智库发展历程及前景展望

徐晓虎，陈 圻

(南京航空航天大学经济与管理学院，江苏 南京 210016)

智库发展历程及前景展望

徐晓虎，陈 圻

(南京航空航天大学经济与管理学院，江苏 南京 210016)

现代智库发展时间较短，关于智库的研究工作尚处于初级阶段，尚未形成一致的研究范式。本文对智库的发展过程及智库研究工作进行了简要综述，进而提出一系列创新观点:一、智库是指一种专门为公共政策和公共决策服务，开展公共政策和公共决策研究和咨询的社会组织。二、现代智库虽然来自于西方世界，但是类似智库的智囊组织在两千年前的古代中国早已出现。三、智库作为信息革命和知识经济时代产生的崭新社会组织。四、智库在全球范围内将实现较快发展。五、智库将在中国实现迅速增长。六、官方智库公信力的明显提升和民间智库的迅猛发展，将是中国今后一段时期智库发展的主要特征。最后，提出了加快民间智库发展、加强智库人才队伍建设等建议。

智库;公共政策;知识经济;信息革命

Abstract:Modern think tanks developed in a short time，the research work of think tank is currently in the primary stage，the unity paradigm doesn't appear now.The paper summarizes the development process and the research work of think tanks，and puts forward a series of new viewpoints:Think tank is a special form of social organization which serves the needs of public policy and decision，carries out research and advisory services to meet government's demand;Although modern think tanks arised in western countries，the original think tanks emergenced in ancient China two thousand years ago;Think tanks produce ideas and policies using information and knowledge as raw materials;Think tanks all over the world will develop faster in the process of political democratization;Think tanks of China will develop more faster during the course to become the world's leading economic power;The promotion of the public trust of official think tanks and rapidly expanding of nongovernmental think tanks，will be the distinctive characteristics of Chinese think tanks'development in the future.At last，the paper proposes some suggestions such as promoting the development of private think tank and accelerating corresponding talents squad construction.

Key words:Think tank;Public policy;Knowledge economy;Information revolution

1 智库概念和起源

智库是什么?它何时出现?智库能发挥什么作用?这三个问题，一直没有学界公认的标准答案。

1.1 什么是智库

如何对智库进行定义，这是长期困扰智库研究领域专家学者的一个根本问题。美国智库研究专家詹姆斯·麦肯认为:世界各国的领导人都需要智库学者为其提供独立分析，帮助确定政策议程，构筑知识与行动间的桥梁［1］。加拿大智库研究专家唐纳德·E·埃布尔森提出:智库一般都是专注于公共政策研究的非营利性、无党派组织［2］。薛澜、朱旭峰提出:思想库是一种相对稳定的且独立运作的政策研究和咨询机构［3］。王莉丽指出:思想库是以政策研究为己任，以影响公共政策和舆论为目的的研究机构［4］。以上4种定义仅为众多智库概念中的几个样本。智库概念如此混乱，一方面是因为现代智库发展历程不长，至今不超过100年，相应对智库发展的研究工作仍处于初级阶段，另一方面是因为学界对什么样的社会组织是智库尚未达成共识。

根据智库的发展历程和客观规律，本文提出:智库是指一种专门为公共政策和公共决策服务，开展公共政策和公共决策研究和咨询的社会组织。它的主要功能包括提供思想产品 (政策、建议、公共知识等)、搭建交流平台 (举办论坛、报告会、研讨会等)、培养公共人才 (培养专业智库研究人员，提供政府、企业、大学等各方面精英人士的流动平台)、引导社会舆论 (为新闻媒体和网络媒体提供思想素材和政策观点等)，它的工作范畴包括信息报送、调查研究、人才培养、沟通交流、专题培训和决策咨询等。以上定义与传统智库概念的差别在于，本文认为:智库的本质并不在于非营利性和独立性，而在于提供高质量的思想产品。

国内外一些著名智库都是具有营利性特点的公司化组织，如美国的麦肯锡咨询公司和波士顿咨询公司，众所周知的兰德公司同样以“公司”为名。国内的零点调查公司和安邦咨询公司近年来在公共政策研究和咨询领域取得了大量成果。以上企业虽然是市场化运作的企业组织，却生产了大量的公共知识 (如波士顿咨询公司发明的“矩阵分析方法”)和政策建议 (如零点调查公司开展的众多公共政策民间调查和分析建议)，是名副其实的智库。

当下在中国最具影响力的智库基本上都是官方智库或者半官方智库，并不具有所谓的“独立性”，却又是直接推动决策、发挥实际效用的智库。在《全球智库调查报告》［5］中，中国名列前茅的智库基本上都是官方 (半官方)智库。无论是社会科学院和政策研究室，还是软科学研究机构(如“中国科学技术发展战略研究院 ”)，由于是体制内智库，能够与决策机构实现无缝对接，研究和咨询成果能够迅速而完整地转化为决策方案，进而应用到政府的决策当中。中国官方智库的运转模式和工作成果较好地回答了埃布尔森［2］提出的“智库能发挥作用吗”的历史性课题。以政策研究室、发展研究中心、社科院、党校、社科联以及软科学研究机构等为代表的各级各类官方(半官方)智库已经成为中国当代思想库的主体。

1.2 智库发展历程

当下被广泛使用的“智库”(think tank)这一专业词汇最早出现在第二次世界大战期间的美国。詹姆斯·麦肯认为:1916年成立的政治研究所(布鲁金斯学会的前身)是现代智库的原型，因为它是第一个专门从事公共政策研究的独立组织。目前，西方学术界普遍将成立于1907年的美国罗素·塞奇基金会 (Russell Sage Foundation)、成立于1884年英国费边社 (Fabian Society)和成立于1908年的德国汉堡经济研究所 (Hamburg Institute for Economy Research)分别认定为美国、英国和德国最早的智库［6］。野村综合研究所发源于1906年，是日本民间最早的智库，也是日本最大的咨询公司［7］。

值得注意的是，虽然智库是极富西方文化特色的词汇，现代智库同样也诞生于西方世界，但是类似“智库”的“智囊”组织在古代中国早已出现。在两千多年前的战国时期，由于战国四公子养“士”而形成的“门客集团” (或称“幕僚集团”)就是中国最早的“智库”组织。在东晋时期，王蒙、谢安等名士积极参与的“自由清谈组织”除了讨论哲学问题，也大量研讨了公共政策。明代晚期“东林党”的出现标志着中国古代智库走向成熟，在组织形式上，东林党以江南士大夫为主，聚集了在朝在野的各种政治代表人物、东南城市势力、某些地方实力派。在服务公共政策方面，东林党以“清议”形式提出众多的政策观点，如主张开放言路、实行改良、反对矿监税使掠夺、减轻赋役负担、发展东南地区经济等。由以上分析看出，明代的“东林党”除了在组织上较为松散之外，其功能特色相当接近于现代美国的“布鲁金斯学会”、“传统基金会”等智库组织，他们都拥有明确的政治主张，而且成为了政治人物和专家学者身份转换的平台。战国时期的“门客集团”、东晋时期的“自由清谈组织”以及明代的“东林党”可称为古代中国的三大智库，其共同特点包括:一是以服务政府首脑 (皇帝或国王)的重大决策为宗旨，二是摆脱了中国传统“智囊”、“文胆”等个体谋士的单打独斗形象，三是都对时事政治发挥了重大的影响作用。

现代智库虽然在20世纪初就已出现，但其后数十年一直发展缓慢。自20世纪70年代以来，现代智库实现了迅猛发展。尤其在进入21世纪以后，为了应对不断出现的全球化挑战，世界各国的智库数量呈现出爆炸式增长。本文认为:智库在自1970年代开始的40年快速发展与信息革命、知识经济的出现 (同样是1970年代)及发展在时间上完全吻合，其中存在着必然联系，可以说智库的大发展是信息革命与知识经济发展的必然结果。在由于信息革命和知识经济而引发的全球化时代，人们的生产原料历史性地由实体材料变成信息和知识，生产工具也由农具和机器变为人的大脑以及电脑 (起辅助作用)，产品也由物品变为思想、知识和信息。可以预见，随着知识经济、创新型经济的不断深化，专业知识的不断拓展，社会分工的不断细化，体现出系统性、战略性、前瞻性等理论实践特点的智库组织必将实现更大发展。

美国宾西法尼亚大学智库与公民社会项目组发布的2010年版《全球智库调查报告》［8］指出，2010年中国 (大陆)智库的数量一举由2008年的74个上涨到425个。中国智库总量排名由2008年的世界第12位跃升到2010年的世界第2位。中国科技部办公厅调研室、中国科学技术发展战略研究院发布的《2009—2010年度全国软科学研究机构统计调查报告》［9］指出:截至2010年年底，全国共有软科学研究机构2408家，比2006年年底增加1075家，增长80.6%。

如上所述，人类生产方式的巨大转变是推动智库大发展的根本原因之一。本文还认为:智库的发展还是决策代议制和世界多元化、复杂化趋势之间冲突的必然结果。决策“代议制”是人类数千年文明和数百年民主化进程的自然产物。一方面是以少数精英决策为主要特点的代议制，另一方面是信息量大幅增加、形势日益复杂的决策环境。其中存在着严重的矛盾冲突，进而促进了智库的发展。

1.3 智库有用吗

布鲁金斯学会理事会主席约翰·桑顿指出:该学会一直坚守三个核心价值——质量、独立性和影响力，布鲁金斯的学者帮助创建了美国的社会保障体系，并且在建立联合国的过程中起到了重要作用。他认为，智库的影响力至少有三种形式:设定议程，引领讨论和设计政策［10］。传统基金会1980年推出的《领导者的使命》成为里根政府高层人员的一本手册，长久而深远地影响了共和党的执政理念和重大决策。现任美国总统奥巴马组阁时，众多美国智库的学者进入了他的执政团队，其中很多人都是核心官员。同样，中国的官方 (半官方)智库在中国各级政府的决策中发挥了巨大作用。综上所述，本文认为:智库能够对公共政策和公共决策发挥重要作用是毋庸置疑的。

2 智库研究回顾

目前，国内外对智库的研究正处于从定性分析到定量研究的转折过程中。传统的定性研究方法包括历史研究方法和比较研究方法。史密斯较早地分析了作为“政策精英”的政策专家以及后来逐渐形成的智库专家在美国政治中形成与壮大的历史。考斯特立足于历史的视角分析了英国自由市场的经典自由派智库自1931年至1983年的半个世纪中从形成、痛苦缓慢的发展、政治成功到最后衰落的过程。日本综合研究开发机构 (简称NIRA)自1974年创立伊始，每年都发表《日本智库年报》，每三年发表一次《NIRA World Directory of Think Tanks》，介绍全世界的知名智库，开创了智库比较研究之先河［7］。詹姆斯·麦肯在《智库与公民社会:思想与行动的催化剂》、斯通在《各国智库:一个比较的路径》中较早进行了智库的比较研究。

斯通在《俘获政治意象:智库与政策过程》中第一个在中观实证层面分析了智库在政策过程中的影响力。詹姆斯·麦肯首先运用问卷调查方法实证考察了智库的发展情况。埃布尔森通过观点被主要媒体的引用率和出席国会听证会的次数，定量分析了美国和加拿大智库的政策影响力。里奇则第一次将回归分析的定量研究方法应用于智库研究中。

在定量研究方法逐步普及之后，最新的智库研究方法就是以多学科综合研究方法为主要特征的系统分析方法。西方著名智库研究专家詹姆士(James)曾经这样定义智库:智库是从事于力图影响公共政策的多学科研究的独立组织［11］。由于政治决策及重大经济问题抉择一般都与经济增长、政治稳定、劳动就业、社会福利、大众文化等领域相关，所以单纯的基于某一单独学科的决策咨询研究已经无法满足决策者的基本需求，进而产生了应用多学科方法开展综合性、系统性研究的现实需要。其中，“集成政策分析”就是系统性智库研究方法的重要成果之一。以著名的美国胡佛研究所为例，其研究人员包括经济学家、历史学家、教育学家、政治学家、社会学家、哲学家、人口学家以及自然科学家和从事一线实践工作的社会各界杰出人士［6］。

本文认为:从整体上看，智库的研究工作正体现出从定性到定量、从个体到系统、从美国到全球的三个特点。定量研究逐渐成为智库研究的主流。欧美发达国家的智库研究工作已经从对个别智库的定点研究向大量智库的系统分析转变。由于美国在智库发展方面的突出成就，以往对智库的研究重点都是对美国智库的研究分析，而进入21世纪以来，由于世界各国智库的快速发展，其中包括中国智库的迅速崛起，更多的研究工作向美国之外的国家延伸。美国宾夕法尼亚大学“思想库与公共社会项目”发布的年度全球智库报告就充分体现了这一特点。

3 智库发展前景

从当前开始到未来的10～20年，世界各国尤其是中国的智库将实现更快发展。之所以有这样的判断，基于以下前景预测和分析:

(1)世界多元化、复杂化发展趋势对智库发展的需求。如前文分析，智库的发展与信息革命、知识经济的发展态势是内在一致的。当今世界各国的竞争不再是自然资源和地理位置的竞争，而是转向文明、理念、软实力和巧实力的竞争［12］。例如，IBM作为信息产业和咨询产业的标杆企业，已经全面退出硬件制造和销售领域，而将人力、资金、市场等各方面资源聚集于智慧型企业的打造。它一方面在世界各国推进“智慧地球”概念体系，另一方面在中国全面参与中国各地政府以及诸多大企业的战略决策。由于决策环境的日益复杂，加之地区间竞争的逐渐加剧，IBM深受政府和企业的欢迎。从发展趋势来看，智库作为生产思想、概念、政策和决策的特殊组织，必将成为国家之间、企业之间竞争的主体。

(2)中国从世界第2走向世界第1过程中对智库发展的需求。从1978年中共十一届三中全会至今，中国的经济总量实现了快速扩张，已经从33年前的世界第7一跃成为2010年世界第2。根据各国权威机构的预测，中国有望在不久的将来超越美国重新成为全球第一经济大国。然而，在未来的发展过程中，中国能否保持过去多年以来的快速增长势头?中国在经济复兴的过程中，政治文明、社会文明、生态文明能否同步发展?中国在实现崛起的过程中，能否让世界各国共同受益?或者说，能否让西方少数人鼓吹的“中国威胁论”不攻自破?回答以上问题，需要中国在发展过程中不断创新发展模式，实现人与自然、中国与世界的和谐发展，需要中国在全球范围内预设思想议程、争夺主流话语权以及引导公共舆论。解决以上问题，中国不仅需要已形成的让全球人民受益的物质产品的“世界工厂”，还需要生产理论概念的“思想工厂”——智库。

(3)中国官方智库和民间智库将实现差别化发展。美国智库专家非常向往中国官方智库与决策者的良好关系以及在推动决策中发挥的显著作用。此种优势是美国绝大多数智库所无法复制的。然而与官方决策者走得过近，也会很容易被决策者的意愿所干扰，存在着缺乏“公信力”的危险。林芯竹认为:智库应该立足于社会的长远发展和公共利益，在重大社会现实问题上必须有自己的独立独到的见解和观点，使社会公众对当前重大的社会、经济、政治问题有更为深入的理解［13］。因此，未来中国官方智库发展追求的一个目标应当是努力与决策核心保持一定距离，相应的研究工作和政策建议充分体现出智库工作的高质量和独立性。

中国民间智库虽已有近三十年的发展历程，可是一直发展缓慢，其中一个重要原因是官方政策的约束，如民间智库一直缺乏官方认可的合法身份，经费保障也无法得到法律的支持 (目前在国内，作为非营利性组织的智库，无法通过政府认可的基金捐助、政策性退税来保证日常运转)。作为官方智库的重要补充，民间智库应当被鼓励快速发展，这是增强中国智库影响力、独立性和公信力的重要措施。在欧美发达国家，智库往往代表公众对政府运行行使监督权利。在中国的现有体制下，官方智库因为与政府的特殊关系，无法获得公众的完全信任，而民间智库作为第三方机构，因为其特殊的独立身份，可以担当监控、考核政府运行成效的重任。

4 有关对策建议

一方面，大力发展智库是中国未来发展的客观需要，另一方面，中国完全可以通过推动智库快速发展，迅速提升国家软实力和竞争力［14］。如开篇所言，当前智库的研究工作仅为破题而已，众多概念仍处于“混沌”阶段，较为公认的研究范式亦未建立。中国智库的研究完全有机会走在世界前列，为中国未来的发展提供强有力的思想支撑。

(1)加快民间智库发展。中国智库数量在2010年已经达到世界第2，然而相对影响巨大的官方 (半官方)智库而言，中国民间智库发展乏力，亟待加以推进。在欧美国家，著名智库多为民间智库，且在政府决策和公众舆论中发挥着重要的引导作用。民间智库具有较强的公信力、独立性和灵活性等先天优势，作为今后一个阶段发展的重点，政府应在各方面出台政策加以扶持，鼓励其加快发展。

(2)创建中国智库数据库。目前，国内各地的智库基本上处于各自为战的原始化发展状态。其研究工作缺乏彼此之间的沟通联络，研究成果或者相互重复，或者冲突明显。当前中国智库工作的一个重要工作就是尽快创建一个智库数据库。其主要功能包括:每年发布中国智库发展的最新研究报告，对中国智库名录加以收集整理发布，建立智库之间的沟通平台，加强智库之间的协作研究、统一发布各个智库的研究成果等。

(3)创新智库研究方法。智库本身的研究方法正在走向定量化、系统化。朱旭峰在构建智库竞争力评估指标体系上进行了有益的探索［15］。对智库的研究工作应当借鉴此发展思路。如前文所述，以往对智库的研究主要集中在政治学、知识理论等方面。智库研究方法的创新要从哲学、经济学、管理学等方面寻求突破口［16］。其中，中国系统科学的快速成长可为智库学理论创新提供重要来源。这方面仍有大量工作需要开展。

(4)加强智库研究队伍建设。据文献搜索，国内从事智库的学者寥寥可数，有关智库的高水平研究成果也是屈指可数，相关工作亟待加强。如，国内关于智库研究的博士学位论文就很少，《美国思想库与一个中国政策》是国内第一本由博士学位论文改写成的智库研究专著［17］。可依托国内较大的智库机构，加强人才引进和培养的力度。在有条件的高校和科研机构，设立相应的本科和研究生的“智库学”专业。还要建立与国外著名智库的人才共享、资源共享平台，加大“走出去”步伐，尽快建立一支强有力的智库人才队伍。

［1］The Think Tanks and Civil Societies Program，University of Pennsylvania．The Global Go To Think －Tanks 2008:The Leading Public Policy Research Organizations In The World［R］．January 2009．

［2］唐纳德·E·埃布尔森．智库能发挥作用吗［M］．上海:上海社会科学院出版社，2010．

［3］薛澜，朱旭峰．“中国思想库”:涵义、分类与研究展望［J］．科学学研究，2006，24(3):321 －327．

［4］王莉丽．旋转门:美国思想库研究［M］．北京:国家行政学院出版社，2011．

［5］Paul Dickson．Think Tanks［M］．New Yorks:Atheneum，1971．

［6］金芳，孙震海．西方学者论智库［M］．上海:上海社会科学院出版社，2010．

［7］李轶海．国际著名智库研究［M］．上海:上海社会科学院出版社，2010．

［8］The Think Tanks and Civil Societies Program，University of Pennsylvania．The Global Go To Think －Tanks 2010:The Leading Public Policy Research Organizations In The World［R］．January 2011．

［9］科技部办公厅调研室，中国科学技术发展战略研究院．2009—2010年度全国软科学研究机构统计调查报告［R］．北京，2011．

［10］石东．智库的核心价值是什么［A］．全球智库峰会会刊［C］．北京:中国国际经济交流中心，2009．

［11］James Simon．The Idea Brokers:The Impact of Think Tanks on British Government［M］．Public Administration，1993．

［12］亨廷顿．文明的冲突与世界秩序的重建［M］．北京:新华出版社，2010．

［13］林芯竹．为谁而谋——美国思想库与公共政策制定［M］．北京:知识产权出版社，2007．

［14］徐晓虎，陈圻．智库研究的历史演进及其趋势［J］．重庆社会科学，2011，(8):105－108．

［15］朱旭峰．中国思想库——政策过程中的影响力研究［M］．北京:清华大学出版社，2009．

［16］徐晓虎，陈圻．智库是什么——关于智库研究的新观点［N］．中国社会科学报．2011－05－26(11)．

［17］张春．美国思想库与一个中国政策［M］．上海:上海人民出版社，2007．

(责任编辑 谭果林)

Development Process and Prospect of Think Tank

Xu Xiaohu，Chen Qi
(School of Economics and Management，Nanjing University of Aeronautics and Astronautics，Nanjing 210016，China)

C931.5

A

2012－01－10

徐晓虎 (1974－)，男，江苏淮安人，管理学博士研究生;研究方向:经济与管理。