社会建设目标及相关措施探讨

◎ 陈剑

“社会建设”有广义和狭义之分。广义的社会建设，包括经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，即四位一体的社会建设。狭义的社会建设，则主要是指同经济建设、政治建设、文化建设相并列的社会建设和社会管理，主要包括社会事业建设、社会制度和体制机制建设、社会结构建设以及社会管理。

一

社会建设目标主要有以下四个方面：

（一）建立一个有效的社会保障体系

有效的社会保障体系，既是社会主义因素的重要内容，也是扩大内需的主要手段。有效的社会保障体系，包括医疗、养老、住房、就业等一系列保障措施。为实现这一目标的基本任务是，加大政府向公共服务型政府转变的步伐，建设一个能够为公民提供公共产品与服务的公共服务型政府。

建立有效的社会保障体系，对扩大内需，转变发展方式具有重要意义。中国加入WTO之后，建立了出口导向型经济，成了中国模式的重要特征。但存在的问题是，国内消费严重不足，中国的经济要从出口导向型向出口导向和内需型经济共同发展的方向转变，必须花大力气建立消费社会。而社会保障体系建设，包括社会保障制度、医疗卫生、就业、教育、住房，这些基本的社会体制建立好了，就可以为消费社会打下一个很好的基础。中国普通百姓就可以敢花钱消费了，这对扩大消费无疑具有十分重要的意义。

（二）构建一个合理稳定的社会结构

一个合理稳定的社会结构，特别是中产阶层占主要比重的社会结构，对维护社会稳定具有重要意义。为实现这一目标，主要任务是，通过推进工业化和城镇化建设，大力提升服务业比重，提高城市人口比重，通过壮大白领阶层、脑力劳动者阶层,扩大中产阶层比重，建立一个“橄榄型”的社会结构。而一个中产阶层壮大的社会、一个“橄榄型”的社会结构，是有利于政治稳定、有利于推进政治体制改革的。

（三）培育能够弥补市场和政府失灵的社会组织

要转变政府职能，建设一个有所为有所不为的政府，就需要壮大社会的力量，大力培养各种类型的社会组织。为实现这一目标，需要构建与市场经济相适应的新型政府企业与社会的关系。政府在转变自身职能的同时，将其主要任务向调节经济、监管市场、社会管理和公共服务方面转变。成熟的市场经济国家，政府、市场、社会都有各自的活动空间和运行规则。政府进行市场监管，提供基本的公共产品；市场是经济活动的基本平台，“社会”也有发挥作用的独有领域，还能矫正、弥补市场失灵、政府缺陷，起到政府难以起到的作用。为此，政府需要向社会放权，通过大力培育各种类别的社会组织，降低社会组织的成立门槛,实现乡村自治、社区自治，社会问题让社会民众来管理，形成广大公民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会自治制度。

（四）建设一个利益表达机制健全和完善的社会

市场经济条件下，人民群众利益多元，有着多方面的诉求，需要有能够反映自身诉求的渠道和利益表达的机制。不然，某一群体的利益诉求得不到反映，必然会影响群体的利益实现。而建设一个和谐社会，一定是不同的利益群体的诉求，在法律框架下，通过相应的组织或机构能够得到合理反映。而不是，一些群体利益能够得到表达甚至充分表达，另一些群体的利益得不到表达或表达有限，进而影响群体利益的实现，不利于整个社会公平正义的提升。而一个社会组织充分发育的社会，由于能够反映不同群体的利益诉求，并有健全的法律保障，因而也一定是利益表达机制相对健全和完善的社会。

要实现社会建设目标，遇到的最大挑战是，政府如何向社会放权。市场化为导向的经济改革推动了社会力量的成长。但过于强大的政府挤压了社会力量的成长空间，社会力量成长相对缓慢。社会没有足够的空间，很难发展出自我管理的能力。因此，需要政府向社会分权。不然，社会力量又如何成长?不向社会分权，又如何能够建设有限政府。只有分权，政府管理的疆界缩小，形成有限政府，扩大社会的权力，政府才有精力管理好它应当管的事。比如法律制度建设等内容。但政府向社会分权，实际是政府的自身革命。政府能否革自己的命，是社会领域改革的关键。这需要政府与“社会”明确各自的边界，形成伙伴关系，既需要政府的自觉和政府的自身革命，更需要法律的保障。

要实现上述四项目标，社会建设不可能单兵突进，需要与经济建设、政治建设和文化建设同步推进。特别是政治建设的推进对社会建设尤其重要。因为社会建设的四项目标，即与经济建设有关，也与文化建设有关，更与政治建设密不可分。例如，利益表达机制的健全和完善，既可看作是社会建设的内容，在很大程度也应看作政治建设的内容。如果没有公民的广泛参与，没有公民表达自身诉求的舞台和空间，利益表达机制又如何能够健全和完善。再比如，社会保障体系的建设，看似属于社会建设的内容，但与政治建设也密不可分。如果没有政治建设的突破，没有对腐败行为的严厉打击以及各级人大对政府的预决算进行严格的监督，即使经济增长水平再高，国家丰厚的财政收入又如何确保能够用于社会保障体系建设。实际上，社会建设同时也是政治建设，经济建设也包含了政治建设的内容。比如老百姓的就业自由、创立企业的自由，这些自由既是经济自由，同时也是政治自由。如果理解为四项建设同步推进，在不同发展阶段各有侧重，这样理解可能更有利于推进中国整体建设。

二

要实现社会建设四大目标，需要采取以下一些措施加以推进：

（一）推进社会体制创新

社会建设的本质问题是体制问题。就社会体制创新而言，它需要解决的问题主要有：一是为中国公民提供充分均等的基本公共服务；二是提高社会发育程度，提升社会自组织的能力。社会体制创新应着力解决这两方面的问题，由此派生出无数枝节，个个堪称牵一发而动全身。而社会体制改革的成功，其判定标准则有赖于公共服务型政府的真正确立，因为不论是基本公共服务不充分、不均等，还是社会发育不足，实质都要求政府把该管的管好，在不必管的领域则大步退出。

社会体制包含诸多内容，也包含诸多的体制创新。一是社会运行体制的创新，即主要包括劳动就业体制、收入分配体制、国民教育体制创新；二是社会组织体制的创新，既包括不同社会组织的体制即它们的结构方式，也包括政府对社会组织管理的体制创新；三是社会保障体制的创新，即包括社会保险体制、社会救助体制和社会福利体制的创新；四是社区体制创新，社区是基于共同生活和相同价值、一定地理区域为基础的社会共同体，其体制的创新，即社区运行架构的创新；五是社会管理体制的创新，即包括社会政策体制、社会控制体制和社会服务体制这些内容的创新。在上述五个方面的体制创新中，社会组织体制的创新无疑是其中最为重要的环节。

(二)推进行政管理体制的改革

要实现社会建设的四大目标，需要有一个公共服务型政府作为基础条件；而要建设一个公共服务型政府或有限政府，必须对目前的行政管理体制进行改革。

行政管理体制改革是属于社会体制改革还是属于政治体制改革的内容，有着不同争论。但从建设一个有限政府考虑，行政管理体制改革对于社会建设具有十分重要的意义，并处于整个体制改革的中心地位。

改革行政管理体制，其意义有两项，一是大幅减少政府的行政审批权限，二是降低政府运营成本。要从无所不能的政府向有限政府转变，向提供公共产品与服务的公共服务政府转变，就必须大幅减少政府对微观经济的干预，减少政府对具体的社会事物的干预。政府必须将大量的权限转交给社会和市场，才有可能完成向公共服务型政府转变的步伐。中国政府又被称为是全球最昂贵的政府，但这一结论是否确实，需要对全球各国政府的运营成本进行比较才能得出结论。但中国各级政府运营成本过高，却是不争的结论。导致中国各级政府运营成本居高不下的因素，主要有：中国的各级议会（人民代表大会）没有很好行使对政府运营成本进行监督的作用；政府由于承担了过多的社会事务，机构庞大，必然导致了财政供养的人口居高不下；五级行政层级也是导致中国政府运营成本过高的一个重要原因。此外，党政机构重叠，两套机构、两套人马，过多的冗员和效率低下无疑是其重要特征。而行政体制改革这两方面的意义，无疑有利于推进社会建设。推进行政管理体制改革，一项重要内容是将那些完全由财政供养的社会组织，或纳入参照公务员管理的社会组织，逐步与政府财政脱购，最终使其真正成为民间性的社会组织，而不是政府财政供养的社会组织。在北京，包括中国作家协会、中国红十字总会在内行政级别属于副部级以上的社会组织超过20多个。这些社会组织，从中央到地方, 几乎都自成系统，或是全额拨款的事业单位，或是参照公务员管理。从其功能分析，借鉴成熟国家的做法，至少一半以上都可以回归社会，成为真正意义上民间性的社会组织。即使需要政府财政补助的，政府也应酌情减少财政补助，大可不必大包大揽。而这方面的改革，对推进社会建设意义重大。

（三）加大国有企业改革

国有企业改革，看似属于经济改革内容，但对社会建设的推进有着重大意义。要转变政府职能，使政府向公共服务型政府转变，政府必须向社会放权。而国有企业，特别是垄断国有企业，实际是政府的重要组成部分。政府要向社会放权，没有国有企业的改革推进，政府要想成功转型显然是不现实的。

对国有企业进行改革，是在明确政府与市场的边界基础上进行的改革。中国改革开放34年来，政府与市场边界不清，是政府职能难以顺利转变的重要原因。而明确政府与市场的边界，其中一项重要内容，是明确国有企业在市场经济中的定位。在市场经济条件下，国有企业究竟有怎样的定位，至今并没有形成广泛共识，这是国有企业改革难以顺利推进的理论原因。就全球视野看，国有企业在市场经济中的定位，实际十分清晰。如果认同市场，而不是政府是配置资源的基础，那么，在市场经济条件下，公有制或国有企业就不应当是主导或基础，而只是即弥补市场失灵以及承担政府所赋予的特殊职能。如果这一定位能够得到认同的话，那么，改革的路径也就自然清晰了。即国有企业，需要淡化自身意识形态色彩，从国有企业神圣的光环中解脱出来；国有企业必须从一般性竞争领域中退出，绝大部分国有垄断企业所控制的经济领域都应当向其它所有制形式的企业开放；政府对不同所有制性质的企业应当遵循同样的尺度。道理很简单，如果不是弥补市场失灵或承担政府所赋予特殊职能的企业，政府在对一些企业给予优惠的同时实际上是对其它所有制企业的歧视。

(四)推进户籍制度的改革

要构建合理稳定的社会结构，一项重要内容是推进中国城市化步伐。而对户籍制度进行改革，则是推进城市化进程的重要内容。

户籍制度改革，重要的不在于改革户籍本身，而在于改革其背后的福利含金量。户籍改革实际就是改革附着于其上的一系列社会福利，这又是与社会保障制度建设联系起来的。户籍制度改革的思路是分类解决，梯度开放。国务院近期关于户籍改革提出户籍迁移实行分类政策是较为符合实际的。即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度也不一样。县级市有稳定工作及住所就可以入户，地级市符合工作三年等条件可以落户，直辖市继续合理的控制人口规模。

就户籍改革的目标而言，重要的是建立以下两项制度：一是基本公共服务均等化制度。城市要给流动人口提供基本的服务，而不管你是不是我这个城市的居民，这对正处在城市化快速推进的中国绝大多数城市来说，是有难度的，只能采取分类解决。例如就业保障制度，城市要为大量流动劳动人口提供基本的就业保障，这对许多城市来说只能分步解决；二是保障房制度。大量的流动人口涌入城市，需要有立足之地，居住之所。政府的政策要体现公平正义，需要为弱视群体提供扶持，而刚刚进入城市的流动人口，需要政府的扶持，政府需为来城市发展的人提供居住之所，这也是政府的基本责任。但政府不可能在短期就建立上述两项制度。政府可以在农村居民和城市发展中建立一个置换平台，即土地置换制度。农村居民涌入城市成为城市居民，农民交出手中地，政府为进入城市的农村居民提供上述两项制度，则可以加快中国城市化发展步伐。在这一过程中，政府必须讲诚信，农村居民交出手中土地，政府必须为进入城市的流动人口提供基本的均等服务，特别是就业保障和住房保障。对于手中无地或少地的农民进入城市，政府责任是义不容辞为他们提供上述两项制度保障。当然，这一进程需要一个过程，需要分类分时逐步解决。

(五）公共产品与服务的供给

公共产品的供给与服务既属于经济建设内容，也同样属于社会建设内容。中国社会目前的一个基本矛盾，是公民对公共产品与服务的巨大需求与政府提供的公共产品与服务有限性的矛盾。也就是说，由于公共产品与服务供给严重不足，政府向公共服务型政府转变目前遇到巨大挑战。公共产品与服务的内容丰富，直接关系到每一个社会成员的切身利益。公共产品与服务的供给体制具有多方面的积极功能，比如关系到社会公正，有利于缩小贫富差距，有弥合社会裂痕的作用。

公共产品与服务的供给目前存在的突出问题是，一是边界不清。到底哪些属于公共产品，哪些属于准公共产品，哪些产品的供给是应当市场化运作的，政府应当为公民提供哪些基本的公共产品与服务。二是中国各地发展很不均衡，不同的发展阶段，政府提供的基本公共产品与服务也是变化的。不同的发展阶段、不同地区“基本的公共产品与服务”如何界定？三是中国五级政府，各级政府如何分级承担，分门别类的公共产品与服务要明确不同层次的政府责任。例如，公民的义务教育，这属于基本的公共产品，不同层级的政府究竟扮演怎样的责任，这是需要厘清的。目前出现较多的问题是，在义务教育方面，各级政府权限和责任严重不对等，特别是县级政府承担了较多的责任，但其自身的财力和权限与承担的责任不符，往往捉襟见肘，难以承担所担负的责任。四是科、教、文、卫、体等社会事业建设，应当建立起正常的投入规则。不能有钱多投，缺钱了就先挤社会事业的投入，政府投入的随意性很大，没有形成制度性的投入机制。如何建立起正常的投入规则，也是需要着力探讨的问题。

（六）社会组织建设，重在转变观念，实现分类管理

从今年7月1日起，广东省政府规定，除法律法规规定需要前置审批外，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位；新成立的社会组织直接到民政部门申请登记。广东的改革，改双重管理制度为直接登记，即除了特别规定和特殊领域，成立社会组织无需业务主管单位，可直接在民政部门登记。长期以来，社会团体、民办非企业单位和基金会这三类社会组织，从申请成立到开展活动，都要受到登记管理机关和业务主管机关的共同管理。这一体制存在以下弊端：——成立任何社会组织首先要找到业务主管单位，无形中提高了设立社会组织的条件。广东的做法，它扭转了过去“社会组织不可靠”的观念，社会组织现在要成为政府的合作者，将双重管理改成统一直接登记之后，社会发育的门槛就会大大降低。

但广东的做法，能够在多大程度上在全国范围内推广，并进而推动更深刻的改革，关键还在于观念的解放。社会组织发展遇到最主要的挑战是中国社会长期形成的大一统的理念，一切都是国家包下来的，对国家和政府崇拜的理念，而把一切政府之外的组织都看作是异己的力量或敌对的力量。在社会领域，虽然现行宪法明确地规定了公民有结社的自由，但在现实生活中，宪法的这一条款落实并不尽人意。人们长期以来整体上将社会组织特别是民间组织作为政府的对手来看待，生怕其得到社会支持，从而形成与政府相对抗的力量，因而在结社自由方面，实际受到了很大限制。实际上，社会组织的发展，有着利益表达反映诉求弥补市场失灵和政府失灵的作用，其中一项重要功能是社会服务，而这是弥补政府失灵的有效手段。从社会服务角度看待社会组织，就需要大力推进社会组织的发展。

笔者以为，依法保障公民结社的民主权利，这是宪法赋予公民的神圣权利，应当坚决落实。在相应调低社会组织成立的制度门槛的同时，应当对社会组织进行分类管理，实行宽严有别的社会组织管理制度。

应当根据社会组织性质的差异慎重规制政治类结社，适度放松文化类结社，大力支持经济类结社。之所以慎重规制政治类结社，因为政治类结社因素复杂，需要具体分析。例如，何谓“非法组织”，需要慎重对待，并明确规定那些反国家、反人类等恐怖主义的组织是要禁止的，并给出精确定义；慎重规制政治类结社，目的是保证政治类社会组织的稳定、有序发展路径。对于文化类社会组织，可以考虑取消业务主管单位的管理体制，变双重管理为单一管理体制，给文化类社会组织更多的发展空间。对于经济类社会组织，应由登记管理向备案管理过渡。此外，对于城市社区和农村乡镇以下的草根社会组织，应打开闸门，实行备案管理制度，以推进草根社会组织的繁荣。