国家科技项目经费匹配及其恰当运用

肖广岭

(清华大学科技与社会研究中心，北京 100084)

国家科技项目经费匹配及其恰当运用

肖广岭

(清华大学科技与社会研究中心，北京 100084)

通过对我国科技项目经费匹配现状的考察，借鉴美国相关经验教训，指出国家科技项目经费匹配既有积极方面又有消极方面。我国科技项目之所以比较普遍和高额度地采用经费匹配，是因为看到了其多方筹集经费、促进地方政府和承担单位加强管理等积极方面，而忽视了影响公平竞争、削弱地方政府和承担单位自主科研能力、造成科技经费分配的“马太效应”等消极方面。为此，本文提出一系列政策建议，以便恰当地运用经费匹配，促进国家科技事业健康发展。

国家科技项目;经费匹配;费用分摊;科技政策

Abstract:Based on the investigation of current situation of funds matching of China's science and technology projects，and drawing on lessons from the U.S.experience，this paper points out that funds matching of the national science and technology projects has both positive and negative aspects.In China funds matching has been largely used in national science and technology projects because its positive aspects of the multi-party fund-raising，promotion of local governments and institutions to strengthen management are recognized，while its negative aspects of leading to unfair competition，weakening local governments and institutions to independent research capability，and resulting in“Matthew effect”for the allocation of science and technology funds are ignored.Therefore，this paper puts forward a series of policy recommendations for proper use of funds matching to promote the healthy development of national science and technology.

Key words:National science and technology projects;Funds matching;Cost sharing;Science and technology policy

1 引言

经费匹配可以理解为费用分摊，是各国政府推进科技项目实施的常见做法，其目的是集成多方科技经费，特别是项目实施单位的科技经费，更好地完成科技项目。

经费匹配可以分为两大类:一是强制性的经费匹配，即政府的一些科技项目要求承担单位匹配一定份额的经费，有的科技项目还要求下级政府部门匹配一定份额的经费，这种经费匹配是承担科技项目的必要条件。二是自愿的经费匹配，即政府的一些科技项目没有强制性的要求经费匹配而承担单位自愿地匹配一定份额的经费。自愿的经费匹配可进一步分为两种情况:正式承诺的经费匹配和非正式承诺的经费匹配。前者不仅要在项目协议书或任务书中正式承诺而且是有约束力和可审计的;后者虽然不需要在项目协议书或任务书中正式承诺，但在承担项目后能匹配一定份额的经费。

对我国而言，在强制性的和自愿的两种经费匹配之间还应增加希望的经费匹配，即政府的一些科技计划项目虽然没有强制性地要求承担单位或下级政府部门必须经费匹配，但很希望经费匹配，否则在承担科技项目竞争中会处于不利地位。

近几年，随着我国对科技创新越来越重视，不管是主管科技项目的各级政府部门还是承担科技项目的高等学校、科研机构和企业，纷纷推出了各种各样的经费匹配政策措施。人们更多地看到了经费匹配的积极方面而忽视了其消极方面，也没有注意其适用范围。因此，需要对政府科技项目经费匹配及其影响进行考察和分析，以便恰当运用经费匹配，促进我国科技事业健康发展。

2 我国的现状及其问题

目前，我国政府的一些科技计划项目，主要是由企业承担或产学研合作承担的科技项目，往往有强制性的经费匹配要求。一些科技项目不仅要求承担单位匹配经费，而且还要求地方政府匹配经费，其目的是在增加经费来源时，也促使地方政府部门参与项目的组织和管理。

然而，另外一些由非企业承担的政府科技项目，也多数希望有经费匹配，不管是国家主要科技计划，如国家科技重大专项、863计划、973计划、国家重大科学研究计划，还是政策引导类科技计划，如星火计划、火炬计划、国家重点新产品计划、国家软科学研究计划，都希望有经费匹配。具体表现在申请书或任务书的经费来源都分为两大类:一是申请从计划或专项获得的资助，二是自筹经费，包括其他财政拨款、单位自有货币资金、其他资金。显然，自筹经费就是经费匹配。

在中央政府部门科技项目强制性的或希望的经费匹配要求背景下，各省级政府部门纷纷进行经费匹配，以便促使本地的企事业单位积极申请中央政府部门的科技项目，获得更多的中央财政科技经费。在地方主动或自愿经费匹配方面，一些经济发达省份，如上海、江苏、浙江等表现得非常突出。其经费匹配不仅包括费用 (成本)分担，而且还“额外”增加。

例如，2009年上海出台《国家重要科技计划项目上海市地方匹配资金管理暂行办法》(沪科合［2009］第007号)，对本市企事业单位承担国家重要科技计划项目，包括民口863计划项目、973计划项目、国家科技支撑计划项目、国家科技基础条件平台建设计划项目、国家自然科学基金重大、重点项目等给予“额外”10%经费匹配，并且主要用于劳务费支出，并允许有工资性收入的课题组成员列支劳务费，只是规定“课题责任人控制在5000元/人月以内、课题高级研究人员控制在3000元/人月以内、课题参与人员控制在2000元/人月以内填列，引进人才的资助标准在不突破该课题劳务费资助总额的前提下，由依托单位编制确定。”显然，这种“额外”经费匹配虽然直接针对的是2006年财政部、科技部《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》及相关文件中规定有工资性收入的课题组成员不得提取劳务费，但其根本宗旨是鼓励在上海的企事业单位积极承担国家重要科技计划项目，从而在竞争中获得更多的项目和经费［1］。

再如，2003年浙江出台《国家科技项目浙江省级财政科技经费匹配计划管理办法》(浙科发计〔2003〕132号)，不仅对要求地方财政给予配套的国家科技项目给予经费配套，而且对所有有利于浙江发展和提高科技创新能力的国家科技项目都给予经费配套。并且规定“浙江省级财政科技经费对国家科技项目匹配的比例原则上不超过国拨经费的三分之一，……国家要求匹配比例超过三分之一的，一般由市县财政科技经费或申报单位自行匹配。”［2］可见，省级配套的比例较高，包含较多的“额外”配套，其根本宗旨是鼓励在浙江的企事业单位积极承担国家各类科技计划项目，从而在竞争中获得更多的项目和经费。

在中央和省级政府部门科技项目强制性的或希望的经费匹配要求背景下，我国地、县级政府部门也纷纷主动地或被动地进行经费匹配。这样很多国家科技项目不仅有省级财政经费配套，而且有地级和县级政府财政经费配套，甚至有些国家科技项目还有乡镇政府财政经费配套，进而形成三级、四级乃至五级政府共同支持一些国家科技项目的局面。

除了地方各级政府财政经费配套外，很多项目承担单位，特别是高等学校纷纷出台各种各样的政府科技项目经费配套措施，主要针对国家级和省部级科技项目。很多经费配套不仅是自愿的而且是“额外”的，往往采取后资助方式，即科技项目立项以后，依据财政经费到款额，给予一定比例的“额外”经费配套。

例如，《宁波大学科技工作经费奖励与资助办法》(宁大政〔2010〕222号)规定，对以宁波大学为第一承担单位申请获准的国家自然科学基金、国家科技部、国家发改委和国防预研等重大项目、重点项目、一般项目，提供到校经费40%的配套资助。对上述重大项目、重点项目和一般项目每项经费配套不低于6万元，最高分别不超过60万元、50万元和30万元，并对重大项目给予立项奖励经费10万元。另外，对上述部门的其他项目、国家其他部委的科技项目分别给予40%和30%的项目经费匹配，并分别对最低和最高经费匹配数额做出规定。该办法还对国家级和省部级的科技创新团队和科技创新平台给予较高比例和额度的经费匹配。显然，这里的经费匹配既是自愿的又是“额外”的，并且匹配的份额和额度较大［3］。

上述各种经费配套的积极方面是显而易见的，就是中央政府部门引导地方各级政府和项目承担单位，针对承担的项目增加经费投入，更多地集成科技资源，增强地方各级政府和承担单位的责任，从而更好地完成项目。然而，对其消极方面还没有引起人们的重视。这里把其消极方面概括为如下几点:

第一，不利于国家科技项目的公平竞争，加剧地区之间的不平衡和承担单位之间的不平衡。能够提供较多经费匹配的地区和单位往往会在竞争国家科技项目中处于有利地位，其他地区和单位则会处于不利地位。

第二，不利于地方政府和项目承担单位自主确定科技项目和开展研发活动。不管是地方各级政府还是项目承担单位，自有科技经费总是有限的，用于国家科技项目的经费匹配多了，则自主开展科技活动的经费就会减少。这不仅不利于各级政府更好地根据本地的实际需要和承担单位根据自身科技、学科和人才培养需要开展研发和创新活动，而且不利于发现和开拓更多的科学的和技术的新增长点。

第三，不利于地区内部和项目承担单位内部科技经费的均衡和合理分配。由于很多国家科技项目采取多层次经费匹配方式，即课题组一旦获得国家科技项目，就会得到各级政府和本单位的经费匹配，特别是“额外”的经费匹配，甚至直接给奖励或劳务费，并且份额和额度较大，结果造成了地区内部和承担单位内部科技经费分配的“马太效应”。

3 美国联邦科技项目费用分摊的经验教训

2009年美国国家科学委员会发表《投资未来:为了强健的联邦研究事业的国家科学基金费用分摊政策》报告，该报告在对NSF费用分摊政策进行历史和现实的考察，特别是2004年取消NSF强制性费用分摊决定的后果进行评估后，提出两条主要建议:一是允许但严格限定强制性费用分摊的应用范围，即只对费用分摊是实现项目目标基础的那些项目采用，具体包括NSF的工程研究中心计划项目 (Engineering Research Centers program)、工业界—大学合作研究中心计划项目 (the Industry/University Cooperative Research Centers program)、NSF和联邦政府其他部门与科研能力较差地区通过费用分摊而实施的激励竞争力研究的试验计划项目 (Experimental Program to Stimulate Competitive Research)、主要研究仪器计划项目(Major Research Instrumentation Program)、中小学科学课程教师奖学金计划项目 (Robert Noyce Teacher Scholarship Program);二是禁止在NSF建议书中有正式承诺的费用分摊，进而取消有关费用分摊的后续跟踪和报告要求［4］。

该委员会确信实施上述两条建议既不会减少项目承担单位的承诺和经费贡献，又不会对项目承担单位管理联邦资源产生负面影响。相反，这样会增强项目承担单位实施战略性和灵活性计划的能力，投资和开展各种研究计划和方案，并促进项目承担单位在NSF资助竞争中的平等［4］。

从美国对联邦科技项目费用分摊政策的曲折过程和相关争论可以看出，费用分摊的确既有积极的方面又有消极的方面，或者说既有利又有弊。对国家科技项目采取怎样的费用分摊和对哪些计划项目采取经费分摊，都需要通过利弊分析，以便做到利大于弊。美国之所以禁止自愿承诺的费用分摊并不是这种分摊不利于计划项目的完成，而是会影响计划项目的公平竞争。美国之所以允许一些计划项目采取强制性的费用分摊，并不是不会影响这些计划项目的公平竞争，而是采取费用分摊对实现这些计划项目的目标起着基础性的重要作用。

虽然美国允许一些计划项目采取强制性的费用分摊，但这种分摊只能进入立项的第一阶段，即项目承担单位的资格考察，而不能进入立项的第二和第三阶段，即项目承担者遴选和资助额度协商。这样做是为了尽量减少由于费用分摊而对竞争公平性而产生的不利影响。

另外，美国对联邦科技项目费用分摊利弊得失的分析并不局限于该项目本身，而是超越该项目进行总体的考量。如果仅从完成联邦科技项目考虑，费用分摊无疑是有利的，但费用分摊会降低项目承担单位自主实施科技计划的能力，通过总体考量，费用分摊很可能就会弊大于利。由此可进一步看出，美国不仅把项目承担单位主要是高等学校作为联邦科技项目的实施者，而且充分重视它们的自主科研。

4 比较与分析

对中国和美国科技项目经费匹配或费用分摊进行比较和分析，可以发现如下几个不同点:

一是用词不同。中国主要使用经费匹配(Funds matching)而美国主要使用费用分摊 (Cost sharing)。虽然两个词的意义相近，但有所不同。前者侧重表面形式，后者侧重内在原因。前者侧重直接可见，匹配了多少就是多少;后者除了直接可见外，更容易包括间接和难以计算的部分。正由于美国在研究费用分摊政策时考虑了未回收的间接费用 (unrecovered indirect costs，尽管美国也认为不能正式地把其称为费用分摊)，所以美国认为即使联邦科技项目不采取费用分摊，项目承担单位实际上也在进行着费用分摊，包括研究设施费、管理费等，现行的联邦科技项目的间接费用返还数额，如NSF的返还上限为直接费用的26%，不能完全弥补实际的间接费用。

二是目的不同。尽管中国和美国都想通过经费匹配或费用分摊更好地完成项目，但美国的目的比较单一，而中国则要实现更多的目的。中国政府部门还把经费匹配作为一个重要手段，引导下级政府和项目承担单位加大经费投入，进而促进科技发展。这是由于中国上级政府部门对下级政府部门和项目承担单位的工作有指导和引导的职责，而美国联邦、州、地方政府部门和项目实施单位相对独立性较大，指导和引导关系较小。

三是范围和程度不同。美国采取费用分摊只在很有限的一些科技计划项目实施，并且费用分摊的份额有限，达到10%以上就较高了。而中国采用经费匹配则在很多科技计划项目实施，并且匹配的份额很大，少则20%，多则50%，甚至匹配的经费远远高于中央政府部门的拨款，以便起到“四两拨千斤”的作用。

四是规范性不同。美国的费用分摊要比较严格地作为科技计划项目费用的一部分，在计划项目费用一定的情况下，分摊的份额增大，则联邦的拨款就会相应减少。中国除采取与美国相同的做法之外，还允许甚至鼓励“额外”匹配，并且这种“额外”匹配的份额较大，甚至超过计划项目经费的40%。

五是地方政府的作用不同。美国的州及当地政府虽然也希望本地的各种单位承担较多的联邦科技项目，但很少制定专门的费用分摊政策和建立专门的资金。州及当地政府主要通过高等学校一般经费间接地支持费用分摊，即高等学校从这种一般经费中拿出一部分，进行费用分摊。中国的省及下级政府部门不仅希望本地的各种单位承担更多的国家科技项目，而且纷纷制定专门的经费匹配政策和建立专门的资金，并且匹配额度较大，有些计划项目匹配经费甚至超过中央财政拨款。

造成上述不同的原因是多方面的。概括起来，可分为两大类:一是客观条件差异，二是主观认识的差异。客观条件的差异包括政治和行政制度、经济体制和发展阶段、历史传统与行为习惯等。主观认识的差异在于:一是中国更多地看到了经费匹配的积极方面，没有注意消极方面;美国则既看到了费用分摊的积极方面又注意了消极方面，美国的这种较全面的认识是在反复和曲折的过程中实现的。二是中国更多地看到了中央政府科技项目的作用，而比较忽视高等学校及学术机构自主科研计划项目的重要作用;美国虽然也重视联邦政府科技项目的作用，但比较重视高等学校及学术机构自主科研计划项目的重要作用。相比较而言，美国的认识比较全面和深入。

5 结论和政策建议

国家科技项目的经费匹配或费用分摊对引导地方政府和项目实施单位的经费投入、加强管理、更好地完成项目，都有重要的积极作用。与此同时，这类措施也会对地区之间、单位之间的公平竞争、自主科研计划能力，产生消极的影响。由于国家不同科技计划项目的性质、目的、主要承担者等不同，采取经费匹配或费用分摊的利弊得失也不同，因此，只有当利大于弊时，那些国家科技项目才应该实施经费匹配或费用分摊。

与美国相比，我国科技项目经费匹配的突出特点是范围广和额度大，并在用词、目的、规范性和地方政府的作用方面有所不同。基于对我国科技项目经费匹配的现状和问题的考察和分析，借鉴美国的相关经验和教训，这里提出如下政策建议:

第一，限定国家科技项目经费匹配的范围，只对那些需要地方政府强力介入、承担单位是企业或产学研合作的项目采取经费匹配，而对高等学校及学术机构承担的科技项目一般不实施经费匹配。

第二，限定国家科技项目经费匹配方式和额度，一般只采用强制性的经费匹配而不采取自愿承诺的经费匹配，并且经费匹配的额度要适当，应设定一定的上限，而不是越多越好。

第三，不同地区、不同类型单位承担国家科技项目经费匹配的额度应该有所不同，避免或尽量减小由经费匹配能力不同而引发的不公平竞争。

第四，把经费匹配仅用于承担国家科技项目的资格考察，而不作为遴选承担者的依据，不让经费匹配影响国家科技项目申请、遴选和立项的全过程。

第五，修改国家科技项目申请书、协议书或任务书中有关经费来源的条目，把自筹经费改为匹配经费，并且经费匹配条目只应在要求经费匹配的国家科技项目书中出现，而不是作为一个普遍性的条目出现在所有国家科技项目书中，以免对公平竞争产生不利影响。

最后，建议国家科技部及相关部门对国家科技项目的经费匹配的状况进行系统和深入的调研，分析各种科技计划项目实施经费匹配的必要性和利弊得失，弄清各种经费匹配方式，如强制性的、希望的、自愿承诺的、“额外的”等经费匹配方式的适用范围和利弊得失，进而科学地确定我国科技项目经费匹配的范围、方式、额度等，规范和引导地方政府部门和企事业单位更合理地利用经费匹配政策措施，促进我国科技事业的健康发展。

［1］上海市科学技术委员会、上海市财政局．国家重要科技计划项目上海市地方匹配资金管理暂行办法(沪科合［2009］第007号)［EB/OL］．http://www．stcsm．gov．cn/structure/xxgk/zcfg/cxzc/pszc_info_zwzy41926_1．htm，2012 －01 －23．

［2］浙江省科技厅．国家科技项目浙江省级财政科技经费匹配计划管理办法(浙科发计〔2003〕132号)［EB/OL］．http://www．most．gov．cn/kjzc/kjzcdfgz/dfzczj/200804/t20080407_60391．htm，2012 －01 －23．

［3］宁波大学科技工作经费奖励与资助办法(宁大政〔2010〕222 号)［EB/OL］．http://skc．nbu．edu．cn/listDoc．asp?colID=530000010153，2012 －01 －23．

［4］The National Science Board．Investing in the Future:NSF Cost Sharing Policies for a Robust Federal Research Enterprise(NSB-09-20)［EB/OL］．http://www．nsf．gov/pubs/2009/nsb0920/index．jsp，2012 －01 －23．

(责任编辑 张九庆)

Funds Matching of National Science and Technology Projects and Its Proper Uses

Xiao Guangling
(The Center of Science，Technology and Society，Tsinghua University，Beijing 100084，China)

G311

A

2012－01－23

肖广岭 (1956－)，男，天津人，哲学博士，教授，博士生导师;研究方向:科技政策。