扶贫开发“五题观”

◎ 刘 奇

贫困始终是人类的大敌，扶贫开发是任何一个国家在任何一个时期都必须面对的挑战。中国作为世界上总人口第一和贫困人口第二的发展中国家，在过去的30多年，为减缓和消除贫困做出了巨大努力，取得了世界瞩目的伟大成就。中国的成功经验表明，扶贫开发只要上升到国家理念、国家意志和国家战略的高度，坚持以发展为基础、以改革为手段、以创新为动力、以政府为主导、以长效为方向的基本方针，贫困是可以战胜的。

扶贫是发展中的问题，必须用发展的办法解决

贫困始终与发展相伴，贫困既是推动人类社会发展的最“原始”动力，也是阻碍和制约人类社会发展的重要因素。人的本能总是希望摆脱衣衫褴褛、食不果腹的贫穷日子，过上丰衣足食、无忧无虑的富裕生活。由于贫困，人们才渴求发展，才会产生发展的动力；通过发展，人们的需求层次不断变化和提升，又带来了新的贫困，进而追求更高层次的发展。因贫困而产生对发展的欲求，是发展的最“原始”动因，但发展更多地包含着富裕的成份，而富裕与贫困是矛盾的、对立的，二者的转化是有条件的。发展需要良好的空间环境，不仅包括良好的资源条件和自然环境，也包括良好的人文素质和社会环境，前者具有相对稳定性，后者则是相对活跃的、可变的，受到社会和历史的制约。因此，贫困又在一定程度上阻碍和制约了发展，直接影响到发展的速度和质量，而发展慢又导致更多的贫困。从这个意义上讲，人类社会在摆脱贫困、追求发展的过程中，迄今为止，仍然处在一个“贫困——发展——再贫困——再发展”的螺旋式上升的怪圈。

发展是最基础、最广泛的扶贫，是减缓和消除贫困的基础和前提。有贫就要反，有困就要扶，古今中外，人们一直在孜孜以求反贫困的道路和途径，扶贫济困始终是人类社会发展史的一大主题。贫困首先在于发展慢，一个国家或地区，如果经济社会发展相对滞缓落后，必然带来贫困；只有持续而快速发展，整体经济实力得到提升，才有可能为减缓和消除贫困提供必需的物质财富。中国的反贫困事业取得了巨大成就，也经历过许多波折。在“以阶级斗争为纲”的时期，政治运动替代经济社会发展，物质财富极端短缺，人们生活困苦，贫困地区面积广，贫困人口数量大；改革开放后，发展成为时代主题，经济快速增长，居民收入大幅提高，连续跨越了基本消除贫困、解决温饱问题、实现总体小康的三级跳。实践证明，发展是解决中国所有问题的关键，也是缓解和消除贫困的基础和前提，扶贫关系到经济社会发展大局，不能孤立或游离于经济社会发展大局之外，必须把扶贫作为发展中的问题，在宏观的发展格局中确立其地位，并根据宏观发展需要进行扶贫制度设计，使扶贫制度在内容和形式上既服务于发展大局，又能在发展中不断得到调整和创新。

用发展的办法解决贫困问题，必须切实转变发展理念和发展方式。贫困需要发展，但并非发展就能自然减缓和消除贫困。由于发展与社会的不公正、不平等之间的复杂关系，经济增长的得益不可能自动地扩散到全社会的各个阶层，贫困群体往往因弱势而被排除在经济增长进程之外，难以分享经济增长成果，发展也就无法带来预期的扶贫效果。相反，大量事实证明，不少国家或地区在快速发展的同时，贫困问题却在累积。发展只有符合社会各阶层的共同愿望，成果为全体人民共享，才具有更积极的社会意义和扶贫效果；如果发展带来的是少部分人的富裕和大部分人的贫困，这种不公正性就会威胁到经济稳定和社会安定，甚至产生贫富阶层的对抗等社会矛盾，进而导致发展的不协调、停滞甚至倒退。如何实现经济增长、共享成果以及减除贫困三者之间的良性互动，是发展中的重大问题，特别是在传统的精英统治的中国社会，这一点尤为重要。近年来，党中央提出了科学发展观、构建和谐社会等重大理论和战略决策，出台了一系列转变发展方式的政策措施，逐步打破和消除全体人民参与发展、分享发展成果等方面的体制性障碍，坚持社会公平正义，着力促进人人平等，努力做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。科学发展、和谐发展必将为中国反贫困事业迎来更大的机遇和更美好的前景。

扶贫是改革中的难题，必须用改革的办法解决

收入分配不公是造成贫困的重要原因，也是改革发展进程中的难题。“贫”字拆开即“分贝”（分钱），可见，分配不公、资源配置不合理必然导致贫困。改革开放初期，由于物质财富极度贫乏，坚持“效率优先”、促进经济发展成为当时最迫切的现实需要；经过30多年的快速发展，我国实现了经济腾飞，社会财富极大增长，但在二元结构影响、法制不健全、公民权利意识不强等因素的共同作用下，追求效率的同时却没有很好地兼顾到社会公平，分配不公和不均的现象较为严重：资本强力挤压劳动，资本收益成为财富的重要来源，劳动收入在整个要素财富分配中的比重越来越低，而劳动收入是中低收入者最为重要甚至是唯一的收入来源；非常态收入突出，权力、垄断、身份决定收入的潜规则暗流涌动；保障性收入不到位，绝大多数人的收入增加和生活改善速度滞后于经济发展，社会财富和资源进一步集中。在改革发展过程中，经济增长使我国基本消除了赤贫现象，但分配不公和不均使相对贫困程度加深，城乡之间、不同行业与社会群体之间、地区之间、国与民之间的收入差距越拉越大，贫富分化现象日益突出。2009年，世界银行和亚洲开发银行测算的中国基尼系数均为0.47，超过了国际公认的警戒线。2011年，人力资源和社会保障部公布的行业收入差距达到4.2∶1，地区收入差距扩大到2.38∶1，城乡收入差距扩大到3.23∶1，加上各种社会福利，城乡差距更大。

收入分配不公已成为当前最为严重的社会问题之一，必须通过改革的办法解决。收入分配不公引发了普通民众的相对剥夺感和仇富心理，构成和谐稳定的长期隐患，影响到国民经济的健康发展，改革分配制度、打破固有的分配机制和模式、推动收入分配格局的深层次调整已迫在眉睫。改革首先应处理好三个关系：一是效率与公平的关系。处理好效率与公平的关系是分配制度改革的核心。讲效率才能促发展，讲公平才能保护好不同阶层的利益，如果只侧重一方，就可能带来负面效应。必须兼顾效率与公平，在促进经济增长的同时，维护好各个阶层以及不同群体特别是贫困群体的平等权利和机会。二是劳动与资本的关系。是资本主导劳动、还是劳动主导资本，这是一个带有根本性的原则问题。穷人致富靠劳动，富人发财靠资本。当前收入分配不公的一个突出表现就是劳动收入在整个要素财富分配中的比例越来越低。重构劳动价值决定工资收入的基本理念，着力提高劳动收入在财富分配中的份额，真正实现建立在劳动和创新基础上的经济增长，逐步实现建立“消费社会”和内需经济的长期发展目标，是分配制度改革的突破口。三是政府主导与部门协作的关系。收入分配不单是市场行为，还涉及社会公平正义，需要政府进行权威性的制度安排，因而改革必须由政府主导。我国改革多是依靠部门协作来推进，但现行的部门分割体制，使部门之间的利益平衡和协调困难，参与改革的责任和权限很难划分，加上部门之间的利益博弈，改革的科学性和合理性令人置疑。因此，改革不能倚重于部门协作，必须借鉴国外经验，超越部门层次，实行顶层设计、科学决策。这是实现改革实质性突破和进展的关键。

建立公平的收入分配体制，扶持贫困地区和贫困群体，是减缓和消除贫困的重要举措。改革应坚持兼顾效率与公平的原则，走共同富裕的道路，进一步完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。一是调整国民收入分配格局，逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重；加大财政、税收在初次分配和再分配中的调节作用，平衡政府、企业、居民之间以及高收入群体与中低收入群体之间的分配关系；深化垄断行业收入分配制度改革，完善对垄断行业工资总额和工资水平的双重调控政策，破除行业行政性垄断格局，平衡垄断行业与一般性竞争行业之间的分配关系；保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序，扭转收入差距扩大的趋势。二是扶持贫困地区和贫困群体。加大转移支付力度，支持贫困地区发展，提高贫困群体的收入水平；加大政府调控力度，运用税收、金融、行政等调节干预手段，保证低收入群体的保障性收入；健全以社会保险、社会救助、社会福利、社会慈善为主要内容的社会保障体系，加大社会救助和社会福利投入，解决好保障性分配问题；建立健全社会捐助等“三次分配”机制，缩小贫富差距。三是统筹相关制度和措施，如建立公开透明的收入调查制度，打破权力、垄断、身份决定收入的现实“潜规则”，平衡国有企业与民营企业之间、城镇居民与农民之间的分配关系等，消除分配体系中的不合理因素。

扶贫是创新中的课题，必须用创新的办法解决

创新是时代进步的主题，是民族复兴的灵魂，是社会发展的主旋律；任何一项工作都需要创新，扶贫同样如此。创新是人类特有的认识能力和实践能力，是人类主观能动性的高级表现形式。人类社会从低级到高级、从简单到复杂、从原始到现代的进化历程，就是一个不断创新的过程。创新是推动人类进步和发展、促进一个国家或地区兴旺发达的不竭动力，创新能力的大小决定了一个国家或地区的发展速度、发展阶段和发展水平。中华民族的伟大复兴必须走创新之路。党中央、国务院顺应世界发展形势，从我国的基本国情和战略需求出发，提出到2020年建成创新型国家，是事关现代化建设全局的重大战略决策，必须贯穿于各项事业发展的全过程。扶贫开发事业作为国家发展战略中的一项重要内容，必须紧紧呼应建设创新型国家的重大决策和部署。

中国过去30多年的扶贫事业，之所以取得了举世公认的巨大成就，就是得益于扶贫制度的不断创新和发展。我国始终高度重视扶贫制度的创新，不断增强反贫困的动力。在扶贫战略上，从不含具体扶贫目标的经济增长转向目标瞄准型减贫，从救济式扶贫向开发式扶贫转变，并从2007年开始实现了社会保障扶贫与开发式扶贫相结合的战略转变，从扶持贫困大区向扶持贫困县继而转向重点扶持贫困村，从单一项目扶贫向综合扶贫转变；在治理结构上，扶贫计划和项目的决策经历了从中央高度集权到权力下移到省(任务、责任、资金和权力“四到省”)再到以贫困县为主进而过渡到村民自主决策的转变，从完全的政府主导向政府主导、社会组织参与进而向政府主导、社会组织和受益群体参与的转变。在资金管理和使用上，由以基础设施建设为主转向基础设施建设与产业发展共同推进，由以自然资源开发为主转向自然资源开发与人力资源开发并重，并积极探索资金可持续使用的机制和方法。过去30多年的扶贫制度创新，为其他国家和我国今后探索合适的扶贫制度，积累了宝贵的经验。

开创扶贫工作新局面，必须进一步解放思想，创新体制机制和工作方法，深入推进开发式扶贫、开放式扶贫、开拓式扶贫。“开发式扶贫”即坚持和谐发展的理念，正确处理好“温饱与环保、口袋与脑袋、里子与面子、局部与全部”的关系，实行自然资源开发与人力资源开发并重，在大力加强公共设施建设、促进基本公共服务均等化的同时，充分挖掘和发挥地区特色和优势，重点培育农村新兴产业，着力发展乡村旅游、特色农产品加工、农村新能源等绿色产业，促进贫困地区经济社会更好更快发展。“开放式扶贫”即突出扶贫的社会性、广泛性和参与性，以政府主导为主，聚集各方力量，整合各类资源，构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫齐头并进的工作机制，形成全社会共同关注、支持、参与扶贫工作的良好格局。“开拓式扶贫”即拓宽视野，更新观念，积极探索，大胆试点，切实解决好扶贫模式老化、扶贫机构弱化、扶贫功能淡化、扶贫内容抽象化等突出问题，不断创新扶贫工作机制，由“输血式”转变到“造血式”，努力在能力扶持、机会扶持、合作扶持等方面，寻求减贫脱贫的新途径和新方法，不断增强贫困群众自我管理水平和自我发展能力，切实加快脱贫致富步伐。

扶贫是社会的命题，必须用行政的办法解决

贫困不只是一种简单的物质生活状态，而是一种社会结构现象。任何时候，贫困都以一种朴素而客观的方式存在，直接表现为一种物质生活状态，但贫困绝非仅限于此。处于贫困状态的人们通常意味着一个群体，不同的历史阶段，贫困的含义虽不尽相同，但这个群体始终作为社会分层结构中的构成要素而存在。在传统社会，低微的收入、低下的社会地位以及世代间的传承往往是结合在一起的；在现代社会，身份的、世袭的、先天的因素越来越少，而社会流动越来越频繁，并在很大程度上决定着人们在社会中的分层和社会地位。因此，解决贫困问题，不能仅限于改善贫困群体的现有生存状态，更重要的是改革社会流动的机制和方式，促使贫困群体向更高的社会地位、社会阶层流动。改革开放以来，我国经济社会快速发展，贫困发生率逐步降低，与此同时，社会分化加剧，贫富差距扩大，社会排斥突出，社会流动僵化，社会结构日趋凝固，贫困群体越来越呈现出一种板结的状态。日益固化的社会结构，使贫困群体逐步被社会边缘化，丧失了更多的权利和机会，基于起点不平等引申到过程不平等必然带来结果不平等，由此产生贫者愈贫、富者愈富以及贫富代际传递的不公平现象，并直接导致或衍生出一系列社会矛盾和问题。

扶贫既是一个重大的经济问题，更是一个重大的政治问题和社会问题。贫困不仅表现为发展不足、物质财富匮乏，本身也是一种对人权的侵犯，使人的基本权利无法实现，还是一种潜在的不稳定因素，阻碍和制约着政治经济发展和社会前进。贫困群体虽然占社会总人口的比重不是很大，但因物质资源和基本权利的缺失，他们最需要受到关注和关怀，最需要得到保护和扶持。建设一个什么样的现代化是我们必须面对的现实，是建设一个以人为代表的现代化，还是建设一个以人为代价的现代化，在建设过程中，是以人为本还是以物为本，是以民为本还是以国为本，立足点出发点不同，产生的效果就截然不同。经济发展和现代化建设的根本目的在于满足全体人民不断增长的政治物质文化需求，这也是我们党的根本宗旨之所在。通过扶贫开发，有效缓解并逐步解决区域性贫困和个体贫困问题，为贫困群体创造自我发展的机会，促使物质财富增长，提高生活质量和水平，尊重和保护公民权利，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建和谐社会的重要内容，是缩小发展差距、实现共同富裕、全面建设小康社会的应有之义，对于推动经济社会全面协调可持续发展，提升社会道德水平，促进社会文明和进步，进一步密切党群关系、增强民族团结、维护社会稳定都具有重要意义。

市场为“富人”而设，政府为“穷人”而设，扶贫是政府应有的职能和责任。只有政府有能力也有义务进行扶贫：一方面，市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，其基本法则是优胜劣汰，原材料、劳动力和货币资本等社会资源总是更多地流向效益较好的地区、行业和个人，从而达到最优化配置；与此相对应，效益较差的地区、行业和个人因得不到充足的社会资源而发展受限，最终导致差距越来越大甚至是贫富分化。从这个意义上讲，贫困是“市场失效”的一个重要表现，解决贫困问题的重要手段是公平公正地配置社会资源。做到这一点，只有政府才能承担。另一方面，为维护经济基础和社会稳定，政府必然对社会经济生活进行干预、调节和控制，以满足广大人民的经济生活需求，保障社会政治生活顺利开展。扶贫关系到国计民生、经济发展和政治稳定，是政治管理的一项重要职能，政府责无旁贷、义不容辞。我国已结束普遍贫困时期，进入区域贫困和群体贫困状态，更需要政府通过行之有效的行政行为，巩固和发展扶贫开发成果：一是调整国家财政支出结构，进一步增加对农业基本建设、农村公共设施建设、农村社会化服务体系建设、农村社会事业发展和农村社保等各方面的投入，并高度关注和重视贫困地区及贫困群体，在社会资源配置中向其重点倾斜；二是加强制度统筹，出台相关政策措施，提升社会公平正义水平，尊重和保护贫困群体的权利与机会；三是构建农村社会安全网，完善农村社会保障制度，建立动态监测体系和以预防为主的农村风险预警机制。

扶贫是永恒的主题，必须用长效的办法解决

贫困是一个相对的概念，也是一个历史的概念。自然科学中的能量守恒定律同样适用于社会科学：财富是守恒的，在一定的历史阶段，由于政治、经济、社会等因素的影响，社会财富在各个阶层和群体之间的分配不均等，有富人就有穷人。贫和富是一个对立统一、相互依存的矛盾，正所谓“穷人吃的是富人的饭，富人挣的是穷人的钱”。人类文明程度再高，贫困问题将始终存在；经济增长越快，相对贫困程度深化的几率就越大；在一定的历史时期，社会发展状况不同，贫困的内涵和外延也有所不同。有穷人就要扶贫，只要世界上有国家存在，扶贫将是一个永恒的主题。就我国而言，全社会都应树立和强化长期扶贫的理念，正视这样一个现实：在相当长的一个时期内，随着国力增强和财力提高，扶贫标准将逐步提高，贫困群体的规模不是越来越小，而是越来越大；扶贫对象不是越来越少，而是越来越多；扶贫任务不是越来越轻，而是越来越重；扶贫工作不是越来越弱，而是越来越强。

加强理论研究，开展扶贫立法，是实现长期扶贫的基础和保障。任何事业的长期坚持和成功都需要理论体系和政策法律体系两大支撑要件，扶贫也一样。截至目前，扶贫还没有形成一套完整的认识自身、解释自身、谋划自身的理论体系，在现代知识体系和学科构架中没有独立定位，缺乏系统的基本原理、清晰的历史脉络和成熟的实践套路，在新的政治经济社会文化语境中常常失语。扶贫立法虽然在学术界和民间讨论了很多年，但至今没有实质性进展，扶贫实践主要依靠政策和经验来指导，缺乏强制性、规范性和长效性，很难形成制度化和法制化，在扶贫体制机制等方面积累了诸多矛盾和问题。根据长期扶贫的现实需要，有必要采取设立专门研究机构、在高等院校开设扶贫专业等方法，对扶贫进行系统化的梳理、逻辑化的推导、学科化的建构，并切实加快立法进程，制定扶贫法律法规，形成完整的理论体系和完备的法律体系，用以指导扶贫实践。

推进扶贫事业可持续发展，必须建立长效机制。一是强化扶贫功能和机构建设。进入新世纪，扶贫功能弱化和机构边缘化的趋势日益明显，一部分职能从扶贫部门分离出去，基层扶贫机构大都从政府序列中淡出，处于可有可无的尴尬地位。从横向看，扶贫部门权限弱化，手段不力，履行职能时难以协调部门利益之争；从纵向看，系统内部上下关系不顺，责任不明，岗位不清，散乱状态突出。扶贫部门的现有功能和机构，无法适应长期扶贫的需要。有必要重设扶贫部门的资金管理职能，进一步完善扶贫项目管理制度，并把扶贫部门作为常设机构纳入政府序列，逐步壮大扶贫力量，切实理顺条块关系，大力加强扶贫队伍建设，不断提高管理水平和执行能力。二是实行扶贫工作全覆盖。我国虽已进入区域贫困和群体贫困状态，但面上贫困现象仍然突出，在很多地区，少数人的贫困被大部分人的富裕所遮掩，“张村有个张千万，九个邻居穷光蛋，平均起来算一算，个个都是张百万”，这部分贫困人口成为被遗忘的角落，扶贫政策措施难以落实。当前，既要把连片特困地区作为主战场，也要坚持瞄准扶贫对象，大力推进扶贫工作全覆盖，全面落实扶贫开发责任制，市、县级成立扶贫开发领导小组，明确专司或兼抓扶贫工作的部门，国家及省扶贫开发工作重点县成立乡镇扶贫开发办公室，贫困程度深的乡镇确定专职扶贫干部，并切实加大对面上贫困地区的投入，使所有扶贫对象都能享受扶贫政策。三是确立农民在扶贫实践中的主体地位。农民最了解自己、最关心自己、对自己最负责任，农民是农村改革的主体和主力，扶贫也同样需要以农民特别是贫困群体为主体。在扶贫工作实践中，应充分尊重农民意愿，维护农民的自主权利，广泛集中群众智慧，拓宽渠道，创新方式，让农民更多地参与决策、管理和监督，并引导和激励农民走自力更生、自我发展之路，真正使他们成为扶贫开发的直接参与者和长期受益者，努力实现扶贫效益最大化。

贫困并非与生俱来，但是消除贫困却要付出长期巨大的努力。建立一个没有贫困、没有因贫困带来痛苦的世界是全人类的共同梦想和愿望，已经成为最优先的国际发展目标（MDG）。我国的贫困问题依然突出，扶贫事业任重道远，只有坚持不放弃、不懈怠，努力做好扶贫开发“五题观”的大文章，不断推进扶贫事业深入发展，建设美好和谐社会才能成为现实。