有效整合优化惠农补贴资金

◎ 宋立根

从一般意义来说，财政支农政策是指以农业、农村和农民为扶持资助对象所进行的各种财政支出措施，包括对农产品的价格支持、对农业生产资料的补贴、对农民的直接补贴，以及政府用于农业科技推广、培训、基础设施建设、扶贫、生态环境建设、农村社会保障以及教育、科技、文化等方面的支出等等。财政支农政策分为支持农业生产类、对农民补贴类和支持农村社会发展类三大类，每大类又分为若干小类，共计16小类63项。

对农民补贴的类别繁多，包括生产补贴类，如粮食直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴、农机具购置补贴等；社会保障补贴类，如新型农村社会养老保险补助、新型农村合作医疗补助、农村最低生活保障等；生活补贴类，如“家电下乡补贴”等20多项。对农民“直补”为主要方式。以前农业补贴一直通过价格支持方式来实现，即对农产品在流通领域实行最低保护价收购政策。这种农业补贴方式导致了补贴资金中间环节流失，农民受益有限。从2004年开始国家转变了农民补贴政策取向，从过去以农产品价格补贴为主转变为以对农民直接补贴为主。

对农民补贴资金的政策作用

对农民补贴政策效果明显，发挥了政策积极作用：

一是调动了农民种粮积极性，稳定了粮食安全生产。实施了粮食直补和农资综合直补等惠农补贴，减少了种粮投入成本，改变了最低收购价等政策下农民弃田抛荒的局面。

二是提高了农业机械化水平，为农民增收创造了条件。农机购置补贴政策实施以来，取得了良好的政策效应：带动农机消费能力，扩大农机市场需求。

三是发挥政策导向作用,推动了农业产业结构调整。农业补贴政策对于引导广大农民发展农业生产、推动适度规模化经营及加快农业产业结构调整，具有重要的促进作用。

四是增强农民消费能力，拉动了农村内需增长。在中央政策的指引下，“家电下乡”政策作为惠及广大农民的又一项重要政策措施，为我国应对国际金融危机，拉动内需，扩大消费，提高农民生活质量，起到了重要推动作用。

对农民补贴资金面临的问题

从具体执行情况看，现行财政对农民补贴资金政策，在实际操作中仍然存在一些亟待完善的问题:

一是补贴范围界定困难。粮食直补基于国家粮食安全考虑，通过补贴的形式来调动农民种粮的积极性。在实际操作中，“种粮补贴”变成“土地补贴”。目前，农户粮食直补面积，根据农村税费改革时核定的农业税计税土地面积，扣除其中按规定转为非耕地的土地面积、退耕还林面积，再加上具有合法手续新增耕地实际种植面积确定。按理应以实际粮食种植面积为准对农民补贴，因为粮食种植面积是个动态的数据，核实需要投入大量的人力物力，按计税面积进行粮食直补容易操作，却没有考虑当前农村土地流转与土地总量变化的事实，出于种种原因，有的村有部分闲散地没有统计在计税土地范围内。农村税费改革后，这部分土地大部分都承包给了农民用于粮食种植，承包户向村集体上交承包费，应该属于补贴范围，但是基层认为承包土地不属于计税土地不能享受粮食直补，显然对种粮农民不公平，补贴受益者与实际种粮者脱节，“凭地领钱”易引发农民种粮与否的道德风险与逆向选择，有悖于中央的初衷。

二是补贴概念不够明确。农资综合补贴与良种补贴等同于“加强版”粮食直补，失去原有政策意义。两者均采用发放现金且受益面广泛，前者为弥补农民的生产资料价格上涨损失，但对资金用途无有效监测；后者为提升粮食产业竞争力，但往往是以水稻、小麦、玉米等粮食作物大类为补贴依据，并不具体区分是否是良种。

三是补贴周期不明确。财政对农民补贴不完全是对收入的一般分配，而是发挥经济杠杆作用，是对经济波动适度调节的手段。在实际执行中往往由于政策没有周期性安排，导致一些补贴不能起到应有作用。例如生猪生产能力由多种因素制约，防疫、饲料、价格波动等原因复杂，由于经济周期的存在，当猪肉价格上升时，能繁母猪补贴，促进了生猪生产，由于供大于求会导致价格下调，反之亦然，造成了资金的浪费。

四是政出多门，农业补贴的效率低。由于各项对农民补贴的性质不同，管理的单位也不同。各项补贴发放的依据、要求各不相同，自然而然就形成了部门多头多次发放、农民多次领取的情况，造成发放成本过高和领取成本不经济的问题，降低了农业补贴效率。

五是补贴发放程序复杂，政策落实成本高。每项补贴必须经过“核实面积—政策宣传—公示—核实和录入农户基础信息—补贴打入一本通—检查督导”的流程，这就要求地方政府组织人力、物力和财力在补贴发放前逐户核实面积、计算补贴金额、登记造册、张榜公布等，做好发放前期准备工作。发放后还要组织相关单位和部门进行检查督导验收活动，确保补贴及时足额到位。每笔补贴的发放都需要投入大量的人力、物力和财力。

另外，各相关部门对农民补贴政策之间对应和衔接不够相称，还在进一步探索中，资金的合力作用发挥得不够充分，各项保障措施的稳定性、灵活性和有效性需要进一步提高。现行对农民补贴政策逐步出台，存在许多结构和制度上的缺陷。例如临时性补贴多而经常性补贴少。许多农业补贴主要应对农产品短缺而临时实施，缺乏稳定性和长期性。

有效整合优化财政惠农补贴政策的建议

一是化“繁”为“简”整合归并补贴种类。针对近年来补贴种类繁多且补贴标准和补贴范围千差万别的现状，要逐步统一补贴标准和范围，简化补贴的操作程序，对相似的补贴项目和同一品种的补贴进行适当整合。对相似的补贴项目(如小麦、水稻、油菜、棉花良种补贴等)和同一品种的补贴(早、晚稻补贴)，可进行适当合并、整合，实行全年一次性一并发放。再如粮食直补、农资综合补贴其计算依据相同，对一家一户的农民来说，享受的补贴数额基本一致，农民没有因此而受损，与其分开不如合并；通过对财政补贴的整合，可大大减少补贴的运行成本。

二是舍“近”求“远”核实补贴依据。舍“近”是指抛弃简单按计税面积作为粮食补贴依据的做法。求“远”是指坚持按实际播种面积补贴以贯彻“种粮直补”原则，田亩数据的核实可通过国家政策性农业保险补贴让保险公司开展取证，辅以农村信用社、邮政储蓄银行等信贷机构开展小额信贷所掌握的农民信息，据实发放粮食直补资金。

三是避“虚”就“实”确定补贴发放形式。粮食直补资金考虑不以面积计量补贴，而以粮食产量计量补贴，可以避免由于面积变动而影响补贴效果，使补贴直接对应粮食产量，多产粮就增加补贴的数量。农资综合补贴可考虑按预期粮食产量发放生产资料及按固定折减金额在固定地点低价购置实物等方式，良种补贴可针对局部地区建立良种库，实行现金与种子、农药、化肥及良种等实物相结合的综合发放方式。

四是构建以经常性为主、以临时性为辅的补贴体系。临时性补贴主要是针对某种重要农产品供给短缺，并对国计民生产生重要影响时实施的一种短期补贴，随着供求关系的改善，这种补贴将逐步减少或撤销。如有关生猪补贴，可以根据市场的变化进行相应的调整。经常性补贴主要是针对农产品生产成本上涨或销售价格下跌以及农业转型等情况下，为促进粮食等基础农产品持续增长，保证农民获得合理的生产收益而实施的补贴。以经常性补贴为主是为了给市场主体提供稳定的预期，从而促进粮食等主要农产品的生产，增强农业的可持续发展能力。但不排除当某种主要农产品的市场供求出现严重问题时，临时实行刺激性的补贴政策，加大对市场主体增加供给的引导力度。临时性的补贴政策应谨慎使用，以免过多过滥。

五是建立和完善农业保险补贴、农业生态环境补贴和农村教育补贴制度。要尽快完善农业保险补贴制度，促进农业保险的快速健康发展。实行农业生态环境补贴，加大对退耕还林还草、土地休耕、生态农业等进行补贴。进一步加大农村教育补贴，为农民提供必要的转产转业培训、技术培训和职业就业教育，以提高劳动者素质。

六是统一对农民补贴资金管理办法，改革补贴发放模式。按照直接受益和简单便捷的原则，简化补贴的操作程序，减少基层政府发放补贴的工作量，降低发放补贴的运行成本。为了加强对农民财政补贴资金的发放管理，统一、规范和简化补贴资金发放程序，确保补贴资金及时足额发放到农民手中，应建立科学统一的惠农资金管理办法，尽量减轻基层干部操作的工作量。在补贴资金发放方式改革上总体要围绕“整合资金、规范程序、集中打卡、社会化发放”的工作思路进行，具体改革模式可概括为“五个一”，即指标统一下、资金一户管、服务一站办、结算一线通、补助一折发。改进发放方式，通过统一的涉农补贴信息化管理平台，实现资源共享，降低管理成本，提高监管水平。具体来说，就是财政涉农补贴资金实行县财政统一管理，按期将财政涉农补贴资金指标统一下达到乡镇；对各种财政涉农补贴资金分别由县财政统一划入支付中心，实行集中管理；乡镇设立“财政涉农补贴资金发放机构”，搜集、审核整理各种涉农补贴基础资料，编制清册，公示到户；在财政涉农补贴资金委托打卡发放前，由县财政支付中心将补贴资金集中统一打入信用社专用账户；各项补助资金统一使用一个存折，农户凭存折直接到信用社领取补助资金。

七是加强制度建设,严格监督检查。这是确保对农民补贴政策落实到位的基础。一方面，要强化公示制度,接受群众监督。不断加大政策宣传力度，在发宣传单、办宣传栏的基础上，充分利用财政与编制政务公开网、农民补贴网等网络平台，快捷、全面地向农民群众传递惠农补贴发放的政策、数额等相关信息，满足群众的知情权和监督权；广泛发动群众参与监督，通过举报箱、举报电话和投诉热线，拓宽群众监督渠道，便于群众监督。另一方面，要强化督办检查。建立责任落实机制，对工作任务、制度落实情况开展定期或不定期的检查，及时查找存在的问题，采取得力措施加以解决；严格责任追究，对落实责任不力、弄虚作假的单位和相关负责人，除追究政纪、党纪责任外,情节严重的必须追究其法律责任。