同时，温岭人大也高度重视人大代表的民意功能，认为在政府与公众之间需要架设桥梁，让民意通过桥梁传递给政府，桥梁的最佳模式就是人大代表及其工作站。温岭市人大代表工作站建设首先在箬横镇启动，2005年设立镇人大代表接待室，由35名市人大代表编组轮流，在每月农历初八定期接访，并向社会公布接访代表的姓名、联系方式，随时接受群众来访。在此基础上，2008年，箬横镇人大进一步创新工作思路，在市人大常委会的指导下，在庙南河、东洋里、贯庄片等三个选区建立了人大代表工作站。同年，箬横镇人大还进行探索，在贯庄村成立了全市首家以江根德代表个人命名的人大代表工作室，每月定时在工作站接待所在选区选民，倾听民意，畅通信访渠道。这项探索在运行两年后，在2010年工作站被重新命名为“贯庄片选区工作站”。2009年在总结箬横经验的基础上，温岭市人大在全市探索建立作为市人大代表小组组织的延伸，以市人大代表选区为基本单位设置、由市人大代表主导、所在地各级人大代表共同参与、直接面向广大选民的代表工作站建设。2009年3月，温岭市人大常委会统一部署全市人大的代表工作站创建工作。2009年10月，温岭市人大常委会以文件形式下发了《关于市人大代表工作站建设的意见》，对全市人大代表工作站建设进行统一指导，规定代表工作站以一个或几个市人大代表选区为单位设置，也可以区片为单位设置。代表工作站每月组织开展一次集体活动，活动时间相对固定，活动内容包括宣传法律，开展走访、调研，听取、反映选民意见等，站点名称统一定为“人大代表工作站”。

至2012年4月份，全市已建成人大代表工作站40个，开展活动1026次，接待选民916批次3047人次，反映问题847个，已解决563个，解决率66.5%，最大限度地发挥了代表在闭会期间履职的主动性和积极性。

(二)人大代表工作站实践取得明显成效

1、以人大代表工作站为窗口，化解社会基层矛盾

人大代表工作站是随着社会利益主体与行政权力之间的矛盾关系发展的深化而出现的，已有研究者指出，它是社会利益主体在与行政权力发生关系时，为进一步节约成本而出现的一个成本节约载体。②全天赐:《“人大代表工作站”运作评析》，《人大研究》，2006年第7期。从理论上，对公众来说，只要把利益诉求反映给“工作站”，人大代表便有义务处理这件事，无须浪费大量的时间、精力、金钱，基本上不用什么成本，也没有什么风险。从政府的角度，这种工作站模式更是大大减少了矛盾关系的直接具体对象，为政府省去了许多麻烦。行政权力机构不必再增派大量的人手来接待各方面的社会利益主体，在理想的状态下，只需要接待有限的几个人大代表，倾听他们的意见，并参考他们解决问题的建议，几乎就可以作出决策了。

温岭实践确实可以相当多地证实上述推理。2010年“7·26”水灾造成泽国镇风城岭公墓336对骨灰墓被冲毁，墓主亲属多次组织到镇政府要求处理，提出选择新址以及镇政府赔偿2—5万的要求。人大代表工作站的同志及时与镇党委、人大和政府沟通联系，接受了这一任务。利用接触范围广、信誉高的优势奔波于政府和群众之间，充分做通墓主家属的思想工作，积极献计献策，最后圆满解决了本一触即发的矛盾，消除了不稳定因素。牧屿代表工作站的人大代表帮助群众解决疑难问题，圆满解决了文昌路信访案件，赢得当事人赠送的“百姓青天、名扬天下”锦旗。双峰代表工作站帮助楼下张村一村民解决了少1分土地多次上访未果的难题，帮助当事人双方进行调解，妥善进行处理，事情得到圆满解决。实践看来，人大代表工作站模式无形中承担了不少原来由行政权力部门做的工作，有利于行政权力部门减轻负担。从人大代表的角度来看，与以往那种没有固定工作场所、也没有太多的时间开展调研工作、因而不能有效地发挥代表作用的情况不同，人大代表现在有了密切与群众联系的渠道。人大代表工作站模式的出现，一定程度上弥补了现行人大代表制度的不足，同时起着缓冲矛盾关系双方直接摩擦的作用，有利于社会总体成本的大幅降低，是一种新型的多赢模式。

2、以人大代表工作站为中心，构建三方互动平台

人大代表工作站的建立，健全了市人大——基层人大代表——人大代表工作站的组织网络体系，把选民与政府这种一对一的关系，变成了“选民→人大代表→政府”的新型关系，构建了选民、代表、政府三方互动新平台，建立了民众与政府之间的“民意通道”。通过这一“民意通道”，能更好地汇聚民意，反映民声，畅通百姓与政府沟通联系，架起了政府与百姓之间的桥梁和纽带，民众的意见能及时反馈到政府和有关部门手上，避免了政府与民众之间存在的一些情况不明、信息不畅、反映迟缓的纷扰，一定程度上实现了民众与政府之间的双向互动，为民众监督政府提供了新的形式。

2011年6月21日，箬横镇贯庄人大代表工作站邀请市人大信访办、市信访局、箬横镇人大主席团负责人以及双透人大工作站共同接待选民。当天上午共接待选民3批8人次，涉及交通事故、经济纠纷和河道保洁等。岸蔡村村民林子连反映当地豆腐厂污水导致河道环境污染，在双透和贯庄工作站的协调下当场解决。还有一起交通事故和一起经济纠纷案件因涉及市级相关部门，由市信访局及市人大信访办负责人做详细记录，会后及时反馈给市级相关部门并督促解决。人大代表工作站的设立明确了代表的责任和义务，拓展了代表在闭会期间的活动内涵。一方面选民通过人大代表获得政府服务和了解政策的相关信息，另一方面政府部门决策通过人大代表深入群众调研，得出反馈意见，最后形成意见和建议融入出台政策，同时人大代表通过行使监督权督促政府部门的工作，确保政府依法、规范、高效行政。

3、以人大代表工作站为载体，凸显代表主体作用

从人大的工作性质和工作任务看，毫无疑问，代表工作就是人大的主体工作。人大代表充分行使职权，积极发挥作用，是人大及其常委会的立足之基和力量之源，是人大工作活力之所在、潜力之所在、希望之所在。温岭市人大深入探索如何更加有效地发挥代表主体作用，努力推动温岭民主政治发展前行。代表工作站要有所作为，树立起代表工作站的品牌形象，首要的是把人大代表这支重要力量组织和调动起来，从而最大限度地发挥代表的积极性和创造性，最大限度地发挥代表工作站的整体效能。温岭市在代表工作站负责人选取上，要求负责人首先要有工作热情，具备服务人民的意识和奉献精神。其次要具备一定的人大工作能力和水平，对党委、人大、政府的工作有一定的了解，有较好的口才，保证能够在反映和解决群众诉求、问题的时候做到有理有据。

2008年7月，江根德等市镇人大代表在箬横镇贯庄片区市人大代表工作站接待选民时，获知乌沙中心路一带长期没有公共交通工具，沿线群众出行非常不便，交通安全事故频频发生，当即组织代表工作站其他代表，深入乌沙自然片区进行公共交通专题调研，并就调研内容向市、镇两级人大进行了反映。在两级人大的关注和支持下，代表们与交通、交警部门进行了沟通协商，并联络市交通局、箬横镇政府与沿线村、学校集资50多万元，设置沿线安全护栏，于2009年1月21日顺利开通城乡公交班车。应当说，具有相当素质和能力的代表，确实在沟通和反映民意上，充分发挥了其主体作用。

二、温岭人大代表工作站在实践中面临的问题

人大代表是目前我国代表民意，表达民意，维护人民群众利益的主要群体，但对于人大代表如何更好地表达民意，一直以来都是探讨的热点问题。温岭人大代表的监督功能通过民主恳谈参与政府预算正日益发挥着越来越大的影响，得到专家的高度肯定。温岭的人大代表工作站建设，本意是突出基层人大代表的民意功能，但始终无法如参与式预算一样引起政府、专家甚至民众的高度重视。究其原因，是在实践中仍存在多方面的问题和制约。

(一)定位困难

“人大代表联系选民群众是其代表制的生命源泉所在，人大代表不联系人民群众，不去了解民情，反映人民群众的意愿，表达人们的利益，就没有人大代表和代表制度存在的必要。”①蔡定剑:《中国人民代表大会制度》，人民出版社2003年版，第197页。在我国，由于种种原因，选民和人大代表之间的直接交流并不多，选举后的监督也存在着制度空缺，这使得人大代表不足以担负起为选民代言的任务。②刘杰:《中国政治发展进程》，时事出版社2007年版，第83页。人大代表的标准主要应当是参政议政的能力，以及是否有为人民讲话的胆量和献身精神。但在现阶段很多人把“人大代表”当作是一种荣誉称号或者为方便个人办事的手段，缺乏责任感，没有履行自己应该履行的责任，没有把公众的意志表达出来，让国家与公众之间得不到有效的交流与沟通。由于人大代表主体定位的不清晰，人大代表工作站缺少统一的法律定位和权威的制度支持，人大代表通过人大代表工作站开展活动还是处于摸着石头过河的状态。2009年3月温岭市人大常委会在箬横召开的代表工作站创建现场会上，把代表工作站定位为:代表服务选民的“服务区”、学习交流的“加油站”、代表工作的“示范点”。这样的定位应当说还只是初步的，相对来说比较抽象，不乏不够精准的比喻性语言。将人大代表工作站的功能准确定位，事实上涉及到人大体制、人大与政府关系等众多因素。

(二)权力虚位

人大代表没有实质权力，难以理直气壮地代表民众利益，名正言顺地提出诉求，只能作为民众的代言人反映情况，有限行使权利。在人大代表工作实际运行过程中，由于长期以来人们潜意识中政府的权威高于立法机关，地方官场存在根深蒂固的官本位思想也导致了权力虚化。在基层，政府相关部门办理积极与否，往往取决于部门领导或更高领导的态度，而不是代表议案、建议。箬横镇庙南河代表工作站曾经受理一位村民的长期“黑户口”问题，在将问题转交派出所后，一个多月毫无回音。在工作站的再三催促和监督下，派出所才提出了解决的方案。在这样的背景下，居民群众也容易认为人大代表没有权力，只是一个形式，不愿通过人大代表来解决问题。人大代表还缺乏能真正反映群众诉求，为老百姓办实事的能力。同时，基层人大代表履职活动一般都是在镇人大的组织下开展活动，受体制限制，代表个人及代表小组无法自由地开展征求民意、受理民意活动，也不能以人大代表名义向有关职能部门反映民意、解决民意，活动内容和范围也都比较有限，代表们还普遍没有形成自主履职的意识，与新时期下基层人大工作不相适应，与满足群众不断增长的利益诉求不相适应。

(三)能力受限

担任“工作站”的工作是义务的，没有任何报酬，决定了人大代表要具有自我奉献的精神。但由于人大代表不是专职的，造成人大代表没有更多的时间和精力从事调研工作，同时人大代表的专业知识、再学习能力和动力、政治训练不足，因此人大代表无法有效地履行反映民意的职责。特别是基层代表视野相对狭窄，学历普遍偏低，缺乏足够的时间与精力为选民利益奔走呼号，有的甚至还要为生计奔波，根本没有精力和条件去履职，更别说与政府部门沟通甚至叫板。在实际运作过程中，人大代表工作站所承担的工作，往往是社会各种利益的交集点，是最容易发生激烈碰撞的地方，它要求人大代表具有与行政权力部门打交道的技巧，还必须具备一定的法律、政治等知识，能有效地发现问题、分析问题和解决问题。但这正是基层人大代表最缺乏的。

为了增强代表们的履职能力，温岭人大已经组织了一系列的活动和培训，组织代表学习《宪法》、《组织法》、《代表法》等法律和法规知识，采取代表之间互相经验交流、外出实地考察等灵活多样的学习培训形式。庙南河工作站的人大代表，还集中在温岭市党校邀请台州市人大代表和台州市信访局进行法律与信访知识的培训，市人大代表工委、信访办同时也为代表们作了一场人大代表如何履职和接访工作的专题报告。应当说，这些培训学习，确实使工作室的人大代表们学到了知识，交流了经验，开阔了视野，但与人大工作站所要承担的工作与任务的要求相比，人大代表们如何在履职实践中不断增强自己的履职能力，仍然任重道远。

三、进一步推进完善人大代表工作站建设的路径

国家和社会稳定至少需要两个重要的因素:上面决策民主，顺乎民意，能依法办事;下面民意畅通，群众的意志和利益能得到反映和实现，群众的不满情绪能得到排解。上述决策民主的前提是民意畅通，而民意畅通则需要人大代表的有效衔接。“和谐社会不是‘完美的社会’，而是对社会的不完美性和缺陷进行积极补救的社会。”①张国清:《和谐社会研究——从政治学到政治科学》，人民出版社2006年版，第2页。人大代表工作站也可以看作是建设和谐社会中积极补救，实现润滑的方法。人大代表工作站作为新生事物，是一项新的工作，没有现成的经验可学可鉴，唯有不断探索，才能创新发展。

(一)解放思想，重视人大代表的民意表达功能

人民代表大会是我国的根本政治制度，也是最重要的民意表达机构，我国民意表达制度的完善应首先着眼于人民代表大会这一民主政体的完善。作为保证人民当家作主的根本政治制度，人民代表大会为维护最广大人民群众的根本利益提供了制度保障，是反映民意、整合民意的主要民主渠道。

1、合法性

《宪法》第二条规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第三条规定，“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”《代表法》规定，“人大代表应当同原选举单位群众保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”。由此，人大代表行使的权力是国家性质的权力，或者说国家授予的权力，而这权力的根源在于人民的委托。所以，人大代表首先应表达人民的意愿，成为人民的“代言人”。政府通过人大代表的工作，使政府行为具有某种亲民性和开放性，人大代表的民意渠道功能具有合体制性和权威性。

2、功能性

人大代表有两个功能:一是民意功能，二是监督功能。民意功能意味着人大代表应是人民的代表、人民的发言人，首要职责是反映民生、民意，体现民众的想法，维护人民的利益。要对民意进行了解和整合，收集民情，整合民意，在选民与人大之间进行沟通、传递信息，并且要真实而恰当地表达选民的利益。在实践中，基层人大代表平时和人民群众生活在一起，熟悉基层情况，了解群众心声，有代表选民表达意愿的权利。同时，人大代表往往在群众中有一定的威望，在维护基层社会稳定中有天然的优势。因此，让人大代表当好化解基层社会矛盾的参与者，在创新社会管理、促进社会和谐中发挥职能作用便显得尤为重要。

3、现实性

当前，社会矛盾日益积累，民众不满情绪日益加强。公众的诉求可能因与政府关系恶化而使维权的成果不稳定或不安全，每一次的对抗性行动都要承受沉重的时间、物质和精神负担，这是各方都不愿看到的结局。在政府方面，信访、网络等民意表达渠道一旦处置不当，容易造成更大的社会不稳定。人大代表的民意化和理性化，可以大大缓解因诉求爆炸而渠道又不通给政治体制带来的巨大压力。所以，对双方来说，民众共同权益的维护，最终还得通过体制内的渠道才能实现，政府只有开发现存的体制资源来疏导民意，冲突局面的控制才有可靠保障。体制中最适合民间与政府互动的要件就应是人大代表，通过人大代表反映社情民意，应是双方博弈过程中彼此双赢的最佳选择。

(二)积极实践，多渠道保障人大代表工作站科学发展

1、改善履职环境、提高履职意识能力，完善人大代表工作站运行的主客观条件

人大代表工作站的出现，事关我国人大代表制度这一根本政治制度。如果赋予人大代表和人大代表工作站更多的权力，则必须得到上级人大和当地党委的许可，否则要承担一定的风险。政治体制改革中，人大制度的改革非常重要，包括人大代表工作站建设，这需要领导者的推动，也需要领导者的勇气。人大代表积极性的高低，跟政府领导和人大领导对代表意见的重视程度密切相关。凡是政府重视的地方，代表们觉得自己能发挥很大作用，积极性高;凡是政府不重视的地方，人大代表就缺少主动性。工作站负责人的合理选择对于有效开展工作十分关键。负责人首先要有工作热情，要具备服务人民的意识和奉献精神。其次要具备一定的人大工作能力和水平，能较好地反映和解决群众诉求、问题。譬如，温岭在选择人大代表工作站负责人就把履职热情、个人能力和群众威信当作重要标准，同时还要具备强烈的责任感。

2、落实人大代表的民意代表功能，保证人大代表工作站具有实质内容

作为保证人民当家作主的根本政治制度，人民代表大会为维护最广大人民群众的根本利益提供了制度保障，是反映民意、整合民意的主要民主渠道。人大代表是国家和公众之间的桥梁，是民意最有力的代表者。然而，这支最为成熟、理性的民意表达与监督力量，却在网络民意汹涌的今天被忽略。如何进一步发挥人大代表这一民意表达的制度化渠道，唤醒“代表意识”回归到民意轨道?如何促使人大代表用更加开放的心态与积极的方式，关注公共利益，最充分、最广泛地反映民情民声?首先是对民意的了解和整合。收集民情，整合民意，在选民与人大之间进行沟通、传递，这是人大代表回归选民的第一步，它要求代表善于体察民情，并对不同的选民意见进行合理分析和整合，以确定他们的真实意愿。这一目标的实现方式多样，最基本的途径就是加强代表与选民的联系。其次是真实而恰当地反映选民的利益。选民个体的利益是分散的，甚至是相互冲突的。人大代表反映选民的利益，并不是个体利益简单的直接反映，而是站在更加客观的立场，在解决单个个体利益诉求的同时，反映的是更多个体利益的综合。

3、完善人大相关制度，保障人大代表工作站的制度化规范化运行

人大代表的民意表达制度需要进一步的完善和细化。人民代表大会制度是我国的政体，人大代表的民意功能的发挥离不开人民代表大会制度这一民主政体的完善，如人大选举中的提名、确定候选人的制度尚需完备;人大代表议案产生的具体程序亟待规范;完善人大议事制度，引入自由辩论等等。要密切人大代表与选民的联系，拓宽代表联系人民群众的渠道。各级人大代表依法由选举产生，受原选区选民或原选举单位监督;在任期内，人大代表代表人民的利益和意志，依法参与和行使国家权力。在实践层面，探索人大代表的履职范围，扩张人大代表的履职权限，完善人大代表工作站的工作机制和运行机制。重视人大代表的地位，基层党委政府、各部门应积极支持配合人大代表和人大代表工作站开展调研、视察等活动，保障人大代表工作站办公场地、办公用品及必要的经费，保证人大代表行使应有的权利，积极发挥人大代表和人大代表工作站作用。

4、完善民意汇集处理工作机制，确保人大代表工作站落到实处

如何探索群众意见的出口问题，使群众反映的问题能够得到落实，是建立人大代表工作站的出发点。群众反映意见和问题，这是民情的进口环节。但光听还不够，还要有出口、有落实的环节。如果只听不办，只进不出，群众会对人大代表和人大代表工作站的作用失去信心和期望。真正的代表所反映的事情不论巨细，哪怕是一件很具体的小事情，只要是真实的，是关系到所代表利益群体切身利益的，并且是应该引起人们注意和必须尽快得以解决的，就有价值。基层代表要对不同的选民意见进行合理分析和整合，以确定他们的真实意愿。要定期向居民公众公布、反馈有关部门对相关问题的处理意见，每个诉求都要有回音，解决不了的问题也要说明原因。对人大代表反映的民众的诉求，基层政府应高度重视，落实专门机构或人员进行处理，努力在解决问题上下功夫，使群众能真正感受到人大代表工作站制度带来的好处和实惠。只有这样，人大代表工作站制度才有生机和活力，才有生存的土壤和发展的空间。