信息化提升政府绩效、推进政府转型——推荐《下一次浪潮：信息通信技术驱动的社会与政治创新》

◎ 高世楫

科学技术的发展和进步，扩展了人类利用物质、能量和信息的能力，过去200多年人类的现代化历程才得以展开，人类第一次可以彻底摆脱物质匮乏的羁绊，寿命长度和生活质量得到空前提高。如果从物质、能量和信息这三个维度来描述人类现代化进程，信息化无疑是上世纪中叶以来世界变化最重要的驱动力量。

毫不夸张地讲，信息化仍然是当今社会发展的主旋律。在这一主旋律下，乐章的变化高潮迭起，精彩纷呈。事实上，上世纪80年代以来，信息通信领域新技术、新产品不断问世，计算机、手机使用蔚为风潮，互联网络横空出世、信息空间的建构正如火如荼。无论是个人生活方式，还是群体交流模式；无论是国家治理方式，还是国际政治经济格局变化，无一不是在信息化大环境中展开的。过去数十年中，众多学者已经在记录信息化历程和展望信息社会发展方面留下了许多鸿篇巨制，以供后人评读、验证，以理解当今世界的复杂性和未来世界的大致走向。

达雷尔·韦斯特（Darrell M.West）先生是美国著名智库Brookings Institute的资深学者，在技术与政府行政的研究领域做出了杰出贡献。其2005年撰写的DigitalGovernment：Technology and Public sector Performance（中译本，《数字政府：技术与公共领域绩效》，科学出版社，2011），对信息通信技术发展如何影响公共部门的运作方式和绩效进行了系统分析。这一次韦斯特先生再次讨论信息化对社会和政治领域创新影响，新意何在？

跟随革命的足迹——诠释信息技术引领的人类社会变迁

本书的标题“下一次浪潮（the nextwave）”所要传达的信息，回答了我们的疑问。在作者看来，以云计算平台为代表的新一代信息通信技术的开发和应用，将迎来政府公共服务、医疗服务等方式的变革，成为信息社会发展的新浪潮。

纵观技术和社会变迁的发展历史，数字时代仍处在一个相对早期的阶段。韦斯特在《数字政府：技术与公共领域绩效》一书中借用印刷术、电话、电报、收音机及电视的发展历程讲述了通用目的技术在文化、政治及社会变迁中展现出震惊世人的力量，并因此认为信息化所带来的革命性变革远未完成。在西方世界，1450年约翰内斯·古腾堡（Johannes Gutenberg）创建的金属版印刷被上世纪信息化理论先驱之一的麦克·卢汉称为“一切西方机械文化”的缔造者。在15世纪末和16世纪，印刷术的扩散使大批印刷的书籍替代了手抄本，让知识和文化打破宗教桎梏走向普罗大众。知识的扩散，促成了社会、文化家庭和工业的变革。正是在印刷术的帮助下，青年教士马丁·路德的才华和思想得到迅速流传，化为万把利刃插向腐化的罗马天主教廷，引发了欧洲的宗教改革，从而推动了文艺复兴、宗教改革和科学革命，为人类社会从农耕社会向工业社会演进提供了思想指导、社会基础和技术支撑。

美国知名的经济史学家，阿尔弗雷德·钱德勒（Alfred D.Chandler）则认为信息技术是承载国家经济社会发展的关键基础设施。在《信息改变了美国》一书中，阿尔弗雷德·钱德勒谈到：“信息一直在美国社会中起着重要作用。它对管理国家的政治和行政、国家的经济活动，以及信息处理和通信都是必不可少的。信息以前是并且现在仍然是国家经济基础设施中一个几乎看不见的组成部分——它之所以几乎看不见，是因为它非常普遍，从人们获得的技能和知识，到厨房餐桌上的报纸、床头的祈祷书、办公桌上的电话和计算机，几乎无处不在。”

美国信息化历程始自18世纪60年代，那时美国就建立了全国邮政系统。其所代表的信息传递方式就与美国的民主政治和国家命运紧紧捆绑在一起，成为实现全体公民享有知情权、鼓励公民参与公共事务的重要载体。当时，全国性的改良、反对党的意见、民众的不满都是依靠驿站马车来实现及时的传递。如果没有邮政网络，很难想象志愿者协会和大众政党等全国性组织的出现。本杰明·拉什（Benjamin Rush）把当时的邮政系统称为“向联邦各州的每一个人传输光和热的唯一方法”。

而电报一出现，“所有利益集团，无论是政治机构、社会组织、商业团体还是工业企业，它们都将发现电报是必不可少的应用设施，它注定会引起商业革命，根本改变人们的社会、政治、商业和劳资关系。”电报首先取得广泛应用的领域是军事战争，南北战争期间北部联邦和南部联邦双方的军事领袖都意识到电报是不可或缺的后勤支持，电报网络在此期间得到飞速发展。电报也迅速应用于农产品贸易、新闻业、铁路、制造业等产业，为美国迈向工业时代奠定了坚实基础。美国铁路因电报的使用，解决了当时单行线铁路所面临的调度难题、避免了事故频发，并且极大提高了铁路公司的运营效率。正如电报为铁路公司的管理协调提供了方便一样，电报的使用加强了生产与管理、销售之间的信息衔接，从而成为制造业的关键管理工具。

电话的发明，更开启了人类信息交流的新模式，它比电报技术更加大众化和普及，对生产和社会的影响更加全面而深刻。而信息通信技术上世纪中叶后进入光电子时代，技术创新和产品更新的步伐不断加快。自上世纪1947年晶体管问世以来，计算机走过了从大型机、微型计算机、台式个人计算机、笔记本计算机、智能手机类更精巧的移动计算装置等各个不同阶段；在通信领域，过去半个世纪经历了从线路交换到数字交换，从模拟信号向数字信号的变革，移动电话也经历了第一代（1G）、第二代（2G）、第三代（3G），目前正在向第四代（4G）发展。上世纪90年代初开始走向大众的互联网技术，经过了电话上网拨号，迅速步入光纤到户、无线宽带随时接入阶段。计算机技术、通信技术领域一次又一次的重大突破催生了一波又一波的新产品诞生。多种信息处理技术和通信技术的融合，使我们开始进入“云计算”的时代。在由光纤网络、无线宽带、下一代互联网、超大容量存储器、高性能处理器、低功耗智能终端等等共同构成的“云”时代，海量数据可以分散收集然后集中存储和处理，人们通过各种类型的信息通信终端经由统一的互联网平台与各种大型数据中心、处理中心连接，按照个人需要购买计算服务和存储服务。人类所梦想的那种随时随地完成各种信息处理和通信工作的信息时代已经初显端倪。

在信息通信技术的应用方面，社会和政府领域信息化正在迎来一个新的高潮。从某种意义上来讲，相对于制造业等技术进步产业的快速起飞，传统公共服务领域因通用目的技术（GeneralPurpose Technology）的应用所产生的变革具有明显的时代滞后现象。正如美国经济学家WilliamBaumol(威廉·鲍莫尔)研究服务业的生产率增长总是滞后于制造业时指出的那样，医疗、教育等公共服务业以及政府部门（Government Industry）、政府企业（Government Enterprises）均从属于非技术进步部门，其生产率提升慢。根据鲍莫尔等人的测算，1947-1976年间，计算机、电视等信息通信技术行业飞速发展，单位劳动力国内生产总值（Gross domestic outputper labor，GDO/L）年均增长率达到5.5%，信息技术的应用带动所有行业的整体生产率（GDO/L）年均增长2.18%，然而，公共服务业、政府部门、政府企业的GDO/L年均增长分别为-0.46%、1.10%、-0.18%，远低于制造业和信息技术产业。虽然信息通信技术的普及最终导致了服务业生产率的提高，但Triplett and Bosworth（特瑞普里特和博斯沃斯）的研究表明，自1995年以后服务业多要素生产率（MFP）年均增长率（1.5%）超过了制造业（1.3%），即便如此，医疗服务、教育等公共服务的多要素生产率（MFP）年均增长率仍为负值（-0.77%、-1.38%）。特别是医疗领域，虽然美国国民健康的各项指标在发达国家中居于中下游，但2010年其全社会医疗开支相当于GDP的17.6%，远高于OECD国家9.5%的平均水平。虽然美国医疗系统绩效较差主要因为其医疗系统体制设计所造成的，但医疗系统生产率提高慢也是一个因素。提高医疗系统效率已经成为影响美国竞争力和长期经济增长的重要政策取向。

美国政府一直重视信息通信技术在行政管理中的应用。1890年第一次全国普查大量使用当时最先进的计算技术“制表器”，其后大型机、服务器等计算基数出现后，政府都是最早的客户，更不用说为国防研究目的而建立ARPANET（Advanced Research Projects Agency Network）最后演变为现在的Internet。但总体上看，私营部门在使用信息通信技术方面比政府公共部门更有动力。达雷尔·韦斯特在本书中也对比了两个部门的创新差异，他认为，私营部门更具企业家精神和创新魄力、市场竞争引致的创新压力以及更加包容新技术的组织机构、更适于创新整合的制度。相比之下，公共部门在企业家精神、市场竞争方面的缺失，导致利用技术创新改善绩效的动力和压力明显不足。根据他对目前企业网站和政府网站的绩效评测即可得到验证——从总体水平上来看，企业在网站评分中几乎独占鳌头，其平均分大约为65分（满分100分），而州政府网站平均分仅为54分，联邦政府网站为51分。

抛开量化的数据不论，在本书中我们可以见证到信息技术所引致的公共服务和公共部门的进步与革命。在医疗卫生领域，信息技术的深入应用正推动着医疗服务的重大创新，以病人为中心的多元化医疗服务正在突破传统的层级制与医生主导式医疗服务模式的瓶颈，随着人类基因技术的日益成熟以及对遗传行为的认识不断深化，针对个体差异提供最佳医治方案的个性化医疗将普惠民众，特别是给担负高额医疗成本的慢性疾病患者带来福音。在教育领域，信息技术正在革新整个课堂并降低了优质教育资源的扩散与传播成本，在哥伦比亚大学打开一台电脑并加入一个包含了全球20个校区的“全球课堂”，数千名学生都可以通过视频会议系统聆听名师授课；网络课件的提供使得世界上任何一名求知者都可以从世界级学术机构那里得到物理、数学和经济学的最新教材。韦斯特认为，数字技术在公共部门已经与民主政治的未来紧紧联系在一起，一个能够改革政府绩效及民主自身的新纪元已经到来。在互联网技术的帮助下，公民能够与公共官员方便快捷地联系，信息技术的需求侧规模经济效应将大幅完善公共部门的服务传递，官员将对公民所关心事物的反应更加迅速，公民信任将会因为政府效率的提升、绩效的改进和反应速度的加快而进一步恢复提高，选举中的直接民主和公民参与将会因为信息获得以及政治联络成本的大幅下降而得到不断增强。

奠基现代国家的能力建设——如何看待公共部门的数字技术应用

在新的数字时代，如何推动公共部门创新，提高政府机构行政管理绩效，以改善当前行政管理中的这些弊病，韦斯特的研究进一步拓宽了我们的视界。他认为，在数字技术应用驱使下，政府及其它公共组织将变得更加快捷、智能和高效，人们则能够利用数字技术提高透明度、促进公众参与和推动民主协作，而政治领袖们可以借此加强与私营部门的合作，进而触发多个政策领域的创新浪潮。而如何定位、形容和描述数字技术在公共部门的未来走向，许多学者站在不同的角度已经展开了热议，一个非常明确的指向是突出数字技术在国家能力建设中的重要作用。

作为新公共管理运动的发起人之一，英国学者克里斯托弗·胡德（Christopher C.Hood）把数字技术作为强化政府工具的利器。胡德提出了由信息节点（Nodality）、政府权威（Authority）、公共财富（Treasure）、政府组织（Organization）等四个政府工具所构成的NATO分析框架，探讨了数字时代政府行政管理创新的未来——一个基于网络空间识别（cyber-detection）、精准群体定位（group-targeting）和多元化信息节点（variable nodality）的全新世界。他们认为，在数字时代，政府面临的挑战是如何最有效、最富创造力地使用有限的政府工具来探索一条适应技术革命和社会变迁的新路。首先，数字技术应用所创建的网络空间识别体系，极大提升了政府组织的辨识能力（detection）和效应器作用（effector）。摄像头和网络传输技术彻底变革了过去政府为检测超速驾驶而密集设立关卡的模式，而且道路、社区摄像头的安置对违规驾驶员和不法分子的犯罪行为都起到了强大的震慑作用。其次，随着数字技术日益融入政府的行政管理中，政府工具的群体差异化使用成为可能。现在，财富工具的使用正走向“零接触化”，针对不同社会群体和不同人口统计学分类的人群，电子支付将触发对应税制的政府“提款机”，在电子银行帐户上完成缴税手续。在数字技术的帮助下，针对不同人群所使用的电子化权威标记可以更加复杂而精确，甚至可以让墙、障碍物等无生命的物体对不同群体进行阻挡或放行，一些学者把这种权力的区别对待或者权力歧视称为公民的“社会排序”。而在西方发达国家，政府为所有公民提供的诸如养老保险、医疗服务等公共服务，因为有更加完备、及时的信息而更加有效率、更加公平。第三个方面是信息节点的多元化发展趋势。尤其是上世纪90年代以来，互联网的飞速发展把人们湮没在信息的海洋，政府作为信息节点的作用和影响远不如从前，2001年联邦调查局悬赏2500万美元捉拿本·拉登的告示，在2006年谷歌搜索引擎排名中跌出前20名之外，大部分互联网用户未能知晓这个重要信息。同时，与私营企业相比，政府机构的数字技术应用水平相对落后，无论是博客、维基、社交网站，还是搜索引擎、RSS订阅功能等应用。但是，从另一个角度讲，这增加了政府与私营部门的合作机会，政府的权威工具可以用来促使知名私营企业为政府工作，例如借助电信运营商来加强监听、监查等组织侦察能力。

透过阿尔弗雷德·钱德勒和克里斯多弗·胡德等人的手笔，我们已然见证了早期的信息通信技术在国家能力建设中的卓然贡献。而循着信息技术日新月异的轨迹，我们看到了电话、计算机、移动通信技术日益深刻地影响着人们的生产和生活，同时也深深地融入政府的行政体系中，特别是互联网的出现推动了电子政府的发展。1992年，克林顿就任美国总统时宣布，他的政府将是一个电子政府。1993年，副总统戈尔启动了一项重大的政府改革工程——“国家绩效评估”，同年9月7日向克林顿总统递交了《重塑政府的戈尔报告（The Gore Report on Reinventing Government）》，而利用信息技术构建精简高效的电子化政府成为国家绩效评估计划的核心内容。近年来，电子政府在信息通信技术创新与公共行政变革的双重变奏下蓬勃发展，新兴信息通信技术如Web2.0、移动通信、云计算等正不断推动电子政府的应用创新，各国电子政府建设的实践日益聚焦于提升公共服务水平、向公民和企业提供优质的公共服务，更加重视电子包容——借助信息化手段向残障群体、偏远地区居民等各类弱势群体提供无差别、无歧视的公共服务，更加关注提高政府的透明度与公民参与度以提升政府绩效和公民问责能力，并着力推动连接性治理的实现，即通过政府内纵向与横向协作、公私部门伙伴关系等网络关系实现地方性、国家性和跨国性协同与整合。这也是韦斯特此书关于即将来临的信息通信技术推动社会和政府管理创新的主要内容。

韦斯特此书所讨论的新一轮信息技术发展浪潮、公共服务和政府管理领域的信息化浪潮比较准确地反映了美国社会和政治领域的新格局。2010年，时任美国奥巴马政府国家经济委员会主席的劳伦斯·萨默斯指出“如果说交通基础设施是工业经济时代国家竞争力源泉的关键要素，数字信息基础设施将是知识经济时代国家竞争力源泉的关键要素”。2011年，美国政府公布的“美国创新战略”（Strategy for America Innovation） 中，“创造一个先进的信息技术生态系统”与世界一流的高技能劳动大军、保持在基础研究领域的领先地位、建设先进的基础设施一起构成了美国创新的基本构件。在改善美国信息通信技术环节方面，美国提出要加大投资，建设覆盖全国、领先世界的通信网络，扩大宽带网络的使用，建设智能电网、确保网络空间安全，支持下一代信息通信技术研究等任务。

在利用信息通信技术推进创新方面，美国确定了力争获得突破的五个优先领域，即推动清洁能源革命，加快发展生物技术、纳米技术和先进制造业，寻求空间技术应用的突破，实现医疗服务技术突破和创造教育技术的飞跃。这五大优先领域，无一不是与信息通信技术息息相关。特别是医疗卫生领域和教育领域，正是韦斯特所描述的下一轮信息化浪潮的重要内容。

然而，值得强调的是，信息通信技术作为政府有效服务、创新社会管理的工具固然威力强大，但必须建立在对社会所有利益主体的法定权利的保障和尊重基础之上。没有在宪法层次对所有公民基本权利的尊重和保护，信息通信技术很可能被滥用，最终背离政府更好地服务于公众的目标。

信息化在推动中国经济社会转型中所肩负的历史使命

中国正处在现代化建设的关键时期，能否在今后20年保持持续经济增长与社会和谐，将决定中国能否在2020年实现全面小康、在2050年赶上中等发达国家水平，而这取决于能否尽快实现发展方式的转变（吴敬琏，2005）。转变发展方式，面临转变经济增长新动力、实现增长成果为全社会共享这两大任务。无论是寻找新的增长动力，还是改善分配方式，都要求政府转变执政方式、提高政府能力，建立一个依法、透明、高效、可问责的政府。发达国家实现现代化的发展历程、我国改革开放以来的经验教训都告诉我们，信息化是推动政府转型的关键力量。

客观地讲，新世纪以来我国政府积极运用数字技术提升执政能力，并把电子政务作为解决政务公开、廉政勤政、提升政府管理和服务水平等问题的一项重要工作来抓。电子政务的发展为解决国家或地区治理中最紧迫、最困难的问题做出了重要贡献，并且在实现政府监管和公共服务创新、推动行政体制改革、建设法治政府和服务型政府中发挥了举足轻重的作用，已经成为提升治国理政能力的重要手段。例如，1993年开始起步的“三金工程”，在20年后已经成为我国政府在税收、海关领域有效履行职责不可或缺的信息基础设施。

电子政务已成为提升公共服务水平的新途径。由于我国公共服务的覆盖面还不够宽，存在城乡差别、区域差别等结构上的不平等，借助于电子政务，可以扩大优良公共服务资源的共享范围，发挥优良资源的效用，为更多的社会公众提供服务，扩大提高政府的公共服务能力，可以填平补齐提高基本公共服务的均等化水平。如依托互联网络和新农合医疗信息系统，新型农村合作医疗已基本实现全面覆盖，全国新农合参保人数已超过8.35亿人，2011年全年参保农民共报销1710.2亿元，受益13.15亿人次。

电子政务在政府业务流程优化和重塑的基础上建立了一种以公众和社会需求为中心的管理模式，不断创新社会管理手段，推动了和谐社会的建设。如在社会治安综合治理管理领域，融合现代网格化管理理念，运用通讯技术、工作流技术、信息资源整合技术等实现资源的集中整合、对业务流程的梳理和再造，充分满足社会治安综合治理依托基层、条块结合、条块融通、高效运作的信息化要求，为实现管理从粗放式、单一式、运动式向精细化、常态化、长效治理的转变提供了条件,并且将为法治政府、法治社会的建立提供有力支撑。

电子政务打造了网络时代社会主义民主建设新平台。信息公开的理念被引入电子政务建设，不仅是为了逐步改善整个社会的信息不对称状态，更重要的是，信息公开制度保障下的知情权还将唤醒整个社会的参与治理意识。信息公开、在线办事、公众参与作为门户网站的三大功能定位已经得到普遍认同，门户网站还能够充分发挥“政策窗口”（policy window）效用，及时收集和接纳社会各界可能提出的建言。以公共政策议程为基础的政府信息公开和门户网站，将有力地推进社会主义民主政治建设。

综上所述，我国在政府职能转变、管理方式转变方面已取得了巨大进步，依法治国、依法行政正在成为政府运作的基本要求，以人为本、执政为民的导向不断增强。然而，我国经济社会发展中存在的体制性缺陷和结构性瓶颈依然突出，政府行政管理面临着许多迫切需要解决的问题。政府职能转变尚不到位，仍然管了许多不该管且管不好的事，同时在加强执法、提供普惠、公平的公共服务方面未能充分履行职责，一些地方对经济发展的片面追求导致社会管理和公共服务职能相对薄弱。决策民主化程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全，依法行政水平不高、绩效考核标准不科学、行政成本居高不下等问题仍然存在。

信息化的新浪潮，为我们解决这些问题提供了新的思维方式和技术手段。应该说，在信息通信技术领域，我们目前比历史上任何时候都接近世界技术的前沿。在这一次信息通信技术发展的浪潮中，我们更加需要着力创造一个确保公平竞争、激励创新的大环境，支持我国信息通信产业进入世界领先行列，降低我国信息化的成本。在应用信息技术提高政府绩效、扩大公共服务覆盖面、改善公平性等方面，我们的任务更加艰巨。我国的教育、卫生、社会安全网等公共服务领域，目前正处在大发展的新阶段。在总体设计中一定要充分利用新一代信息通信技术所提供的技术手段和解决方案，建设一个面向未来、体现我们社会主义所追求的公平正义和高效率的公共服务体系。特别要打破多年来电子政务、公共服务体系建设中存在的系统碎片化、数据不共享的顽疾，加强电子政务顶层设计，形成统一的国家电子政务网络，为提升国家能力、有效管理现代化进程提供信息基础设施。从我国现代化事业的全局看，我们要更加清醒地认识到，人类社会已经进入信息高速、便捷地流动的新时代。收入水平的提高、需求层次的升级和权利意识的觉醒带来了人们思想观念的变化，社会治理的理念也要发生变化，政府职能定位要做出调整。最根本的解决之道，就是加快法治政府、法治社会建设的步伐，这是我们建设一个富强民主文明繁荣社会主义现代国家的基础。信息化将在中国的现代化建设中大显身手。

生活在工业文明曙光初现的18世纪哲学家康德曾说：“如果现在有人问道：我们目前是否生活在一个启蒙后的时代？其实不然，但我们确实是在一个启蒙中的时代。”对已经完成了工业化的发达国家，他们现在无疑是处在走向信息社会的又一个启蒙时代中。对正处于工业化和信息化双重变奏中的中国，启蒙的内容更加复杂、启蒙的意义则更加重大。

信息化，我们无法逃避。

（《下一次浪潮：信息通信技术驱动的社会与政治创新》， 达雷尔.M.韦斯特 著，廖毅敏 译， 上海远东出版社， 2012年版。 原书The Next Wave:Using Digital Technology to Further Social And Political Innovation,Darrell M.West,The Brookings Institution）