深刻认识国家制度体系建设的重大战略意义

何显明

(作者系中共浙江省委党校公共管理教研部教授、主任)

十八大报告明确阐述了中国特色社会主义道路、理论、制度的内在关系，提出要“把制度建设摆到更加突出的位置”，并强调了“制度自信”问题。新修订的党章也明确载入了坚持中国特色社会主义制度的条文。在政治局的第一次集体学习中，习近平同志又进一步提出中国特色社会主义制度“符合我国国情，集中体现了中国特色社会主义的特点和优势，是中国发展进步的根本制度保障”，强调“要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，为夺取中国特色社会主义新胜利提供更加有效的制度保障”。在中国全面建设小康社会和社会主义现代化的关键时期，十八大将党和国家制度建设提到前所未有的战略高度，这对于我们理解如何切实贯彻落实科学发展观，理解全面建成小康社会、实现社会主义现代化都具有极为重要的指导意义。

首先，建立健全现代国家治理的制度体系是中国全面建成小康社会，实现社会主义现代化的重要标志。国家制度体系是国家治理的规则系统，是规范和引导社会多元主体行为选择的基本准则，是整合社会各阶层、各群体利益和意志的根本依据。一个国家的现代化过程，就是国家的制度体系不断健全和完善的过程，就是国家治理的理性化过程。建国以来特别是改革开放以来，我国逐步探索和建立了中国特色社会主义基本政治制度、基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度。这些制度作为社会主义现代化建设最重要的成果，凝结着党和人民90年奋斗创造积累的经验和智慧，体现着国家治理的理性化、科学化水平。应当看到，过去30多年来中国改革的主要任务是打破旧体制对经济社会发展的束缚，“摸着石头过河”的渐进性改革逻辑，决定了在相当长的时期里改革的重点内容，是根据加快经济发展和维护社会稳定的要求对相关的体制机制进行适应性调整，而很难立足于现代国家治理的内在要求对各个领域的制度建设进行总体性设计，许多制度建设成果也因此往往流于碎片化。在市场经济体系和民主政治制度的基本框架已经确立的今天，中国改革实践的战略重点已经合乎逻辑地从“破”转向“立”，即在坚定道路自信、理论自信、制度自信的基础上，根据现代化建设面临的一系列重大挑战，增强国家制度体系建设的理性自觉，从战略高度加强制度体系建设的总体设计和统筹安排，积极探索国家基本政治、经济制度在体制层面的具体实现形式，形成体制创新与基本制度完善的良性互动，已经成为事关中国现代化建设全局的重大战略任务。

制度体系是国家治理的大智慧。完善的制度体系能够有效地激发、调动全社会的创造性活力，并形成国家建设的整体合力;能够实现最大限度地激发社会活力与保持社会秩序和谐稳定的有机统一，实现最大限度地保障个体的自由权利与全面提升国家治理能力的有机统一。国家制度体系的成熟，是发展道路以及指导发展的理论体系成熟的最终体现。科学的理论只有成功地转化为完善的制度，才能对社会发展进程产生巨大而深远的影响，而发展道路的自信必然建立在制度体系成功地推动经济社会协调发展的巨大现实作用的基础之上。就此而言，能否通过自觉的国家制度建设，逐步建构形成既能促进经济、政治、社会、文化及生态协调发展，又能有效应对未来各种严峻挑战的国家制度体系，既是衡量全面小康社会以及现代化建设水平的一个重要尺度，也是实现这些战略目标的根本保证。

其次，建立健全现代国家治理的制度体系是实现科学发展的根本保障。科学发展观是马克思主义关于发展的世界观和方法论的集中体现，要实现全面建成小康社会的奋斗目标，就必须“把科学发展观贯彻到我国现代化建设全过程、体现到党的建设各方面”。必须看到，现实社会存在的发展不平衡、不协调、不可持续问题，以及制约科学发展的种种体制机制障碍，说到底都是国家治理的制度体系不够成熟的表现。邓小平同志1992年在视察南方重要谈话中曾经提出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”显然，基于科学发展和国家有效治理的改革，不是为改革而改革，更不意味着“破字当头立在其中”，建立健全成熟、完善的国家制度体系，已经成为新时期改革实践的战略重点。为此，十八大报告异常醒目地提出，“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”

经过十年来的深入学习，全党已经在坚持科学发展观的重要性、紧迫性上达成了广泛共识，如何实现科学发展，如何保证科学发展成为发展实践主体的内在要求和自觉行动，已经成为深入贯彻落实科学发展观的重大现实任务。制度建设的重要性由此也就被极大地凸现了出来。十八大报告一再强调“要把制度建设摆在突出位置”，一个重要寓意正在于此。各级党委政府能否在推动发展的过程中更加自觉地坚持以人为本的核心立场，更加自觉地坚持全面协调可持续的基本要求，更加自觉地坚持统筹兼顾的根本方法，从根本上讲，取决于能否建立健全体现科学发展要求的国家制度体系，形成一整套有效的责任机制、激励机制、约束机制，从体制机制上革除妨碍科学发展的各种障碍。

再次，加强国家治理的制度体系建设，是深化改革，全面推进五位一体的中国特色社会主义事业的重要内容。十八大报告明确提出了“实现国家的有效治理”的命题，并将深化改革同加强制度建设有机地统一起来，把制度建设作为落实和完善五位一体的中国特色社会主义总布局的主要抓手，全面阐述了国家制度体系建设的重要任务。经济建设及体制改革的重点，是“加快完善社会主义市场经济体制，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，健全完善政府与市场关系的制度体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。政治建设及体制改革的重点，是要充分发挥社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，不断完善人大制度、政治协商制度、基层民主制度、行政体制以及权力运行的监督制约制度，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。文化建设及体制改革的重点，是要加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，基本建立现代文化市场体系，健全国有文化资产管理体制，形成有利于创新创造的文化发展环境。社会建设及社会体制改革的重点，是要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。生态文明制度建设，重点是要健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。同样，党的建设，也要通过“健全党内民主制度体系”，全面提高党的建设的科学化水平。

显然，制度建设是贯彻改革开放，推进经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设，以及党的建设一条主线，五位一体的中国特色社会主义总布局的完善过程，在很大意义上就是相关领域的制度体系不断健全和完善的过程。这是十八大报告阐述的国家治理思路及其创新方向的显著特色，是党的治国理政思路的又一次重要突破。改革开放30多年来，国家治理完成的一个重大转变，是实现党和国家工作重心从“以阶级斗争为纲”向“以经济建设为中心”转变，驱动社会发展重新步入现代化建设的轨道，融入人类文明进步的主航道，推动社会生活从过度政治化的非常态状态向追求全面小康生活的常态状态的转变。在经历了几十年的超常规发展之后，国家治理正面临着新的重大转型，那就是通过落实科学发展观，改变非均衡的发展方式，促进经济社会协调可持续发展;通过加强制度建设，促进常态生活秩序趋于成型、稳定，从而使整个国家治理步入制度化、规范化、法治化的轨道。国家治理的制度体系建设由此成为巩固体制改革和发展成果的重要方式，成为增强中国未来改革和发展的可预期性，防止重走封闭僵化的老路或走改旗易帜的邪路的根本保证。

第四，公平正义是国家治理制度体系建设的首要价值。公平正义是现代多元社会建立整合机制，增强社会凝聚力、向心力的基本价值共识。十八大报告20多次提及“公平”，这充分说明，公平正义已经成为全社会最普遍、最强烈的价值诉求。报告不仅在收入分配体制改革层面明确提出“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平”的原则，而且把“坚持维护社会公平正义”作为八个必须坚持的共同信念之一，提出要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，进一步突出了政府维护公平正义的神圣职责。

公共正义是社会制度的首要价值。一个社会能否通过其制度体系实现“对国家的有效治理”，取决于制度体系的有效性和权威性，取决公众对待制度的思维方式和行为取向。而制度的权威性及其在国家治理中的有效性，从根本上讲取决制度承载的公平正义价值。只有当社会各阶层的成员对制度体系的公平性、正义性形成了基本认同，对制度保障全体社会成员享有平等权利的效力树立了信心，才能从根本上消除对制度体系所构成的社会秩序的疏离感、排斥感和对立感，逐步培育出对社会共同体的亲近感和归属感，奠定社会和谐稳定的坚实基础。相反，如果不能将公平正义价值有效地落实到国家治理的制度体系之中，任何社会成员都可能将自己遭遇的所有生活挫折归咎于社会秩序的不公平，进而想方设法逃避他没有任何信任感的社会制度的约束，这样，制度就不可能树立起码的尊严，社会秩序就可能为无休止的社会冲突所撕裂，国家治理就可能陷入混乱境地。为此，在建立健全现代国家治理的制度体系过程中，必须始终将实现和维护社会公平正义作为推进体制改革、加强制度建设的最高准则，保证国家的每一项制度都成为社会公平正义价值诉求的体现者，成为实现公平正义价值的利器，从而在有效增强社会成员对社会秩序的公平性信仰，增强社会成员的生存发展的安全感的同时，不断增进社会成员信任制度、崇敬制度、遵从制度的行为取向，实现国家治理的有序化。

最后，法治化是国家治理制度体系建设的基本方式。凸现法治取向，是十八大报告阐述制度建设的一个鲜明特色。在谈及政治体制改革时报告指出，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由”。报告明确将“全面推进依法治国”作为政治建设和政治体制改革的重要内容，提出要“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”。报告重申“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”更值得关注的是，报告明确将“民主制度更加完善，民主形式更加丰富，依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”，作为全面建成小康社会的重要目标。这一切都充分说明，我们党已经将依法治国作为实现国家有效治理的基本方略。

是否实现国家治理的法治化，是国家治理体系是否完成现代转型的重要标志。法治化治理区别政策治理、运动式治理的显著特征，治理方式的规范性和稳定性，即最大限度地排除人为因素的干扰，治理内容、治理规则、治理结果等等不因领导人的更替或领导人注意力的改变而改变，保障社会成员对治理过程形成合理的预期。改革开放以来我国制度建设的一个突出问题，是在现有的法律法规体系没有得到严格执行的同时，政策性的制度安排成为化解层出不穷地涌现出来的各种社会问题、社会矛盾的基本依据。政策性的制度安排虽然有利于根据治理形势的变化及时、灵活地调整规范，但制度出台过于随意以及制度变更的过于频繁，极易形成制度建设及其成果的碎片化现象，并严重损害制度的权威性，助长社会行为的短期化。因此，基于国家有效治理的制度体系建设，必须牢固树立法治化的导向。一方面，要围绕建设法治政府，实现国家治理的法治化的目标，切实加强政府职责定位、政府履职方式相关制度的法律化，建立健全依法执政、依法行政的责任机制约束机制，将公共权力运作全面纳入法治化的轨道。针对当前社会管理和维稳工作实践存在的某些偏颇，十八大报告特别提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。另一方面，要严格遵循国家宪法和法律，切实加强制度建设的总体设计和顶层设计，以高度审慎的态度对制度建设，尽可能保持制度的稳定性和连续性，纠正目前在制度建设中存在的短期化现象，以及运动式治理方式的过度运用对制度体系权威性的损害。