论现行检察委员会制度面临的困境与出路

文◎张温龙

论现行检察委员会制度面临的困境与出路

文◎张温龙*

我国的检察委员会制度是在借鉴苏联检察制度的基础上同我国国情相结合的产物，是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分。检察委员会的职责是按照民主集中制原则，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。这种集体决策模式，对于加强对检察业务工作的领导和指导，实现科学、民主、依法决策，保证人民检察院依法正确行使检察权有着重要的意义，具有很大的优越性。然而，在运行过程中，检察委员会制度仍面临着来自理论和实践领域的双重质疑，如何破解这些质疑的声音，加强和改进检察委员会工作，充分发挥其业务决策和宏观指导作用，使检察委员会制度更好地服务检察工作是当前我们面临的一个重大课题。

一、现行检察委员会制度面临的困境

（一）理论纷争

目前，关于检察委员会制度的存废，学者们的观点不一，归结起来主要有以下三种：

1.否定说。主张该观点的学者认为，检察委员会决策违背了程序公正原则，检察委员会委员在表决意见以及检察委员会做出最终决定时，完全是依据案件承办人的口头汇报和书面材料，在一定的程度上剥夺了当事人的申辩权、回避权和参与权。在责任承担方面，检察委员会实行的是集体决策、集体负责制，存在责任不清，人人负责而又人人不负责的情况。另外，检察委员会制度与我国的现行的主诉检察官制度相冲突，在一定程度上制约了主诉检察官制度的实施，不利于办案效率的提高。因此，主张废除检察委员会制度。

2.弱化说。持该观点的学者认为，检察委员会制度虽然在程序、责任承担等方面有一些不合理之处，与当前大力推行的主诉检察官制度也存在一定的冲突，但在司法实践中，检察委员会的存在也有其一定的合理因素，废除检察委员会的客观条件还不完全具备，时机还未成熟。检察委员会应当处于一种超然的地位，应将检察委员会的法律定位作相应的调整,其主要职责仅限于监督与评价，即对检察官的职务行为进行监督和评价。［1］

3.肯定说。肯定说认为，检察委员会是依据人民检察院组织法设立的法定专门机构，在保障宪法和法律的统一正确实施，维护检察机关依法独立公正地行使职权中，具有其他任何机构不能替代的职能作用。［2］因此，检察委员会制度应当保留，也必须保留。但是，保留的前提是必须克服当前其存在各种弊端，不断进行修改完善，使其在新的历史时期发挥更大的效能，进一步实现检察工作的科学发展。

我们认为，讨论检察委员会制度的存废，不仅要以辩证的、科学的态度来全面地考量，还要立足于我国的实际情况进行理性的分析。现行的检察委员会制度是具有中国特色的社会主义检察制度的具体体现，有一定的优越性。它不仅可依靠集体智慧形成正确意见，而且还能在一定程度上的从程序方面防止集权和不当的外部干预，同时，还可以加强对办案检察官的监督制约，确保最大限度地实现司法独立和司法公正。虽然目前尚有一些不合理因素存在，然而，这些因素并非是无法消除的。在新的历史条件下，我们完全可以通过一系列的改革来加以完善。因此，现行检察委员会制度既不能废除，也不能弱化，而应继续保留并不断加以完善，使其发挥出更大的功能。

（二）实践困惑

由于检察委员会制度本身存在的缺陷以及刚性规定的缺失,实践中还存在一些问题,诸如运作过程的行政化、委员任期终身制、重议案轻议事、办事机构虚化、决策执行反馈等问题。由于这些问题，许多学者和检察同仁们已经研究颇多，也提出了很多建设性意见，在这里笔者就不再一一赘述，仅就以下问题进行探讨。

1．检察委员会的议事范围规定不科学。现行《人民检察委员会组织条例》（2008年2月2日修改）和《最高人民检察院检察委员会议事规则》以及《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作意见》等规定，虽然对部分重大事项进行了明确规定，但对于何为重大、疑难案件却没有一个较为明确的标准，在实践中也难以确定什么样的案件属于重大疑难案件。在当前错案责任追究制度下，一些办案人员和分管领导由于害怕承担责任，将一些简单的普通案件也提交检委会讨论，导致检察委员会成为一个推卸责任的机构。而那些按立案标准属于重大的案件，在处理上如果没有不同意见也不会提交到检察委员会上讨论，如此明显违反了检察委员会议事规则，造成了司法资源的浪费。因此，检察委员会的议事范围应该更明确化、具体化。

2．讨论、决策不透明。我们知道，实践中出于案件保密的考虑，检察委员会讨论案件时，除承办人及记录人员外，一般只有检察委员会委员参加，其他人员不允许参与，也不向外公开，不允许其他人员列席旁听。这种讨论案件的形式具有一定的秘密性，容易让人误解存在“暗箱操作”的现象，这样做出的决定其公正性难免令人质疑，不仅不利于检察委员会威信的树立，也不利于增加执法办案的透明度，“阳光检务”必将遭受质疑。因此，检察委员会讨论案件透明度缺乏问题应该引起重视。

3．知识更新不及时。随着法律法规的不断更新以及新司法解释的陆续出台，对检察委员会委员知识水平提出了更高的要求。然而，实践中，大多数委员由于都担任了一定的职务，且大部分是领导职务，平时疲于应付各种各样的事务，根本无暇顾及知识的更新和学习，有些委员甚至对新出台的法律或司法解释毫不知情，导致在审议案件时，完全靠“吃老本”，仅凭借多年的办案经验提出审查意见，而完全不知其所适用的法律已经修改或已出台了新的司法解释。其后果，直接影响了其在检察委员会会议上发表的个人意见的质量，并最终在一定程度上影响检察委员会做出科学决策。

4．责任承担不明确。实践中，提交检察委员会研究的案件，承办人由于只负责执行检察委员会的决定，因此不承担案件责任。而检察委员会决定由于是集体研究而做出的，当出现案件质量问题时，承担的是集体责任，而集体责任的结果是人人负责，人人又不负责，具体落实不到个人。在现行检察委员会工作机制下，由于责任追究制度不健全，案件具体责任无法得到落实，导致部分检察委员会委员发言随意性比较大，责任心不强，推卸责任现象时有发生。

二、现行检察委员会制度的合理定位

（一）法理价值定位

1．司法公正：科学决策与权力监督。（1）科学决策。民主集中制不仅是我党的组织原则，也是我国国家机关民主决策的组织原则。我国《宪法》第3条明确规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。检察机关是党领导下的法律监督机关，检察委员会是中国特色的检察权决策机构，其理论根据应该是也必然是民主集中制原则，因此实行这一民主制度有其必然性。民主是正确行使权力的根本保障，而集中的优势在于提高决策效率。检察机关是以执法办案为履行法律监督职责基本手段的，最为重要的是适用法律。新形势下，随着社会发展所带来的各种矛盾的变化，人民群众对司法公正的要求也越来越高，严峻的形势考验着我们每一个位司法工作人员。实践中，检察委员会研究的多是重大疑难复杂案件，而这些案件的慎重处理事关重大。检察委员会引入民主集中制有利于充分发挥集体智慧，确保正确适用法律，最终作出科学决策。另外，集体决策制可以帮助办案检察官抵御来自外界的干扰，消除检察官在办案过程中的种种阻力，确保检察官公正执法。因此，民主集中制是一项科学的制度，检察委员会引入民主集中制其所做出的决策的科学性是不言而喻的。

（2）权力监督。权力没有监督就容易滋生腐败，即使是检察机关内部也不例外。目前，我国检察机关权力行使有两种方式，即检察长决定权和检察委员会决定权。这样的权力运行模式，兼具行政权与司法权双重属性。考虑到我国检察权具有司法权属性，完全实行首长负责制的权力运行机制，容易导致权力滥用，不利于检察权的正当行使。检察委员会制度的创设与权力运行的集体决策机制，与首长负责制结合起来，既符合民主司法的客观要求，也有利于实现权力的内部监督。另外，检察委员会对重大案件和重大问题的研究、决策，也有利于加强对办案检察官的监督与制约，促进公平、公正司法。

2.司法独立：对外统一行使检察权。司法独立，是指司法人员办理案件时仅考虑与案件关系的证据和事实，而不受与案件无关因素的干扰。我国《宪法》第131条明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是我国宪法关于检察权行使主体的法律定位。根据该规定，我国独立行使检察权的主体是各级人民检察院，而不是检察官个人，更不是其他机关、社会团体和任何个人。因此，由检察机关统一独立行使检察权这种模式，是符合我国宪政体制要求的。但是，检察机关对外统一独立行使检察权要以一定的形式表现出来，是检察长还是其他检察官？回答是否定的。在司法实践中，虽然有的检察权是由检察官行使的，如审查批捕、审查起诉等，但是，检察官行使的这些权力都是检察院授权或委托的，在必要时，检察院有权限制或取消检察官的这些权力。所以，检察官个人并不是检察权的独立行使主体。而检察长虽然是检察院的代表，但其本身也是个体的检察官，他不可能代替检察院独立行使全部检察权。

检察委员会是在检察长主持下按照民主集中制原则，讨论决定重大案件和其他重大问题的业务决策机构。检察委员会由检察长、副检察长和资深的检察官组成，这种由检察院精英组成的机构是检察院的组织形式，按照民主集中制原则，完全可以代表检察院独立行使检察权。因此，在检察院授权检察官行使部分检察权时，对于涉及重大、疑难案件的检察权，检察院仍有权保留由检察委员会来行使，这充分体现了检察委员会是检察机关独立行使检察权的重要实现形式，完全符合我国宪法对检察权行使主体的定位要求。

（二）职能定位：检察机关内部最高业务决策机构

为有效行使法律赋予的各项检察职权,检察机关在内部设立了若干机构。根据规定,人民检察院的内部职能机构包括检察长、检察委员会和各业务机构。内部机构的职权范围或业务分工范围在有关诉讼法、司法解释及工作规范性文件中有具体规定。其中检察委员会是检察机关的业务决策机构。高检院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》中要求:“检察委员会的决定一经作出,检察长、检察委员会委员、内设机构和下级人民检察院应当执行,保证统一、正确执法。”足以证明检察委员会决策的权威性。修订后的《人民检察院组织条例》,重新界定了检察委员会的工作职责,强调其主要职责是审议需要从全局角度统一把握的重大疑难复杂案件和检察工作中具有根本性、全局性的业务、管理事项,以发挥其对检察业务工作的宏观指导作用。据此，不难得出结论：《条例》对检察委员会的职能定位是--检察机关内部最高业务决策机构。

三、实现检察委员会制度科学运作的新出路

检察委员会制度是有中国特色社会主义检察制度的重要内容,针对当前检察委员会工作中出现的新情况、新问题,坚持依法、合理、公正、高效原则,学选择改革的路径,不断健全、完善检察委员会制度,是将检察委员会建设成公正高效、民主科学的决策机构,不断推动检察工作全面深入开展必由之路。

（一）科学界定议事范围

检察委员会的议事范围，是决定能否启动检察委员会程序的关键。因此，议事范围如何确定至关重要。只有一个科学、合理的议事范围，才能保证检察委员会委员集中精力研究重大疑难案件和重大问题，促进议事、议案效率的提高，真正实现检察委员会工作的科学、合理运作。建议：以减少和限制议事范围为原则，由最高人民检察院修改现行《人民检察院检察委员会组织条例》,进一步明确各级检察院中的重大疑难案件的具体范围；或由省级人民检察院统一制定《X省人民检察院检察委员会议事规则》，统一各地提交检察委员会讨论案件的标准，遏制因害怕承担责任而将案件提交检察委员会讨论现象的蔓延，真正实现检察委员会讨论案件的科学、规范化运作。

（二）建立特定案件公开听证制度

为提高检察委员会讨论案件的透明度，避免检察委员存在“暗箱操作”的误解，使检察委员会讨论案件的方式由封闭状态走向多方位、多视角的开放状态，保证检察委员会委员兼听则明，客观全面地了解议事内容，确保司法公正，对特定案件有必要建立公开听证制度。检察委员会在讨论决定不起诉案件，赔偿案件以及错案责任追究案件时［3］，为了给犯罪嫌疑人、利害关系人、责任人提供发表自己意见的机会，可以举行公开听证会，听取犯罪嫌疑人、利害关系人、责任人的辩解、陈述质证和辩论。这是一项体现检察委员会运行诉讼化，决策民主化的改革举措。公开听证程序是检务公开的阳光工程，符合直接原则、言辞原则和亲历性原则，有利于当事人充分行使自己的权利维护自己的合法权益。

（三）引入辩论机制

据了解，多数检察院检察委员会在讨论案件时往往单方发表看法，相互之间缺乏沟通交流，在一定程度上影响了议案质量。建议：可在疑难复杂案件［4］讨论过程中适时引入辩论机制，具体做法：在案件决定提交检察委员会讨论时，由秘书处提前将研究报告提交各检委委员充分熟悉和准备，正式会议上，在听取承办人汇报后，与会的各成员间就案件的事实认定、法律适用等疑难问题的处理展开直接交锋和辩驳，使不同观点得以充分交流碰撞并引向清晰，使检察委员会能够在充分考虑各方意见的基础上做出公正、合理的决定。此举不仅有利于全面、深入、有效地汇集各检委委员的意见，消除分歧、增进共识，更体现了民主与集中，更能体现决策的科学性。此举已经石狮市院一年多的实践，证明辩论机制引入效果显著。

（四）试行网络审议方式

在当前各地提交检察委员会研究案件不断增多的情况下，有没有办法既可以不违反议事规则，又不影响议事效率呢？回答是肯定的。建议：对事实比较清楚、证据比较充分适用法律无争议的案件（如呈报上级检察院审查起诉案件）可试行网上审议方式，使检察委员会委员从繁多的会务中解脱出来，进一步提高提交检察委员会的议事效率。具体做法：案件承办人将完整的审查报告通过检察委员会议案系统［5］上传，秘书处经过审查把关后，通知各位委员及时登陆系统上网开展自主审查，独立发表意见，并按照多数委员的意见做出最终决定。这种信息化审议方式的应用优势在于，不仅改变了案件信息的传输、接收方式，减少了不必要的司法资源浪费，而且打破了集中开会讨论决定案件的方式在时空上的限制，使审议方式更加简约、高效、实用、科学。

（五）建立委员定期充电学习制度

随着新情况、新问题的不断涌现以及新法律法规的修改完善、新司法解释的不断出台，对每位委员的专业水平提出了更高要求，只有不断学习，及时掌握新法规，及时更新知识才能胜任委员这一工作，才能做出科学、正确的决策。建议：设立专人定期导读机制，指定专人定期负责学习内容的收集，并就学习内容安排专门人员收集包括立法背景、立法部门的相关说明以及网民的反响等，形成较成熟的导读意见，在检察委员会学习会上进行导读，以提高学习效率，保证学习效果。同时，可适当举办学习研讨活动，采取委员主讲、专家学者授课、专题讨论、典型案例分析、办案经验介绍、观看电教片等形式进行，进一步提高委员的整体素质，提升议事议案能力。

（六）建立责任追究制度

权力没有受监督就容易导致滥用，并最终滋生腐败。建立相应完善的权力监督机制是避免权力滥用的有效措施。检察委员会讨论案件，必须建立完善的责任制度，按照民主集中制进行决策，摆脱“人人负责而又人人不负责的局面”。检察委员会委员在讨论案件时发表意见是其法定的职权，对其发表的意见导致错误决定的，理应承担相应的法律责任。建议：一旦出现案件质量问题，除了集体负责、集体承担责任以外，还要追究违法发表意见的检察委员会委员的个人责任。当然在追究责任的时候，应当考虑其行为的危害以及主观恶性相适应。此举目的在于通过进一步明确个人责任，增强检察委员会委员的责任意识，督促其慎重发表个人意见，最终促进检察委员会公正、科学决策。

注释：

［1］黄海，梁晓淮：《论检察委员会的法律地位及其改革完善》，西北大学学报，2010年1月，第4卷第1期，第40页。

［2］谢于成，黄基盛：《重构检察委员会的思考》，广西壮族自治区检察院，http://www.gxjc.cn.访问日期：2010年7月2日。

［3］试行阶段对适用听证案件的范围应有所限制，不宜过宽。

［4］出于议事效率方面的考虑，事实清楚、证据确实充分的简单案件当然就没必要引入辩论机制。

［5］此种审议方式是针对有开发设计该类系统的检察院而言。笔者所在的省院已开发此类办案系统供全省所有检察机关办案使用，笔者所在的检察院也已经采用这种方式审议案件，收效甚好。

*福建省石狮市人民检察院检察长［362700］