关于社区矫正法律监督若干理论问题的探讨

文◎周 伟

关于社区矫正法律监督若干理论问题的探讨

文◎周 伟*

社区矫正法律监督是人民检察院依法履行刑罚执行活动法律监督职责的重要组成部分，也是人民检察院参与社会治安综合治理、深入推进“三项重点工作”的重要内容。做好社区矫正的法律监督工作，对于保证社区矫正依法公正进行，保证非监禁刑罚正确执行，预防和减少重新犯罪，促进社会和谐稳定具有重要意义。然而，政策和法律的原则性授权无法解决现实中的困难与问题。原则性规定的落实，需要制度、机制来保障，而制度、机制的建立必须以理论为先导。

一、社区矫正法律监督的概念与特征

（一）概念

社区矫正法律监督是在监外执行检察的基础上发展起来的。监外执行检察，是指人民检察院对公安机关对被管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的判决、裁定和决定的执行活动是否合法，依法实行监督；也包括对人民法院、监狱、看守所的法律文书送达和罪犯交付执行是否合法，依法进行的监督。但究竟何谓社区矫正法律监督，无任何规范性文件和学理解释予以明确。

结合七年多监外执行与社区矫正法律监督的实践，笔者认为：社区矫正法律监督，是指在全国试行社区矫正工作中，人民检察院依据法律赋予的职权、按照法律规定的程序，对公安、法院、司法行政机关在社区矫正过程（交付矫正、矫正过程、变更与终止矫正）中开展社区矫正工作（教育矫正、监督管理、帮困扶助）的执法、司法活动是否合法进行的监督，以保证社区矫正的依法公正实施的活动。社区矫正法律监督是检察权的有机组成部分，是刑罚执行与监管活动监督的重要表现形式，体现了权力对权力的制衡，有利于人权保障的落实和司法公正的实现，有利于和谐社会的构建。

（二）特征

1.监督性质的宪政性。检察机关是宪法规定的“国家的法律监督机关”。社区矫正法律监督，是通过对各个矫正主体在实施社区矫正的各个环节上，遵守、执行和适用法律的具体情况进行监督，运用法律监督权来追诉严重违法的行为，督促纠正不公正的司法裁判，保障社区矫正依法公正实施。这是在社区矫正法律的实现过程中是最具现实性的、最直接的监督，与党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、舆论监督和人民群众监督的本质区别所在。

2.监督主体的唯一性。人民检察院依法独立行使检察权，检察权的本质是法律监督权，因此，对社区矫正法律监督的主体只能是人民检察院，而不能是其他任何机关、团体和个人。

3.监督的对象多元性。根据现行法律规定，监外执行的执行机关是公安机关。但根据“在全国开展社区矫正试点工作的通知”规定，实际上是司法行政机关在行使对社区服刑人员的执行、监督和考察权，因此，在法律未进行修订之前，将司法行政机关称作是社区矫正的工作主体。与此同时，在一些地方（如上海、重庆等地）人民政府又通过政府购买服务的方式，将对社区服刑罪犯的部分教育矫治、监督管理工作发包给某些社会组织，属于政府授权行使部分公共管理职权的单位。因此，公安机关、司法行政机关和上述被授权组织及其工作人员属于广义的“执行机关”，承担着执行“社区矫正”的工作职责。同时，社区服刑人员的交付执行、更变执行和终止执行，还涉及到法院、监狱、看守所等机关和部门的职责，因此它们也会成为社区矫正的监督对象。

4.监督范围的广泛性。社区矫正同监狱行刑一样，以教育改造罪犯为目的，以降低重新违法犯罪为首要标准，因此，各种教育矫正措施的实施，也属于执法行为之列。从对社区服刑人员的又犯罪情况分析看，“三无人员”（即无家可归、无亲可投、无业可就）是实施又犯罪的高发群体，要降低再犯风险、减少重新违法犯罪，必须落实帮困扶助之职责。虽帮困扶助是类似福利性质的措施，但它与监督管理、教育矫正相辅相成。没有帮困扶助之落实，监督管理难度很大，教育矫正就会陷入单纯的说教和思想教育，根本起不到任何作用。因此，对列入社区服刑人员个案矫正方案的帮困扶助措施的落实，也是矫正主体应履行的法定职责，当属于检察监督的范围。

5.监督手段的专门性。纠正违法和检察建议是检察机关实施法律监督的重要法律手段。针对社区矫正活动中出轻的违法情况（如出现脱管、漏管情况，应当收监未收监等），应向执法机关提出纠正违法。针对社区矫正工作的执法不规范、管理监督不严格、工作制度不健全等可能影响社区矫正工作顺利开展的倾向性、苗头性问题，可向执法机关及其主管部门提出检察建议。对发生在社区矫正中的职务犯罪应进行立案侦查，严惩司法腐败和失职渎职犯罪，维护严格执法、公正司法。对社区服刑人员又犯罪行使立案监督、侦查监督、批准逮捕、提起公诉和抗诉等。

6.监督职权的有限性。检察机关对社区矫正的监督是其履行法律监督职能的重要内容，其本身并不直接参与社区矫正活动，也不涉及社区矫正中的实体性事务，而是作为一个外部权力，对具有行刑权主体的执行活动进行监督。社区矫正法律监督相对于社区矫正，具有间接性、程序性的特点，其监督权的实现，一定程度上受到被监督对象自我纠正程度的影响。不应盲目追求扩展监督的范围，也不应盲目追求监督的强制力。

7.监督效力的法定性。社区矫正法律监督，按照法律的规定要产生一定的法律效果。对于查办职务犯罪和对社区服刑人员又犯罪诉讼监督权，依照刑诉法必然产生特定的法律效果；对于提出的纠正违法通知和检察建议，执法机关也需依照中央政法五部门《关于加强和规范监外执行工作的意见》（以下简称 “中央五部门意见”）中的规定执行。

（三）社区矫正法律监督与监外执行法律监督的异同

社区矫正法律监督是传承监外执行法律监督的经验基础上，开展的一种新的非监禁刑罚执行活动的监督。两种的区别主要有：

1.依据不同。监外执行法律监督可以依据现行的法律、法规、规章和司法解释开展工作，但社区矫正法律监督除了要合理吸收上述法律监督的依据外，还要依据“试点通知”的精神，结合司法部和地方人大有关社区矫正的规范性文件开展监督工作。

2.监督的对象不同。监外执行执行机关是公安机关，而社区矫正的主要执行机关是司法行政机关。因此，监外执行的监督对象是公安机关，而社区矫正的监督对象除了公安机关外，主要是司法行政机关。

3.监督的内容不同。监外执行法律监督，主要监督的是交付执行和监督管理活动，而社区矫正法律监督除此之外，还要对教育矫正、帮困扶助的合法性进行监督，对于矫正方案不科学、教育矫正措施不落实的情况，要及时提出检察建议，督促执行机关加以改进。

4.作用不同。监外执行法律监督主要是保证执行主体对罪犯的监督管理到位，防止出现脱管、漏管，减少罪犯的重新违法犯罪；但社区矫正法律监督除上述作用外，还具有支持执行主体和社会团体对社区矫正对象实施教育矫正、帮困扶助，强调的是改造罪犯，维护罪犯的合法权益不受侵权之作用。

二、社区矫正法律监督的价值目标

（一）刑罚目的实现的巩固

刑罚的过程由制刑、求刑、量刑和行刑几个前后相续、环节相扣的阶段所组成。行刑阶段作为刑罚实现过程中的最后一环，既是刑事诉讼活动的必然归宿，也是刑罚目的实现的阶段。社区矫正作为一种非监禁刑罚执行方式，由于在我国是一个新生事物，其法律体系还有待完善，因此在社区矫正活动中出现偏差和不公正的可能性大大增加。法律监督权的介入，可以促进社区矫正主体依法执行刑罚，确保对罪犯的处罚得到全面、正确的落实，对罪犯的教育改造能够科学、合理的进行，最终实现刑罚的目的。

（二）司法人权保障的落实

社区矫正是将罪犯置于社区进入行刑与改造，必然面临着行刑经济、再社会化的功利追求与社区安全的现实关切之间的紧张与冲突。其一，社区服刑人员由于其特殊的身份，容易受到来自社会各方面的歧视，受到来自不正确执法的侵犯；其二，受害人及其家属由于未将侵害人判处入狱，而产生负面情绪，特别是其受损利益未得到有效的弥补时更为突出，会产生强烈的对司法公正的不信任感；其三，社区里的居民可能会由于其周围有罪犯在一起共同生活而产生不安全感，如果出现社区人员重新违法犯罪时，则会对社会、社区造成直接的损害。因此，作为法律守护人的检察官，通过加强法律监督，制止和纠正违法侵权、执行偏差，保证社区矫正的依法正确实施，落实好多方利益的平衡和多方权利的维护。

（三）社区矫正试行的检讨

社区矫正刚步入全面试行阶段，还存在法律和制度的不健全，工作中问题与困难待解决、工作成效需检验等诸多情况。检察机关通过加强社区矫正的法律监督，能够客观、公正、全面、及时地将相关情况进行汇总与反馈，帮助相关部门完善工作机制，督促矫正主体及相关部门加强、改进执行工作，推进社区矫正立法进程，使社区矫正这一非监禁刑罚执行制度符合中国国情与科学发展的要求。

（四）公平正义维护的促进

通过社区矫正法律监督，促进矫正主体的矫正活动依法规范进行，一方面使有关监管措施落实到位，确保刑罚内容落实到位，彰显刑罚报应性、功利性背后的公平正义观念；另一方面，通过以权力制约权力，防止矫正权被滥用而产生司法腐败，并为罪犯的权利保障提供救济机制，来反映社区矫正活动本身的公平正义。

三、社区矫正法律监督的基本功能

（一）保障性功能

作为法律监督机关的人民检察院，其最基本和重要的功能就在于它为国家和社会行为的合法性提供了根本性的法制和运作的保障。这种保障性功能在社区矫正活动中主要体现为：其一，为各种公安、司法行政机关对社区服刑人员的教育矫正、监督管理、帮困扶助等执法活动以及刑罚变更执行活动提供合法性保障和监督；其二，对上述国家公职人员的职务行为提供合法性的保障和监督；其三，对社区服刑人员、被害人、社区公民以及参与社区矫正活动的法人和社会团体、组织的私人和集体行为提供合法性保障和监督。法律赋予了检察机关对社区矫正活动中的违法情形予以制止和纠正的方法、手段，对职务犯罪可以立案追究的侦查权。这样监督是宪法与法律赋予的，是国家意识的体现，任何其他法律机关、组织和个人都必须服从这种规制，以保证国家法制的统一和正确实施。

（二）疏通功能

社区矫正涉及交付执行、矫正活动、刑罚变更执行、终止执行全过程，涉及到公、检、法、司乃至社会治理综合治理各部门间的工作衔接。在现在监外执行与社区矫正并存，执法主体与工作主体职责交叉的背景下，各部门间工作衔接不畅，监督管理乏力，教育矫正不到位的情况普遍存在，检察机关通过法律监督起到了其他机关无法替代的疏通协调作用。具体表现为：一是在交付执行环节，针对决定机关与执行机关之间交接工作脱节问题，检察机关可以通过内、外部协调机制，打通地区和部门间信息不畅的关节，监督法律文书和罪犯交付执行到位，防止漏管发生。二是在社区矫正活动中，由于法律法规的不健全甚至相互冲突以及各种人为因素的作用，往往使司法行政机关和公安机关间的工作衔接，以及监督管理、教育矫治的各个阶段的运行发生了阻滞的现象不可避免，就需要疏通。检察机关通过法定的职责发出检察建议书等职权加以疏通，保证各尽其责，又相互配合。三是在查办社区服刑人员又犯罪案件中，依法定程序在刑事侦查和审判机关以及执行机关之间驾起疏通的桥梁。四是体现刑罚变更执行、终止执行流程中，通过检察机关的同步监督，确保各部门依据法定条件和程序依法办理。

（三）救济功能

法律和法治的根本要求之一，就是“有权利，必有救济”。纸上的权利和自由无论规定得多么详备和周全，最终还是要通过具体的和能够实际运行的法律制度和机制来加以保障和实现。在社区矫正中，法律监督一方面通过对行刑权的监督，防止其滥用来保护社区服刑人员的合法权利；另一方面，也通过“检务公开”等多种形式受理社区服刑人员、被害人等举报、控告、申诉，认真对待、及时处理反映的问题，切实维护他们的未被剥夺和限制的合法权益。同时，还应重点同步跟踪监督青少年犯等重点社区服刑犯的教育矫正、帮困扶助等措施的落实情况，切实维护特殊群体的合法权益。尽可能救济的手段有些是消极的，但保障人权的立场上却具有积极意义。

（四）教育功能

《人民检察院组织法》第四条明文规定，人民检察院通过检察活动，教育公民忠于祖国，自觉遵守宪法规定法和法律，积极同违法行为作斗争。我国的社区矫正是在政府主导下、吸纳社会力量参与、在社区开展的一种监督管理、教育改造罪犯的一种行刑方式，涉及的环节和方面多，影响大。通过检察机关对社区矫正行使法律监督职权，就会向公民个人、社团组织、国家机关、国家公职人员传递什么是合法的信息、什么是违法的甚至是犯罪的信息，起到了法制教育和犯罪一般预防的作用。

四、基本原则

（一）依法监督与适度监督并举

依法监督，就是检察机关在进行社区矫正监督时，必须按照法律规定的程序在法律规定的职权范围内按照法律规定的方式进行，不能超越法律的规定。这是检察机关开展社区矫正监督的首要原则。在依法监督的前题下，应当根据违法行为的性质和程度、选择适当的监督方式，坚持“公正优先、兼顾效率”，坚持法律效果与政治效果、社会效果的有机统一，做到监督到位。这就要求：其一，在社区矫正监督中，既要做到坚持原则、敢于监督，又要注意讲究方式、注意方法，要适时又适度，严肃又文明，努力获得被监督机关的认同和接受，做到善于监督。其二，社区矫正目前至今后一个较长时期仍处于试行阶段，相关立法有待制定，有关制度需要建立和完善，因此，在坚持依法监督和规范监督的同时，要积极探索健全和完善对社区矫正监督制约的机制，完善监督的范围、程序和手段，创新监督的方式、方法和措施。其三，要突出重点，注重实效。限于检察机关法律监督的地位 （是针对社区矫正活动中的违法情况的最后纠错手段）、法律监督效力的有限性（一般是启动相应的法律救济程序或提出相应的违法纠正意见，而不是直接去纠正违法，检察监督不能代行执行权）以及检察机关监督力量的有限性，应当注意要在动态跟踪、全面掌握社区矫正活动情况的基础上，紧紧抓住重点环节（如交付执行、变更执行）、重点对象（如再犯可能性较大社区服刑人员、未成年犯）、重点问题（如执法不严、司法不公、司法腐败）开展监督。

（二）分工负责、互相支持

政法各部门虽分工不同，但根本目标一致，都在各自职权范围内严格执行法律。人民检察院加强社区矫正监督，目的是督促和支持有关机关严格依法行使职权，确保法律得到正确实施，维护法制的统一、尊严和权威。监督是支持的手段，支持是监督的目的。因此，一方面要通过提高发现违法、纠正违法的能力，并将纠正违法与查办司法人员职务犯罪有机结合起来，保证监督到位；另一方面，要支持与社区矫正工作有关的政法各部门的工作，主动加强与政法各部门的联系和沟通，建立协调协作机制，通过建立健全不同层次的联系会议制度、信息共享制度，共同研究解决社区矫正工作中遇到的问题。在纠错方式上，要将检察监督与各个部门内部自我纠错机制有机地结合起来，充分依靠各部门自身的工作来纠正违法情况而不是越俎代疱，代行其他机关的权力，做到监督到位不越位。

（三）公开公正、接受监督

检察机关作为法律监督机关，只有做到自身正、自身硬、自身净，以公开促公正赢公信，获得监督公信力，才能理直气壮地监督别人。因此，需要检察机关加强自身执法办案活动的监督制约，并用比监督别人更严的要求监督自己。为此，必须完善检务公开制度，提高自身执法办案活动的透明度，自觉接受人民群众的监督；要加强上级院对下级院的巡视工作，严格落实执法过错责任追究制度；要健全执法规范，完善流程管理，形成对执法活动和检察人员全方位、全过程的监督。

（四）社区矫正法律监督与监禁矫正法律监督相互衔接

检察机关要加强对两种矫正工作的监督，推动社区矫正与监禁矫正相互衔接、相互完善。一要加强对监禁矫正的监督，保证符合法定条件的罪犯能获得假释、暂予监外执行的机会，提高罪犯的改造积极性，保障罪犯的合法权利；二是对违反监外执行与社区矫正有关“监外五种人”监督管理法律、法规、规章要求，符合收监执行条件的社区服刑人员，要监督有关机关依法收监，体现刑罚报应性，维持社会的和谐稳定。

五、检察机关的职责与任务

（一）职责

检察机关在社区矫正工作中的定位是监督者，需要履行下列职责：对法院、监狱、看守所将社区服刑人员交付执行活动是否合法实行监督；对社区服刑人员变更矫正（如减刑、收监执行）和终止矫正活动是否合法实行监督；对公安机关、司法行政机关管理监督、教育矫正社区服刑人员的活动是否合法实行监督；对公安机关、人民法院、监狱、看守所对社区服刑人员适用社区矫正是否合法实行监督；受理社区服刑人员的申诉、控告，依法维护其合法权益；对社区矫正活动中的职务犯罪案件立案侦查，开展职务犯罪预防工作；其他依法应当行使的监督职责。

（二）任务

通过履行上述职责，完成社区矫正法律监督的根本任务是，通过纠正社区矫正活动中司法、执法机关的违法行为，保证社区矫正的依法、公正进行。具体包括以下任务：纠正违法与查办和预防职务犯罪；监督各部门依法履行职责；促进各政法部门在社区矫正中的工作衔接；保障社区服刑人员的合法权利；保证相关法律法规的正确实施。

*最高人民检察院监所检察厅副厅长[100726]