新时期中国体育公共服务供给主体多元发展研究

刘次琴

（1.湖南师范大学 体育学院，湖南 长沙421008；2.广州华立科技职业学院，广东 广州511325）

“十一五”期间，随着经济发展、社会进步和人民生活水平的不断提高，中国的体育事业取得了辉煌的成就。举世瞩目的北京奥运会、残奥会圆满成功，实现了中华民族的百年期盼，成为奥运史上无与伦比的精彩盛会，极大地激发了中华儿女的爱国热情和民族自豪感。中国体育代表团获得金牌51枚、银牌21枚和铜牌28枚，金牌榜名列第一的历史性突破，取得了运动成绩和精神文明双丰收，向党和人民交上了满意的答卷，群众体育和体育产业也得到了快速发展。但也存在一些问题，广大人民群众日益增长的体育需求和体育公共服务不足之间的矛盾，仍然是我国体育事业发展中的主要矛盾。特别是在群众体育领域，政府提供的体育公共服务严重不足，体育场地设施建设、组织体系建立、科学健身指导、体育信息咨询、体质测试等诸多方面与广大人民群众的需求存在较大差距，已经成为我国在建设体育强国过程中的基础性薄弱环节。本研究从公共管理相关理论的视角来分析中国政府的体育公共服务供给现状，借鉴经济发达国家体育公共服务供给的先进理念与管理经验，为我国建设体育强国、建设和谐社会提供参考价值。

1 体育公共服务内涵

体育公共服务是指由公共部门和准公共部门共同提供，以满足社会成员的基本体育需要为目的，着眼于提高市民身体素质和生活质量，既给市民提供基本的体育文化享受，也提供并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的公共产品和服务行为的总称［1］。

目前体育公共服务呈现多样化趋势，可分为维护性体育公共服务、基础性体育公共服务、经济性体育公共服务和社会性体育公共服务四种［2］。①维护性的体育公共服务是指保证体育公共服务存在和运行的政策保障，管理体制和服务模式等，例如，政府的一般体育行政管理、体育公共服务的法律法规、体育公共服务的政策、政府实施体育公共服务的模式等。②基础性体育公共服务是指公民及体育组织从事体育娱乐活动等需要的、有某种政府行为介入的基础性服务。例如，提供体育设施、体育活动场所、体育经费等。③经济性体育公共服务是指通过某种政府行为的介入，由非政府公共部门提供的无偿服务或有偿服务。例如体育科技推广、体育咨询服务、提供体育信息等。④社会性体育公共服务是指通过某种政府行为的介入为公民的体育生活、身心健康的发展与体育文化娱乐等社会性直接需求提供的服务。此类服务的最大特点是具有体育“公民权利”的性质，体育权利作为一种基本人权，它和实现公民的政治、经济和社会权利一样，依赖于政府主体作用的发挥，构成了政府最为基本的职责之一。

2 体育公共服务供给主体多元化动力要素

2.1 理论变革要素

对公共服务实践具有指导意义的公共管理理论主要有：公共服务变革中的市场竞争理念——新公共管理理论；公共服务变革中的顾客服务意识——新公共服务理论；公共服务变革中的效益优先原则——公共选择理论；公共服务变革中的主体多元方向——治理理论［3］。

新公共管理理论主张政府应该借鉴企业组织的管理经验、原则、方法和技术，提升政府能力，摆脱政府管理过程中的危机。即引进市场机制来完善政府公共组织，借用私营部门的管理模式来重塑政府，实现公共部门的内部“理性化”。

新公共服务理论主张在公共产品与公共服务的供给中，发挥公民参与和民主机制的作用，强调保护公民自由，发挥社区与非政府组织在公共服务中的作用，发挥民主机制的作用。

公共选择理论主张重新界定政府、市场、社会三者之间在提供公共产品与公共服务中的作用，主张缩小政府在提供公共产品与公共服务中的职能与作用，扩大市场与社会的作用。

治理理论主张公共服务主体多元化，除政府外，还包括其他各种公共组织、民间组织、非营利组织、私人组织、行业协会、科研学术团体和社会个人等等；对象或客体是现实生产生活中所涉及的事务和活动；管理手段除了国家的手段和方法外，更多的是强调各种机构之间的自愿平等合作；目标是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度增进公共利益［4］。

上述种种理论，都强调公共服务中政府、市场、社会的多元主体地位，充分政府、市场和社会的作用来满足公众的多样化体育需求。近些年，一些发达国家在体育公共服务改革上进行不断探索，但至今未形成一种多元的供给范式。目前中国体育公共服务呈现出“总体水平偏低、发展不均衡、服务效率低、水平趋同”的基本特征，阻碍了体育事业的发展。以上理论能为中国体育公共服务供给主体多元发展提供了理论支撑和指导。

2.2 社会发展要素

“十二五”时期，将是我国经济社会加速转型的时期，社会事业发展呈现出多样性、多元化的趋势。我国正在进入公共服务需求快速发展的新阶段。经济实力增强和消费结构升级，社会公共服务需求快速增长。2009年，我国经济总量达到33.5万亿元，人均GDP接近4 000美元，一些发达地区已超过1万美元，按世界银行标准已进入中等收入国家行列。“十二五”期间，我国人均GDP预测将增加到5 000美元。国际发展经验表明，这一阶段居民生活消费结构将加速升级，实物消费比重持续减少，教育、医疗保健、文化娱乐、体育及旅游等服务消费显著增加，尤其是居民对体育服务需求和体育消费意愿不断上升且呈现多样化，同时体育在提高全社会文明素质，推动形成健康文明的生活方式，促进居民消费结构升级和提高国家软实力等方面发挥更加重要的作用。在这背景下，加大体育公共服务供给力度，以政府为主导，充分发挥社会、市场的作用，尽可能的满足广大人民群众的多样化体育需求，将成为改善各级政府体育公共服务的重要着力点。

2.3 政府职能转变要素

中国社会主义市场经济虽然初步建立，但计划经济的某些影响仍然存在，尤其是体育行政部门计划体制还在较深层次较大范围发挥作用。管理中既有行政手段，又有市场手段；既有公开的制度化手段，又有在非正式的社会关系网络系统进行的隐蔽性手段。在体育公共资源配置中既渗透着权力的影子，含有非规范性的资源配置手段。这些阻碍了中国市场经济的步伐，影响体育健康发展。最近几年中国政府决定转变政府职能，加大公共服务供给力度、建立服务型政府，更好地为人民服务。在2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“要建设完善的基本公共服务体系，努力实现人人享有基本公共教育、科技、卫生、体育、知识产权和人口与计划生育等服务”。国家体育总局局长、党组书记刘鹏在2008年全国体育局长会议上的讲话中也指出：“体育是社会事业的重要组成部分，是社会建设、文化建设的重要任务。为群众提供良好的体育公共服务是各级人民政府的重要职能”。这说明在经济发展的基础上，不能只抓竞技体育的金牌计划，必须更加注重社会体育和学校体育事业，着力保障和改善人们群众的体育需求，推进体育管理体制改革，扩大体育公共服务，促进社会公平正义和体育公共服务均等化发展，推动和谐社会的建设。

中国体育总局的“十二五”规划也明确指出：“十二五”时期是我国社会实现科学发展、和谐发展的关键五年，也是中国建设体育强国、推进体育事业实现新发展、新跨越的重要阶段。国家体育总局确定“十二五”时期中国体育事业发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展为主题，以满足人民群众不断增长的体育需求为宗旨，以建设体育强国为目标，以转变体育发展方式为主线，以建立完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的公共体育服务体系为重点，以改革创新为基本动力，坚定不移地走中国特色体育发展道路，全面提高我国体育的综合实力和国际影响力，促进我国体育事业全面协调可持续发展，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会做出积极贡献［5］。可见中国政府必将转变职能，加大体育公共服务供给力度，实行体育公共服务供给主体多元化来满足不同区域、不同阶层公民的多样性需求。

3 体育公共服务供给现状

3.1 体育公共服务投入严重不足

中国体育有两大（奥运和全民健身）发展战略，过去对两方面的投入存在明显的不对称，全民健身的投入严重不足。体育公共服务投入严重不足主要表现在两个方面，一方面国家对体育事业的拨款，投入到公共服务领域的比例严重不足；另一方面在公共服务中，提供社区体育服务等基本保障性公共产品供给和公共服务方面投入太少。由于投入严重不足，使很多好的政策、举措没有得到贯彻，一定程度影响了体育发展的进程［6］。

3.2 体育公共服务产品总量严重不足

在实施《全民健身计划纲要》和“阳光体育活动”的过程中，广大人们群众的健身积极性逐渐提高，并产生了多元化的体育需求，但是体育公共服务产品总量严重不足，人们群众日益扩大的体育公共服务需求与严重不足的体育公共服务供给之间的矛盾已成为中国体育事业的主要矛盾。主要表现在以下几个方面：①体育场地和运动设施严重不足，能提供质优价廉的体育设施服务的少之甚少；②体育指导员严重缺乏，虽然国家统计的数目较多，但实际中渴望科学健身的群众很难见到体育指导员来科学指导；③体育信息匮乏，例如体育部门除了金银铜牌数据的资料详细外，其他体育统计数据缺乏；④体育公共服务组织徒有虚名，缺乏体育组织，健身活动和比赛很难长久坚持。

3.3 体育公共服务分配不均衡

中国体育职能部门一直存在“重竞技体育，轻社会体育和学校体育”、“重赛事活动，轻健身活动”的现象，以致有限的体育公共服务产品分配严重的不均衡。比如，大量优质体育资源被用于“金牌战略”，用来极少数优秀运动员培养，而广大青少年体育活动和人们群众的日常健身被忽视。即使在群众性体育投入中，也存在重节庆、赛事活动，轻日常健身活动；很少考虑弱势群体的体育公共服务问题。有的部门或个人随意浪费公共体育服务，出现以权谋私现象。例如深圳“市民长跑日”，深圳市民中心广场主会场、市直机关工委和全市八区分会场，在早上7点至9点同步举行开跑仪式，深圳上万名公务员参与了长跑。政府各单位基本统一着装，不少是名牌，市政府办公厅队身着阿迪达斯，深圳市某市直机关队伍身着耐克运动服。有市民就质疑，一年一度的“长跑日”，是否每年都要购置昂贵的名牌运动服？经费从何而来［7］？

3.4 体育公共服务在地区、城乡和不同群体之间严重失衡

中国公共资源的均衡配置依然受到体制方面的制约。在目前的财政体制下，中央政府对地方政府的税收返还依然是主要的公共资源配置方式，一般性转移支付的比例还很低。这种配置方式意味着，经济总量越大、增长速度越快的地区，税收返还越多，公共服务能力越强。这样的背景下，北京、上海、广州、深圳等经济发达的城市体育公共服务能力较中、西部城市来比较就强多了，提供的体育公共服务就相对充足。以体育场地为例，全国体育场地中有接近50%分布在东部发达地区，只有20%左右分布在西部地区，且投资金额仅有10%。甚至一个广州市体育设施的总量都远远超过青海省（广州为6 666个，青海省共3 639个［8］）。其次，建国以来，我国的公共产品和公共服务基本是以满足城镇居民的需求为主，农村居民分享财政提供的公共产品和服务水平极低。其次中最突出的表现是在相当长时期内，农村居民的公共产品和服务需求主要是通过缴费的方式来获得，以至于农民负担一度达到难以承受的地步［9］。在中西部农村大多数地方是没有体育场地和设施，根本就不存在体育公共服务的享受。例如湖南省衡阳市衡南县某镇没有一个标准的室外篮球场，更不用说其他的体育公共服务了。另外下岗职工、大规模的流动人口、残疾人等很难享受到优质的体育公共服务。

4 国外发达国家体育公共服务供给

4.1 把公共精神作为政府行政伦理

政府更加重视民主行政，重新强调了以体育公共服务和公共利益的提高作为体现政府行为价值观念的行政伦理。政府在获得公民政治和经济支持的同时，必须按契约提供令公民满意的服务。相应地，对政府管理也有制度化的体系实现监督，以使政府的管理和决策能够相对实现民意表达［10］。而且体育公共服务供给的增长与社会经济发展相适应，发达国家把相对丰裕的体育公共服务更均衡地分配到社会各个地区、阶层，形成政府财政支出中体育公共服务占据主体的基本格局。

4.2 政府在体育公共服务供给中具有首要责任

发达国家体育公共服务供给的主体不仅包括中央政府，也包括基层政府。不同层级的政府在不同行政区划范围内的体育公共物品有相应的分工。而且基层政府更了解本辖区居民的体育公共服务需求，能够更快地对这种需求变动作出快速反应，在财务成本和时间效率方面表现更优异。在发达国家，除了各级地方政府根据人、财、物划分权利和义务外，社区作为社会自治共同体承担了相当一部分体育公共服务。

4.3 政府、社会组织、企业共同协作提供体育公共服务

政府与其他组织合作，多种方式经营开发各类体育场馆设施，以便更好地向居民提供体育公共服务。例如不少国家与地区在体育场馆经营管理中引入竞争机制，允许非政府组织、私营企业、外资企业等主体加入，采用PPP模式（公共服务民营化）等多种市场化、社会化方式，实现场馆设施运营的主体多元、形式多样、服务竞争与效果监督［11］。

5 中国体育公共服务供给主体多元发展路径选择

5.1 体育公共服务供给主体多元化发展的总体思路

随着国民经济的快速发展，人们生活水平的提高以及休闲时代的到来，公众对体育公共服务的需求出现层次化、多样化。政府作为体育公共服务供给的主体很难单独地履行公共服务供给的全部责任，构建以“政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力”的模式提供体育公共服务，允许和鼓励私人部门、社会组织、企业参与体育公共服务的提供，满足广大人们群众日益增长的体育公共需求，促进和谐的社会主义社会的建设。

5.2 以人为本、效率与公平并重原则

“以人为本”是以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让改革发展的成果惠及全体人民。“尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，促进人的全面发展。这是胡锦涛总书记在党的十七大报告中代表中国共产党向人民作出的庄严承诺。”所以中国体育公共服务供给必须遵循“以人为本”的原则，以尊重公民享受公共体育服务的基本权利为前提，以完善基础性体育公共服务为重点，满足全体公民的最基本的体育公共服务需要。

另外政府有维护整个社会的公平和正义的职责。处理好效率与公平的关系，是构建社会主义和谐社会的核心问题。所以体育公共服务供给主体多元供给必须遵循效率和公平并重的原则，体育公共服务的生产和提供既要符合管理准则，又要遵循效率与公平的价值要求，而且后者由于体育公共服务的公共性显得更为重要。

5.3 培育体育公共服务供给主体多元化的基本力量

由于我国地域辽阔，体育公共产品需求规模大、需求层次多，仅仅依靠政府这种单一主体，无法在短期内改善体育公共产品供给问题。因此，坚持以政府为主体提供体育公共服务的同时，还应充分发挥市场、社会力量的作用，形成体育公共服务供给主体多元化的格局。第一，市场力量、公众和社会组织是公共服务产品供给机制中不可缺少的主体，具有效率较高和形式灵活的优势，能够适应数量庞大和多样化的体育公共服务需求。但现阶段政府要在体育公共服务的供给中占主导地位，一旦市场失灵、社会参与失灵，政府必须承担体育公共服务的供给责任。第二、建立政府与民间组织在体育公共服务供给上的合作伙伴关系。需要积极探索政府购买服务的方式，通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励和引导民间组织广泛参与体育公共服务。第三，明确社区定位，充分发挥社区在体育公共服务供给中的作用。根据美国等先进国家的经验，社区是体育公共服务均等化实现的基本载体，从我国现实情况看，社区在体育公共服务供给中要避免政社不分的传统模式，进而促进自治型社区体育公共服务体系的建立，这样更有利于为城乡居民提供高质量的体育公共服务［12］。

5.4 完善体育公共服务供给主体多元化的机制保障

5.4.1 建立体育公共服务供给主体之间的既互补又竞争的机制。充分利用政府权威保障体育公共服务的公平供给和市场实现体育资源的有效配置的优势，把政府机制与市场机制有机结合起来，在公共服务中引入市场机制，用市场的优势改善政府的功能，实现政府与市场的优势互补。另外又要引入竞争机制，即通过政府内部竞争、政府与企业竞争、社会组织与政府、企业之间竞争以及企业之间的竞争来营造公平的竞争环境，促进体育公共服务供给的优化。

5.4.2 构建体育公共服务供给主体多元化发展的决策机制。体育公共服务供给决策应该和基层民主建设统一起来，实现从“为民决策”到“与民决策”和“让民决策”的转变。构建以公众需求为导向的体育公共服务供给机制，使体育公共服务供给从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变，从原来只重视竞技体育竞赛成绩和“奥运金牌”向关注公众的体育需求和青少年体质健康转变。实现以公众需求为导向的主要途径，就是扩大政府决策的公众参与度。一个完整的政府决策机制至少应包括政府决策咨询机制、政府决策回应机制、政府决策监督机制和政府决策责任追究制［3］。

5.4.3 构建体育公共服务供给主体多元化发展的监督机制。体育公共服务的质量和水平，事关公众的切身利益，需要一套较为健全的公共服务监督机制作为保障。强化体育公共服务供给主体多元发展中的公共服务监督机制，确保体育公共服务安全运行、规范管理和有效使用，是党和政府赢得人民拥护与信任的重要条件，同时也是保证公共服务健康运作的一个基本前提。主要从以下几个方面着手：①整合体育公共服务供给监督体系，形成体育公共服务供给监督合力。首先强化人民代表大会对政府的监督；加强监督主体的职责和监管；充分利用媒体和网络的监督力量；审计监督和群众监督等。②建立健全的事权、财权监督，防止因代理关系不顺而对体育公共服务供给造成不良影响。③建立上级政府对下级政府体育公共服务供给问责制，不断加强体育公共服务供给监督力度和深度。

［1］ 王才兴.上海市体育公共服务的实践与探索［J］.体育科研，2008，29（2）：20－26.

［2］ 蓝国彬，等.我国体育公共服务供给主体及供给方式探析［J］.首都体育学院学报，2010（3）：28.

［3］ 郑晓燕.中国公共服务供给主体多元发展研究［D］.华东师范大学，2010.

［4］ 张晖.治理理论视野下的中国政府改革［J］.山东农业管理干部学院学报，2005（4）：83－84.

［5］ 国家体育总局政策法规司.htt p：／／www.sport.gov.cn／n16／n1077／n1467／n1843577／1843747.ht ml

［6］ 李建国.体育强国的基础——体育公共服务体系建设［J］.体育科研，2009（4）：16.

［7］ http：／／www.sina.co m.cn 2011－11－02.12：25人民网

［8］ 罗攀.论体育权利与体育公共服务均等化［J］.西安体育学院学报，2011（7）：430.

［9］ 高尚全.完善公共服务体系 加快服务型政府建设［J］.中国改革，2007（12）：14.

［10］ http：／／policy.xhby.net／system／2007／09／29／010130108.sht ml

［11］ 黄卓，等.西方国家体育场馆公共服务市场化研究［J］.西安体育学院学报，2008，25（4）：24－31.

［12］ 张利，等.我国体育公共服务均等化现状及发展对策研究［J］.西安体育学院学报，2010（3）：137.