论微博问政的规制及其导引

陈文胜

论微博问政的规制及其导引

陈文胜

网络传媒时代，微博问政作为网络问政的延展，成了公众参与和民主政治信息化表达的新形式，它以灵活、快捷、发散性和互动性强的特点，推动了公众参政、议政与社会管理体制的发展和创新;但一方面，微博问政也面临着不良信息的传播、非理性的情绪、娱乐化的心态、相对缺失的社会责任和道德自律等亟待解决的问题。因此，加强对微博问政本质规律的探究，建立科学的规范和导引机制，不仅是民主政治的诉求和考量，也是构建善治政府、实现控制公权力的有效路径。

微博;微博问政;规制;导引

一、当前微博问政的发展现状

微博，是Web2．0技术下的产物，由博客衍生出来的人际关系间的网络信息传播工具。它的发布手段较传统的传媒更为灵活，同时具备门槛低、速度快、交互性强、集成度高、应用方式多样等特点。可以通过互联网、WAP(无线应用协议)、手机或者Email等形式，实现及时信息的分享、传播与获取。由于具有高度融合多种现代媒体，迅速参与影响社会政治生活的功能优势，微博问政便应运而生，成为公民参政议政、党政部门听取民意和汇集民智的新渠道，对公权力的运行和社会公共领域的构建产生了广泛而深刻的影响。

近年来，微博被各国政要普遍接受并充分应用。据国外媒体报道，“微博外交”时下流行，有62位首脑活跃在网络上。前俄罗斯总统梅德韦杰夫亲自使用Twitter，虽然发言不多，但他很喜欢贴照片。美国总统奥巴马也使用Twitter，但不亲自撰写。①至于政府部门积极参与微博传播的更是比比皆是。他们通过这些举措，着力营造开放、透明、合作、服务的政府部门形象。自2010年被誉为中国的微博元年以来，微博在中国迅猛发展，已经成为思想文化信息的重要集散地和社会舆论的放大器。据CNNIC(中国互联网络信息中心)发布的统计报告中称，截至2011年12月底，我国微博用户数达到2．5亿，较上一年底增长了296%。与此同时，如电子邮件、论坛等传统的交流沟通类互联网应用使用率则出现大幅下滑。②而对“网络问政”日益重视的政府机构和官员，也纷纷开通微博，借“网”问政。可以说，一种可观的微博政治在中国已经形成。

微博问政作为网络问政的延展，是官民沟通的一种新方式，公众可以通过微博参与政务，同时政府官员通过微博来处理政务，它的本质在于通过网络技术平台，实现政府、社会与民众之间的良性互动，构建和谐社会和善治政府。当前，微博问政从问政主体上可以分为两种类型:一是政府主导型。即党政机构和官员通过微博开放政务、发布信息、通达民意、引导舆论，不仅体现了平等互动共享的网络精神，也为党科学执政、民主执政创造了良好的公众支持环境。二是民众积极参与型。民众通过微博参政议政，主要表现形式为网络监督。网络监督权是社会民主的内核，也是现实民主政治的新元素。所谓网络监督，即民众利用微博对公权力和社会事务进行批评、建议、申诉、控告或检举。这样，领导言行、公共管理、政府决策等处于社会公共监督之下。当前，公众通过微博问政，介入公共事务、表达个人观点，已经成为不可逆转的现象。

另外，从微博问政的相关内容上看，可以将其大致划分为以下几个方面:一是公共政策和事务的讨论。即公众利用微博对政府的公共政策及执行进行讨论和反思，形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接受来自公众的反馈和要求，进而影响政府决策。二是微博问政形成“网络群体事件”。即民众利用微博围观社会热点或突发事件，“微力量”得以聚集和彰显，导致民意汹涌，给当事者、主管单位和党政机关造成很大舆论压力，促使其高度重视网络舆情。其意义在于促进政府的民主、法治建设，并且引导网络舆论朝着客观、理性、全面的方向发展。三是微博动员社会力量。微博是基于人际传播的互联网应用，吸引了更多社会力量的参与，通过微博这个平台进行社会组织动员活动，具有巨大能量。

二、对微博问政进行规制的必要性

“微博问政”是社会管理创新的重要工具，拓展了网络时代民众政治参与的空间，一定程度上改变了我国传统政治过程中的政治封闭性和隐秘性，以及民众参与的不足，在推进政府社会管理方式的创新性变革同时，也有效地促进了官民之间良性互动，以及营造和谐有序的公民社会氛围。但微博问政在现实发展及其管理中也暴露出一些明显的问题与不足，给网络传播和社会管理提出了诸多新的问题和挑战。因此，我们应该深刻认识规制微博问政的重要意义和探索规制的基本途径，从而在实践中更好地推动官方微博和公众微博的良性发展。

1．政务微博运作中存在的问题与局限

当前，虽然各级政府逐渐认识到了微博的重要性，不少政府机构也积极开设微博，但微博毕竟是一个新生事物，政府对于这一网络新媒体的认识、运作不足，官员的新闻素养不够，这主要体现在以下几个方面。

一是表现在一些党员干部思想认识上存在着偏差。微博问政促进了政府信息公开，使政府机构和官员处于广大民众的公开监督和制约之下。许多官员担心自己的言行不当引来公众的“围观”和“拍砖”，因此，不敢主动开通微博。二是信息更新毫无规律。有相当一部分政府机构并没有把微博作为一项常态工作对待，直接表现就是信息发布不及时、无规律，有的微博开通后，成为“僵尸博”。三是信息透明度低。有的地方由于部分官员官本位、权力本位思想严重，执政理念和媒介素养与现实有差距，加之责任主体不明确，缺乏有效法律约束和监管机制等原因，导致政务微博信息公开不到位，公信力不高。四是缺少特色和信息量，成为政府网站的缩减版。有些政府机构并没有认识、把握微博本质，没有针对微博的及时性等特点发布消息，而只是把微博当做政府网站的缩减版，有的甚至成为没有实质内容的“空壳博”。五是缺乏与公众的互动交流。政务微博本是代表政府形象和管理服务功能的窗口，但仍有不少政府微博自说自话，例行公事一般每天发布几条信息，只做给上级看，而对网民留言不闻不问，形成“网络官僚化”，影响网民参与的积极性。六是对微博的运用和管理不善。目前一些政务微博停留在网上信息发布的层面，对于微博的其他传播特性和功能的运用基本没有到位，同时，对网络传播平台的管理相对滞后，在监管上存在漏洞，致使传播一些负面信息。七是议程被动、内部机制不完备，突发事件应对能力略显不足。一些政府机构和官员对自然灾害、犯罪、谣言、群体性事件等突发事件的处理，或是针对负面消息的处理，因经验不足、考虑不充分、机制不健全等，缺乏充分的应对能力。

综上所述，虽然微博问政对采集民意、关注民生、传递信息、解读政策、推进法治政府的建设有着重要的意义，但仅就目前的发展状况来说远远不够，一些地方的政务微博的发展还是显得被动，形式化、表面化、功利化严重，导致政府网络公信力不高、形象力较差、影响力不强、劝说力低效、引导力偏弱、竞争力不足等缺陷，离真正平等交流、即时互动的网络交流还有很长的距离。这也说明，对官方微博进行科学引导和合法规制，已为时势使然。

2．微博问政中公众政治参与的不足和无序

微博问政拓宽了民意表达的渠道，网络是民意的聚集地，但绝不是民意的全部，因此，微博舆情也并不能等同于全民立场。目前，我国互联网的使用虽然不再是“贵族”网络受众的“专利”，但整体上仍呈小众化态势，尤其在西部和一些落后的农村，互联网的普及率仍较低，成为“数字赤贫”、“数字边缘化”地区。一般的学术研究也认为，网民及网民群体特征为:信息需求大、年轻、教育程度高、收入多、身处发达地区，以男性和白领为主。③到2011年年底，我国微博用户达到2．5亿人，尽管数目很多，但也只占民众的一部分。在网络世界里，网民构成的比例和基础决定话语的权重，网民构成的阶层决定舆论的走向。网络发展造成的“数字鸿沟”，在加上民众舆论场的舆论主体的零散性、舆论客体的复杂性、舆论本身的片面性等特性，客观上制约了网络舆情反映民意的充分性和全面性。尤其是互联网的易操控性、匿名性等特征，导致网络民意的失实和扭曲，易形成虚假民意。另外，在权力话语权、知识话语权、精英话语权的强势下，草根和普通民众的声音往往被掩盖，面临着“失声”和边缘化的困境，而那些意见领袖、专家或名人的博客，占据话语权中的显著地位，有更多的话语权和更大的号召力，甚至左右网络和社会舆论，造成了网络话语权的不均等。

微博问政另外一个不足表现在信息易失真无序，导致负面信息传播。微博问政作为各种信息和思想的集散地和舆论场，既是公共领域又是舆论本身，存在着形形色色的信息内容和价值观念，一些虚假、色情、暴力等有害的信息、非法的信息和错误的观点也充斥其中。情绪性、偏激性和非理性是微博舆论的又一显著特征。一些人滥用传播权和表达权，将个人恩怨和情绪在微博上发泄，极端的言论、粗俗的言论、恶语中伤、口水大战等，导致网络虚拟社会的不良倾向和情绪的蔓延、肆虐，甚至酿成“网络暴力”事件，使微博舆论呈现无序化的特征和强大的负面效应，不仅对私人利益造成侵害，而且对公共利益和现实社会的和谐稳定造成危害。另外，互联网的发展过程，既是信息技术不断创新和不断突破的过程，也是各种制度、观念、文化包括人类思维模式和行为方式不断碰撞不断变化的过程。作为意识形态较量的角力场，微博也为各种敌对势力和外来势力所利用。

3．微博问政信息自由的有限性和可规制性

微博问政中的信息自由，主要包括信息的表达和获取自由这两方面的内容。微博问政为公众行使知情权、表达权、监督权提供了良好载体，开启了“人人都是参政者”的新阶段，成为中国民主建设的新通道。微博信息传播具有广泛性、匿名性、自主性、交互性、开放性等特点，正因为具有这些特点，所以不少人认为通过网络可以实现无限制的信息自由。但是我们还应看到，由于网民社会身份的隐匿、社会角色的虚拟和社会责任的缺失，导致微博给网民带来自由的同时，也给公民的生活、官方的意识形态、社会的安定带来巨大的麻烦，从常见于网络空间的网络暴力和人肉搜索，到网络黑客和犯罪组织，再到各种新型的网络恐怖主义等，造成虚假信息泛滥、色情信息横流、垃圾信息成灾、污蔑性信息大行其道等，严重地侵犯公共利益和私人利益。网民道德失范现象及负面影响的出现，要求政府必须强化网上信息管理，积极维护网络传播的道德秩序，科学、合理地引导和规制网络舆论，将微博建设成为传递真实、准确、健康信息的主流平台。目前，国家明确对网民信息获取、信息认知和信息表达等方面的自由进行了法律上的规制。

微博问政的规制作为一种制度安排，是网络空间秩序机制和规制的管理或制约的一种裁定，它包括这种裁定所依据的社会性规范和法律层面的规制，以及他们所具有的约束力和威慑力。传统的观点认为，由于网络本质上是自由的，因而也是不能规制的。但是，“网络空间的自由绝非来源于政府的缺席。自由，在哪里跟在别处一样，都来源于某种形式的政府控制”④。信息空间作为现实生活的延伸，在给社会带来各种好处和便利的同时，也“遍布错误、死角、串联和群体极化”⑤，为各种不安全、不文明和不规范的行为提供了沃土，严重威胁国家的安全和人们的生活，之所以要强调规制，主要是针对网络传播革命趋势下权力关系的不稳定现状，以及由此有可能带来的网络正常秩序的混乱，甚至涉及国家主权和社会稳定。这种情况下，单纯依靠网络自我治理机制已不能完全适应需要。当今，互联网需要治理已成共识。如2004年成立的WGIG(联合国互联网治理工作小组)，明确地表达了要对互联网进行治理的精神和目的。又如，在日内瓦世界信息社会峰会上，各方一致赞成“政府必须在互联网治理中发挥作用，管理国内的互联网是各国主权”，并将这种认识进一步具体化。同样，针对微博这一新兴的自媒体，政府必须高度重视，在“保障”网民网络信息自由的同时，又最大限度地限制不法网络行为。缺乏政府的监管和规范化，微博问政的效用必将大打折扣，甚至产生与现实相悖的危险因素。

三、微博问政的规制和导引路径

微博问政所具有的虚拟性、无中心和全民参与的特点给网络空间的管理带来难度。针对微博问政的不足及其可能带来的负面效应，我们必须有清醒的认识和理性的应对之策。只有维护和实现互联网自由平等和共享共建的宗旨，寻找出政府政策和公众言论自由间的契合机制，以及政治利益、经济利益和公共利益三者之间的平衡点，才能最大限度的得益于微博问政，建立在共识基础上的自律机制和共同管理、现实社会的政策法规体系以及政府良好管理都是维持其良性发展的基本保证。⑥

1．通过法律手段对微博问政进行规范，使其走上法治的轨道

以法律制度和相关规则为基础对微博问政进行调适，对越权滥权行为进行某种干预、限制或约束，是我们目前对微博问政进行管理的最核心问题。为了规范互联网信息服务活动，促进信息服务健康有序发展，2000年以来，我国出台了《维护互联网安全的规定》、《互联网信息服务管理办法》、《信息网络传播权保护条例》等一系列网络管理规定，要求不得利用网络侵犯他人的人格权、隐私权，侵犯知识产权，违反国家有关法律、法规等，对推动和规范媒介的发展起到了一定的作用。但是，在我国法律体系中，宪法、基本法律、其他法律、行政法规、规章、制度和行业规范有一个由高到低的层次区分。部门规章只能作司法参考而不能当做普遍适用的法律依据。传媒法规建设不仅是一个行业问题，更是一个严肃的社会控制问题。要解决这一问题，就必须强化包括正式制度与非正式制度在内的有关媒介传播的制度供给能力。目前，我国的媒介立法刚刚起步，相关的治理国家和管理社会的正式制度供给不足，法律制度漏洞和监管缺位导致各种网络事件不时发生，因此加强微博的相关立法和制度规范建设，已是一个紧迫问题。前不久，北京市专门出台了《北京市微博客发展管理若干规定》，指出:“坚持积极利用、科学发展、依法管理、确保安全的原则”，这无疑对于规范微博问政有着积极的指导作用。

2．通过技术手段监控网络舆情，保证微博问政健康运行

微博问政中由于网络的虚拟性、匿名性、易操控性，由此很容易带来非理性和无责任性。一些网民不用受现实身份制约，在阐发自己对于公共事务、突发事件、政治决策、公众人物言行等的立场和观点时，很容易遵从“快乐原则”，把自己变成一个“愤青”，以致随意宣泄不满情绪，发表非理性形象，言辞激烈，甚至相互侮辱、谩骂。有时，一些网民也会以偏激、极端的言论炒作自己，一些网络推手不断制造虚假新闻、误导网民、攻击他人、损害政府形象等。鉴于微博言论易存在的问题，必须构建互联网管理的技术支撑平台，推进国家信息技术基础建设，对微博用户言行和网络信息进行有效监管，采取技术手段，如数据加密技术、存取控制技术、安全性检测技术、有效性检测技术、协议还原技术、防火墙技术等，干预网络舆情，对微博言论中包含的不良和非法内容进行封锁过滤和监控。如一旦发现包含有过滤信息的页面，相关程序就会自动阻止该页面到达用户端。有害信息的传播自由受到限制，可以在一定程度上限制一些人对网络信息自由权利的滥用，可以保障微博问政的健康运行。近来，一些地方为了规范微博舆论，推行了微博实名制，采取前台用户名称自愿、后台身份信息实名的形式，所有未进行实名认证的用户将被强制拦截，不能进行发言或转发。没有监管亦无规则，微博客实名制有利于控制虚假信息的传播，把网络变得更有序;有利于拉近彼此间的距离，为增进现实生活的联系和了解搭建了一个很好的平台;有利于防止不法分子和别有用心的人利用微博发布虚假消息、误导网民，从而促进社会和谐，维护社会稳定。

3．建立网络自律机制，营造符合道德的微博问政环境

网民个人道德素养、文化水平、理性程度等决定着微博问政水平与健康程度。微博用户群庞大、信息主体多样、信息量极大，行政、法律手段和技术手段很难控制非在场的网络行为主体的行踪，出现盲区和“失灵”的可能性大，而且社会的管理既需要法律，也需要道德和伦理，严厉的管制手段或金字塔式的管理模式，往往并不能消除微博问政中存在的负面信息，因此，网民道德自律意义凸显。加强网民自我教育、自我约束能力，以及网络经营者自律，已成为不可忽视的内容。所谓网络自律可以看做参与者使自己服从网络规范的交往行为，这些规范是理智上一致的产物。⑦加强网络道德自律主要体现在这几个方面:一是提倡网民养成“慎独”品质。即网民在利用微博参与政治时，即使在虚拟环境中，在其行为不为他人所见之处，也要做到谨慎有德、遵守网络道德。二是提倡网络道德行为。这要求网民遵从一定网络行为准则，如不去利用计算机干扰别人的工作、伤害别人、窥探别人的文件、盗用别人的成果等，而应做到诚实可靠、尊重知识产权、尊重他人人格和隐私、保守秘密、防止网络污染，发表言论时要做到客观、公正、理性，不轻信、不发布、不传播没有真凭实据的消息等，从而让自己微博问政言行更加健康、清醒、合法。三是网络经营者加强行业自律。应建立互联网行业自律机制，规范行业和从业者行为，提高网络媒体从业人员的政治意识、大局意识、责任意识和业务素养，使其恪守业界伦理守则，坚持文明办网、文明上网，始终把国家利益放在首位，依法促进和保障该行业的健康发展。

4．构建微博问政应对机制，提升党对舆情信息的引导能力

在对微博问政进行规制的同时，还必须积极加强党和政府对微博舆情的引导。针对微博这一新兴的自媒体，必须充分发挥导向的倡导、抑制、沟通及整合功能，以正确的导向引领微博问政的健康发展。为此，第一，要切实提高作为引导者的党组织和政府领导者的相应素质。党组织和政府的领导者，除要有敏锐的政治眼光和清醒的政治头脑外，还要有较高的网络媒介素养，尊重新闻传播规律，学会利用微博这一新兴媒体卓有成效地引导新闻舆论和社会公众舆论。第二，加强政府网络传播能力建设，树立党政微博主导的舆论引导机制。目前，网络传播已经成为传递信息、塑造舆论、服务大众、影响社会的重要渠道。为了在利用网络引导舆论中取得主动，党和政府必须要重视微博宣传机构的建设，强化党政微博宣传的阵地建设，加快微博宣传的队伍建设，掌握科学的宣传方法，保障政府微博传播信源供给等。第三，领导干部要深入了解微博舆情和特征。对微博舆情了解的透彻，才能真正了解社情民意，才能对微博舆情进行全面监测、研判，引导新闻舆论和社会公众舆论的工作才能有效地展开。第四，尊重受众的话语权和知情权，构建公众政治参与机制。尊重话语权就是尊重受众发表意见特别是不同意见的权利。受众一旦丧失知情权、话语权和参与权，媒体在受众心目中也就失去了真实、客观、公正的品质。第五，设立公共信息官，及时严谨地发布重要信息，正确引导网络舆论。对于网民的诉求，公众关注的社会热点问题，政府及时回应澄清事实真相，公开信息，这不仅有利于消除不实传言，疏导网民情绪，正确引导舆论走向，也有利于消解、修复和重树负面热点事件带来的消极影响，塑造坦诚、开放的政府形象。第六，政府要善于借助网络意见领袖和权威人士的舆论影响力，以及重视传统新闻媒体的舆论融入等，正确引导微博舆论的发展，促进社会民主和法制建设。

四、结语

今天，在网络技术日新月异、“微博问政”已经到来的时代，作为现代传媒技术深入发展的产物，微博正以迅猛发展的态势与传统媒体抢夺受众，给政府管理和执政党建设带来了深远影响。作为政府和执政党要主动迎接网络挑战，把握微博舆论规律，用新态度对待微博问政，用新意识重视微博问政，用新思维管理微博问政(从理念、战略、方法和实践层面加强对其治理和监管)，使微博问政成为政府公共施政的有效平台，从而更好地展示出高超的领导水平和艺术，推进服务型政府建设和各项工作的顺利进行。

注释

①中国新闻网:《美媒称“微博外交”时下流行 62位首脑活跃网络》，http://www．chinanews．com/gj/2010/12 － 13/2717729．shtml，2010年12月13日。②中国互联网络信息中心(CNNIC):《第29次中国互联网络发展状况统计报告》，2012年1月16日。③匡文波:《网民分析》，北京大学出版社，2003年，第53页。④［美］劳伦斯·莱斯格:《代码》，中信出版社，2004年，第4页。⑤［美］凯斯·桑斯坦:《信息乌托邦》，法律出版社，2008年，第203页。⑥蔡文之:《网络传播革命:权力与规制》，上海人民出版社，2011年，第2页。⑦［英］尼克·史蒂文森:《媒介的转型:全球化、道德和伦理》，北京大学出版社，2006年，第15页。

责任编辑:沐 紫

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1003—0751(2012)04—0204—04

2012—05—25

国家社会科学基金项目《“微博问政”与党的建设创新研究》(12CDJ007)的阶段性成果。作者简介:陈文胜，男，西南科技大学政治学院讲师，法学博士(绵阳 621010)。