基层公安机关法治文化建设的实践与思考*──以杭州市公安局西湖风景名胜区分局为例

□金 明，胡龙强

(杭州市公安局西湖风景名胜区分局，浙江 杭州 310008)

基层公安机关法治文化建设的实践与思考*──以杭州市公安局西湖风景名胜区分局为例

□金 明，胡龙强

(杭州市公安局西湖风景名胜区分局，浙江 杭州 310008)

公安机关法治文化建设是加强政治建警的需要，是提升履职能力的需要，是打造和谐警营的需要。杭州市公安局西湖风景名胜区分局逐步探索并建立了“质量强警、满意立警、品牌塑警、服务亮警”等富有景区特色的公安法治文化，建设广大民警共享共有的精神家园，全力打造和谐警营，队伍凝聚力和战斗力不断增强。加强基层公安机关法治文化建设，一是要努力提升对公安法治文化建设的认识；二是要大力营造和谐的公安法治文化氛围；三是要不断创新公安法治文化建设的载体。

法治文化建设；基层公安机关；杭州市公安局西湖风景名胜区分局

孟建柱部长指出：“文化作为一种软实力，是公安机关战斗力生成的重要因素。”文化是民族的血脉、是人民的精神家园。公安文化是公安队伍的根，是公安民警的魂。加强基层公安机关法治文化建设，提升文化育警、文化强警软实力，增强队伍凝聚力和战斗力，打造“敬业、专业、公正、廉洁”现代公安队伍，对于促进公安工作健康、协调、科学发展，具有重大和深远的意义。

一、公安机关法治文化建设的现实意义

当今时代，文化的影响比以往任何时候都更加广泛而深刻。文化是民族凝聚力和创造力的重要源泉，是综合国力竞争的重要因素，是经济社会发展的重要支撑。在经济全球化、社会信息化的时代背景下，“硬实力”几乎都可以用钱买到，但可以用钱买到的一般都不是核心竞争力，而且随着时间的推移变得老化和落后；而往往是那些看似名不见经传的“软实力”却变成核心竞争力。党的十七届六中全会以深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣为主题，吹响了建设社会主义文化强国的进军号角。在文化大发展大繁荣的背景下，公安文化建设迎来了新的春天。公安机关法治文化，是公安机关及其人民警察在长期的警务活动中创造、积累、发展起来的共同的价值观念、行为方式、制度规范以及相关物质表现的总称。它反映的是公安机关的软实力，凝聚的是公安队伍的精气神，是中国特色社会主义先进文化和公安工作的重要组成部分。笔者认为，当前加强基层公安机关法治文化建设至少有以下三个方面的现实需要。

（一）加强政治建警的需要。政治建警始终是公安队伍建设的首要任务。加强公安机关法治文化建设，教育民警时刻加强思想政治学习，用科学的理论鼓舞人、先进的文化熏陶人、鲜活的事迹感召人，通过大力开展“忠诚、为民、公正、廉洁”核心价值观教育，不断增强广大民警的职业认同感和归属感，引导广大民警自觉树立正确的世界观、人生观、价值观和职业道德，牢固树立“立警为公、执法为民”的服务理念，坚定不移地做忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的忠诚卫士。

（二）提升履职能力的需要。公安机关法治文化作为一种软实力，是公安机关战斗力生成的重要因素，在凝聚警心、激励斗志、陶冶情操、展示形象、提升素质、规范执法等方面有着不可替代的作用。加强公安机关法治文化建设，不断创新执法理念、提高执法能力、改进执法方式、树立执法形象，进一步增强忧患意识和风险意识，科学判断形势、准确把握大局、查找薄弱环节、不断提高驾驭和应对处置各种复杂局面的能力和水平，为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设创造和谐稳定的治安环境，切实担负起新时期公安机关的重大政治和社会责任。

（三）打造和谐警营的需要。随着新形势下公安工作任务的日益繁重和要求的不断提高，民警的职业风险和工作压力越来越大，民警不想做、不敢做、做不好的现象日趋明显，部分民警消极情绪较为突出。加强公安法治文化建设，调节、舒缓、释放民警的压力，全面激发民警的积极性、主动性和创造性，使民警始终保持蓬勃的朝气、昂扬的锐气和浩然的正气，在警营中形成鼓励支持民警积极干事业的良好氛围，使一切有利于公安工作的创造性愿望得到尊重，构建一个凝心聚力、充满活力的和谐警营。

二、景区公安法治文化建设的实践

近年来，杭州市公安局西湖风景名胜区分局（以下简称“景区分局”）着眼于新形势下队伍建设和发展的新要求，认真贯彻落实上级各项指示精神，紧密结合自身实际，不断提升文化育警、文化强警软实力，逐步探索并建立了“质量强警、满意立警、品牌塑警、服务亮警”等富有景区特色的公安法治文化，构建广大民警共享共有的精神家园，全力打造和谐警营，队伍凝聚力和战斗力不断增强。

（一）质量强警。杭州西湖风景名胜区有其特殊的地理环境和治安状况，连续多年的“还湖于民”工程，使得西湖景区城景交融，开放度高；作为世界文化遗产地，西湖每年接待国内外游客逾3000万人次，服务性强；西湖景区重点文保单位林立，敏感目标多，社会关注度高，敏感性强。这些特性使得西湖景区同其他城区相比有着特殊和不同的一面，公安工作稍有不慎，极易放大上升为热点、焦点和难点问题。基于此，景区分局提出“景区无小事”的理念，将景区公安民警的每项警务活动都视为生产一件公共服务产品的过程，并严格控制每件产品的质量，确保景区公安每天都能提供最优质的产品。

一是引入质量管理理念。2005年初，景区分局发现源于企业管理，已经被世界许多国家成功运作了100年，并正在逐步扩大应用范围的ISO质量管理，与景区公安工作有着很好的契合点。它的核心是在建立一整套质量管理和质量保证标准基础上的PDCA可持续改进机制，即计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、改进（Act），其体现的是领导者的作用和团队精神，注重的是对过程的质量控制，强调的是管理细节的落实，做到了凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督，使各项产品不断满足顾客的需求。2005年5月，景区分局引入这种现代的管理理念，大胆改革公安工作机制和队伍管理模式，并在同年11月通过了ISO9001质量管理三方认证。

二是搭建信息化平台。借鉴和引入企业质量管理理念后，景区分局继续积极探索，依托信息化技术的支撑，于2006年底开始自行研究开发警务质量综合管理平台。该平台充分体现了质量管理的理念，紧紧抓住计划、执行、检查、改进四个环节，注重工作过程的监督、检查和持续改进，形成了质量管理的良性循环信息链，切实确保产品质量。景区分局将各项警务工作和日常管理工作梳理为基础业务、执法执勤、队伍建设、公共关系四大类共183项，制定每项工作的管理标准（包括定义说明、工作要求、管理要求、考核细则、管理流程、工作流程），通过该平台流程化操作，使得每件产品从最初生产到售后服务的每个环节都经过“检查监督、评析整改、统计分析、考核考评”等严格的精细化质检，过程控制做到实时、透明、共享，实现了警务工作从粗放管理到精细化管理、事后管理到实时化管理、结果管理到过程化管理、手工管理到信息化管理的转变，大大提升了每项警务工作的质量。

三是落实精细化管理。在日常公安业务工作和队伍管理过程中，景区分局始终牢牢抓住警务质量综合管理平台这个载体，开展精细化的产品质管工作，以“零容忍”的态度对每项警务活动过程加强检查和监督，及时主动发现、解决小问题、小错误。对日常受理的刑事案件以及来信来访来电等“三来”投诉、新闻曝光、领导批示等问题，景区分局实行逐案、逐事评析，查找防控的薄弱环节，分析信访、投诉等反映问题的深层次原因，提出改进措施，并将评析与考核挂钩，有效控制“错误链”。如针对每起受理的刑事案件，景区分局值班长带领刑侦、治安等相关业务部门同步上案，在群众报案后与派出所民警一同赶赴现场，帮助派出所进行发案分析，提出案件防控相应责任及强化防控工作的改进要求，采取有针对性措施减少重复发案，使民警开展防控工作更加得心应手。近年来，通过这种标准化、流程化、精细化的警务质量管理工作，景区分局公安业务工作和队伍建设获得了双丰收，连续5年荣获全省执法质量优秀单位，队伍连续5年保持零违纪、无96666效能投诉，被评为全省公安队伍正规化建设优秀单位。

（二）满意立警。质量管理“八大原则”第一条就是“以顾客满意为关注焦点”。景区分局引入质量管理体系，强练内功，狠抓过程控制，严格确保产品质量。但每天生产出来的产品质量倒底是好是坏，最终还是要消费者说了算，唯一的评价标准就是顾客对产品的满意度。为此，景区分局始终牢牢抓住满意度这个核心指标来评价、衡量、改进西湖景区的公安工作。

一是设计评价方法。参照杭州市政府满意度评价方法，专门设计满意度调查表，由职能部门每季实地走访，每个派出所辖区发放60份，其中辖区实有人口50份（包括常住人口、暂住人口、企事业单位工作人员等）、游客10份，清晰直观汇总反映该派出所在辖区群众中的满意度情况。

二是规范操作流程。景区分局对民警日常每项警务活动都制定了售后服务流程，积极开展满意度追踪活动。如景区分局对每件110接处警工作，除了狠抓生产环节，由指挥中心值日指挥长从出警速度、处结反馈、音视频规范等方面进行检查评析，指出问题和不足，落实整改，列入考核；同时，每起警情处置完毕后值日指挥长还要亲自打电话回访报警人，进行售后满意度追踪，征求意见和建议。对不满意警情，抄告督察部门，以信访投诉件形式对该件接处警警情开展全程调查，分析原因，查找不足，积极开展沟通解释等售后工作，直至取得报警人理解和满意，确保每件接处警产品质量。

综上所述，低剂量螺旋CT扫描运用于肺结节的筛查是一种有效的检查方法，能够早期发现可疑恶性结节，并进行结节的分析，指导临床及时处理，减少肺癌的发生并提高预后。

三是定期总结提升。景区分局定期以座谈会等形式交流、分析追踪到的问题和群众的感受等，全面推进“执法产品”事前、事中、事后的生产、检查和改进，季满意度测评及接处警满意度情况均纳入对派出所的绩效考评，占总分值的30%。近年来，在杭州市城调队组织的安全感和满意度调查中，西湖景区安全感、民警形象、公安工作的满意度等数据均居全市15个区（县、市）前茅，在全局警务满意度追踪调查中，群众对公安工作的满意度始终保持在98%以上。

（三）品牌塑警。“上有天堂，下有苏杭。”西湖景区以其得天独厚的自然人文景观，吸引着大量的海内外游客，是杭州城市的会客厅。西湖景区不仅成了游客看“天堂杭州”的“窗口”，更成了世界各地游客看中国的“窗口”。作为身处西湖景区的“天堂卫士”，其日常的一言一行不仅代表了杭州警察乃至中国警察的形象，其自身素质的好坏更是直接影响着群众对公安工作的评价，影响着公安队伍的整体形象。为此，从2009年11月开始，景区分局开展“旅游警察”品牌创建活动，研究确定了“旅游警察”应该具备的个体素质、达标标准及培训考核方案，并要求逐人测试、人人过关，切实提升民警基本职业素质，并以此达到个体促整体、队伍促业务、品质促品牌的良好效应，努力锻造“旅游警察”品牌，全面打造一支与西湖这个世界文化遗产地相媲美的高素质公安队伍。

一是明确标准。结合西湖景区治安工作实际，景区分局研究确定了体能、技能、服务、养成等8大类28项个体素质（如基本体能、执法办案、巡逻盘查、应急救援、外语导游、游泳技能、礼仪形象等）的达标标准及培训、考核、奖惩措施，制作了28项素质对照表、具体推进内容对照表、民警个人综合素质汇总表、个人素质自查表等推进表格。

二是狠抓培训。在明确素质要求的基础上，景区分局采取以会代训、以考促学、以赛促练等多种形式，对28项素质要求进行全方位培训和考核，全体民警不断突破达标标准。如游泳素质，景区分局联系辖区游泳馆，每天中午对民警开放，鼓励民警自学游泳、强化提高；聘请专业教练为基础差的民警开展“一对一”强化训练，边教边学，边训边考。目前，全局民警游泳测试通过率已达99%，更有83名“旱鸭子”通过强化训练和自身努力，变成了“浪里白条”。再如水上救生技能，景区分局邀请市水上救生协会和浙大工体部的老师，对精挑细选的28名游泳技能较好的民警进行专业培训，已有23人通过项目考核，18人获得初级水上救生员资格，实现了 “敢下水，能救人”的目标。又如导游素质，景区分局以多媒体讲解、图片演示等形式，组织民警学习导游员基本知识和西湖景区相关景点经典导游词，到六和塔、岳庙、灵隐等景区开展实地考核，不断提升导游服务水平。各单位选派的导游小教员已能熟练讲解辖区主要景点，实现了“能讲解，会服务”的目标。

三是强化考核。借鉴国际企业较为通用的质量管理和平衡计分卡原理，将民警专业素质作为管理项目，纳入警务质量综合管理平台，按工作绩效、个人素质、综合评价分别占50%、20%、30%的比例综合计算单位和民警的综合考核分数。个人素质考核成绩直接录入平台，全局民警素质的单项成绩、综合得分及排名均在平台中实时显示。同时，将素质考核结果与评先评优、经济待遇、晋职晋级、末位培训调整等挂钩，从而真正将提高素质内化为民警的自觉行动。

（四）服务亮警。顾客就是上帝。一直以来，景区分局着力关注顾客需求，不断精细化服务举措，牢牢抓住顾客满意这个硬杠杆，努力扩展服务内涵，创新服务方式，着力营造优质、和谐、人性化的游览环境，让游客在美丽的西湖景区享受星级的温馨服务，确保游客乘兴而来，满意而归。

一是强化便民措施。在实行警务公开制度、值班警官制度和首问责任制的同时，进一步落实公安部“30条”和浙江省公安厅“28条”便民利民服务措施，不断优化窗口服务标准，规范制作了民警服务证，挂牌上岗，自觉接受群众监督。

二是推出特色服务。继2005年景区分局组建全省第一支女子巡逻队，在西湖景区各大景点、路段开展巡逻服务，2009年又成立了特色巡逻队，由形象佳素质好的男女民警搭档巡逻，通过以人为本、管理与服务并重的柔性化管理模式，使特色服务成为西湖景区的一道靓丽的风景线。同时，景区分局还推出流动警务室，在西湖景区设立咨询服务台，挑选具有较好外语基础和导游讲解能力的男、女民警，大力开展日常咨询、导游服务，并主动联系电信部门，对进入西湖景区的游客及时发布警方提醒、咨询短信。通过将管理服务平台前移，更加贴近群众，进一步扩大了管理服务的外围空间。

三是建立救援机制。根据近年来山体游步道开发完善，游客增多，不时有报警求援需要的实际情况，景区分局建立了西湖景区山体救援机制，在西湖景区山体重点地段配备无线可视报警通，并与“壹基金”户外救援联盟、浙江户外救援联盟等民间机构合作，实现了西湖景区山体救援的专业化。同时，针对辖区6.38平方公里的西湖水域，景区分局还建立了落水救援机制，在西湖沿线设立7个救生点，配备必要的救生设施，建立并完善西湖景区水上救援处置规范，确保游客落水能及时得到救助。

三、加强基层公安机关法治文化建设的思考

公安机关法治文化建设是一项基础性和长期性的工作，往往难以立竿见影，更不可能一蹴而就，只能通过慢慢渗透的方式，发挥润物无声的作用，才能不断提升公安机关的软实力和竞争力。结合景区分局的做法及其取得的成效，笔者认为，加强基层公安机关法治文化建设要着重把握以下几个方面。

（一）努力提升对公安法治文化建设的认识。加强基层公安机关法治文化建设，首先要克服认识上的偏差，不能简单地认为法治文化建设就是出台几项规范和制度，举办一些培训学习会，开展几项文体活动，建设几个图书室或是开办若干文化沙龙。法治文化是一种软实力，它具有引导、凝聚、激励、调节、约束等作用，为塑造民警心灵美、形象美和行为美，汇聚队伍精气神，提升队伍凝聚力和战斗力，打造“敬业、专业、公正、廉洁”现代公安队伍提供内在涵养、精神动力和智力支持。

（二）大力营造和谐的公安法治文化氛围。加强基层公安机关法治文化建设要营造人人积极参与、支持的和谐内部和外部环境。对内，通过教育、管理、宣传、监督等多种措施，充分发挥法治文化在陶冶情操、坚定信念、提升素质、规范行为、树立形象上的作用和成效，让民警充分感受法治文化建设带来的变化和好处，从而激发广大民警参与的主动性和创造力。对外，通过大走访、警民恳谈、向群众报告、媒体通报等多种形式，充分展示和宣传公安机关法治文化建设成果，广大民警用平和的态度、专业的素质、规范的行为开展服务和执法活动，不断提升公信力，构建和谐警民关系，赢得群众认可和支持。

（三）不断创新公安法治文化建设的载体。公安机关法治文化建设渗透公安工作的各个细节，贯穿公安队伍建设的始终。加强公安机关法治文化建设，要注重结合实际，把法治文化建设同公安中心工作相结合，同解决公安队伍存在的突出问题相结合，同积极回应人民群众的新期待和新要求相结合，积极拓宽思路，努力创新载体，不断提升民警的政治素质，培养民警的优良作风，增强民警的综合素质，规范民警的执法行为，树立民警的良好形象，提高群众对公安工作的满意度，树立新时期人民警察的良好形象，展示新时期人民警察的精神风貌。

D631

A

1674-3040（2012）04-0083-04

2012-05-16

金明，浙江省杭州市公安局西湖风景名胜区分局党委副书记、政委；胡龙强，该分局办公室副主任。

*该文获2012年杭州市公安机关法治文化论坛优秀论文二等奖。

（责任编辑：钱 江）