进一步完善煤炭储备中心建设的对策建议

彭宏杰 李朝林

（1.湖南大学，湖南省长沙市，410082；2.河南神火集团有限公司，河南省永城市，476600）

进一步完善煤炭储备中心建设的对策建议

彭宏杰1李朝林2

（1.湖南大学，湖南省长沙市，410082；2.河南神火集团有限公司，河南省永城市，476600）

分析了《国家煤炭应急储备管理暂行办法》实施以来的积极效果与近期以来难以发挥预期作用的原因，从发展模式、布局、省级煤炭储备和储备体系配套等方面，提出进一步完善煤炭储备中心建设的对策建议。

储备效果 储备模式 煤炭储备中心

2011年5月11日，国家发展改革委、财政部正式联合发布《国家煤炭应急储备管理暂行办法》（以下简称《办法》），意在通过建立国家煤炭应急储备制度，提高应急状态下的煤炭供应保障能力，缓解供需矛盾，保障经济运行、群众生活和社会稳定。在《办法》出台之前，国家发改委于2011年1月9日组织召开电煤供应协调会时，首次明确提出要研究建立煤炭应急储备机制，原则上煤炭调入省都应建立煤炭应急储备基地，随后于2月24日召开国家煤炭应急储备工作会议，4月出台了《关于下达2011年第一批国家煤炭应急储备计划的通知》，部署了第一批国家煤炭应急储备计划。根据《办法》与年初部署，第一批500万t应急储备计划分解到神华、中煤、平煤、同煤、淮南矿业、徐州矿业、华能、武汉阳逻电厂和大唐湘潭电厂10个煤炭、电力企业作为承储企业，秦皇岛、黄骅港、舟山港、广州港、徐州港、珠海港、武汉港和芜湖港8个港口为储备点。目前，第二批应急煤炭承储企事业和储备点正在部署计划之中，加上未来的第三批，国家层面的总体储备规模将超过2000万t。

自该储备计划与《办法》实施以来，总体看，应急储备方案的积极作用是明显的，但同时也存在不少问题，其积极作用的充分发挥仍然有一段相当长的路要走。

1 国家煤炭应急储备方案积极影响明显

对于该《办法》的出台，或者更准确地说，对于国家层面的煤炭储备来说，一开始就有不少争议。但从近1年来的实践看，它毕竟提供了一个明确的思路和路线图，不但使得轰轰烈烈讨论多年的煤炭储备体系问题暂时告一段落，而且，该方案事实上受到了政府、电厂、煤矿和港口等的欢迎和响应，所产生的积极影响是比较明显的。第一批承储企业与储备点的各项建设进展顺利，不少未进入国家计划的企业正在积极申请。例如被称为长江流域最大的国家级煤炭应急储备点——芜湖港的裕溪口国家煤炭应急储备点项目进展顺利，承储企业力争把该项目打造成首批国家煤炭应急储备点的精品工程、示范工程。1号线于2011年11月底具备储煤条件；2～4号线于2011年12月底具备储煤条件，2012年第一季度具备配煤条件。又如珠海港，该储备点把建设国家级煤炭储备点作为建设华南最大的大宗散货集散中心、华南能源基地、华南石化工业基地的龙头工程正在加紧建设。再如神华集团为积极落实国家煤炭应急储备计划，制定了增储减销工作方案，在保证煤炭销售平稳安全的前提下，适当减少销售量，增加秦皇岛港和黄骅港等港口储备煤实物量。在第一批储备点建设顺利进展的同时，目前第二批煤炭应急储备项目正在论证选址，储备规模为1000万t。其后还有第三批。按照国家发改委等部门规划，2013年底我国可形成国家煤炭应急储备2000万t。随着第一批储备点的加紧建设，《办法》所产生的其他方面的积极影响也日益显现，主要体现以下3点。

1.1 对煤炭应急储备的期望趋于理性

《办法》的出台，使业界关于煤炭储备的争论告一段落，对煤炭应急储备的积极性认识进一步统一，对煤炭应急储备的期望也更加接近实际，更加理性。近年来，在各大电厂及各地政府的要求与推动下，国家有关部门对于建设煤炭应急储备体系的重视程度在不断提高，特别是在经历了2008年年初的大雪灾之后，建设煤炭应急储备体系的需求显得更加突出。一些地方率先实施煤炭应急储备基地建设。在部分地区出于维护自身能源安全而加强储备实践的过程的同时，业界关于国家层面的煤炭储备体系建设却存在着广泛而激烈的争议，主要有几类不同意见。一类是否定方意见，认为我国煤与电都不缺，储备基地建设没有必要，必要的是引入竞争机制，结束“市场煤、计划电”格局，至少要结束煤炭价格双轨制，促使煤炭价格完全市场化，相信市场会更公平。目前仍然有部分业界人士坚持这种意见。另一类是肯定方意见，这又分为3种极具代表性的主张。一种主张认为，煤炭储备基地建设应该多而小，因为储备量巨大（在1～1.5亿t之间），要真正实现应急，储备点就要分散化、小型化、多样化。第二种主张认为，煤炭储备基地建设不宜遍地开花，因为特高压电网建设、高铁建设等会释放大量铁路运力，预期内会极大减缓煤电矛盾。也有人主张，国家级层面的储备基地弄一两个就够了，更多的是建设区域性或地方性的煤炭储备基地。不管主张“多而小”，还是“大型化”，储备体系的建设都是必需的。

目前这几种意见仍然存在，但是，同《办法》出台之前相比，广泛而激烈的争论已告一段落。综合而论，目前对于《办法》所提供的煤炭储备模式在以下几个方面达成了基本一致的认识。一是在当前和今后一段时间内，煤炭仍是我国能源消费的主体，实施煤炭应急储备对于确保我国能源安全是完全必要的。二是煤炭应急储备的主要功能是应急，是为了缓解特殊形势下的煤炭供应中断与严重不足等紧急情况，而不是为了彻底解决任何时候都会或多或少、或轻或重地存在的煤电矛盾等普遍性问题，任何寄予煤炭储备以厚望的想法是不必要的，不可认为煤炭储备是万能的。三是实施煤炭应急储备的积极意义不可否认，一方面有助于在煤炭淡旺季的时候调节市场供求，稳定市场运行；另一方面可以在因天气原因导致北方煤炭无法南运或铁路运输受阻的情况下，为华东、华中、华南市场提供储备煤炭。因此，认为煤炭储备毫无意义也是不切实际的。

1.2 煤炭应急储备的积极性与主动性提高

该《办法》带动了一些地方与企业加快建设储备基地的步伐，提高了煤炭应急储备的积极性与主动性。目前，在《办法》所确立的基本框架与国家有关部门的推动下，在已有部分地方煤炭储备经验基础上，不少东部、中部地区的地方与企业进一步提高了煤炭应急储备的积极性与主动性，区域性煤炭储备基地建设明显提速。据了解，江苏、北京、山西、山东、湖北、浙江、河南、辽宁、重庆和吉林等地已经提出了建设规划，部分省级煤炭应急储备基地项目已开工建设和投入运营。在国家第一批18个应急煤炭储备点和企业中，江苏就已有两家，徐矿集团和徐州港分别列入承储企业和储备点。考虑到煤炭仍是江苏省今后一个时期主要的一次能源，预计2015年全省煤炭需求将达到3.05亿t，2011年江苏省在沿海、沿江和沿大运河地区规划建设滨海、大丰、靖江、太仓、徐州和镇江等6个省级煤炭中转储备基地，可形成1.6亿t以上中转储备能力，其中沿海地区5000万t，沿江6000万t。北京市2011年上半年出台了《北京煤炭储备基地规划方案》，确定在昌平、房山、密云、大兴和顺义5处建设煤炭储备基地，储备规模按照10%的年需求而制定，5处基地总量为300万t左右。山东省在2011年初发布了《关于推进山东省煤炭应急储备基地建设的意见》，规划建成4个省级煤炭应急储备基地，到2011年底煤炭应急储备能力将达到300万t左右，到2015年建成6～8个区位优势较强的省级煤炭应急储备基地，规模达到600万t以上。

此外，神华等大型国有煤炭企业也在全国范围内选址布点，对于推动各地的煤炭储配运等起了重要影响。

1.3 基于不同实际情况的煤炭储备模式正在慢慢形成

在18家国家首批应急煤炭承储备企业与储备点的带动下，备受业界关注的储备模式也有了积极变化。各储备点、各企业及各地区纷纷结合自身条件，初步探索了适应本地实际的储备方式或模式。

1.3.1 投融资模式

除了国家（中央政府）的补贴之外，18家承储企业或储备点以及尚未进入国家储备基地计划的其他煤炭、港口或火电企业进行了新的资源整合，创新了几种新的投融资模式，主要有如下3种：

（1）企业合资型。国家应急煤炭储备点之一的珠海港，与神华集团、粤电集团合资成立了神华粤电珠海港煤炭码头有限公司，其中神华集团持股40%、粤电集团和珠海港股份分别持股30%。合资公司总投资43亿元，在高栏港建设华南最大的煤炭储运集散中心。据有关人士分析，合资公司达产后1年可产生的净利润在7700万元左右，净利润率约12%。当然，除了合资公司外，完全企业型中也有单个港口或煤炭企业独资型的。

（2）政企合作型。北京市的储备基地，投资形式主要以市场运作为主，地方政府支持为辅。即政府在基础设施方面进行相关的补助，但整体还要靠市场的投入，靠企业经营来维持。这些基地基本布置在远郊区县，昌平基地定位为服务全市的煤炭储备基地；密云处在生态涵养区，其地区供暖基本采用煤炭，基地将主要服务于自身；而顺义基地则定位为服务于周边区县。

（3）资源集结型。没有进入第一批储备名单中的曹妃甸数字化煤炭储备基地可以属于此类。它通过整合区域内上下游煤炭物流资源和市场，降低成本。目前参与曹妃甸的企业不仅有煤炭企业，还有港口、电厂、物流企业和煤炭贸易企业等，它由开滦集团牵头建设，包括唐山曹妃甸港、大唐国际等11家企业参与，总投资27.1亿元，建成后可达到每年煤炭流通量5000万t、动态库存416万t的能力。在这些参与企业中，不同企业以不同的方式或资源参与其中，与一般意义上的合资有明显区别。其基本的特征是各个相关企业的不同或相同资源集结于“一体”，而不是整合为“一个”，坚持利益均沾的原则。

叶之容是个水手，长航的，可惜他抵御不了九几年那股下岗的浪潮。九八年，他下岗了。下岗后，他在家里焦躁不安地闲了半年，在兄妹们的帮助下在巷子口开了家早点铺，后来发现自己做的汤圆受欢迎，就专卖汤圆了。

1.3.2 管理模式

由于储备实践时间较短，18家企业及其他企业包括部分地方政府的煤炭储备管理模式或盈利模式，目前尚处在探索之中。大致来看，主要有以下几种：

（1）中转储运型。神华集团为积极落实国家煤炭应急储备计划，一方面制定“增储减销工作方案”，在保证煤炭销售平稳安全的前提下，适当减少销售量，增加港口储备煤实物量；另一方面启动了华南地区年度煤炭到岸场地交货营销模式，利用用户的场地优势，在广州港形成了一定规模的煤炭实物储备，不仅进行煤炭储备，还将做运输和配煤以及销售等业务，不仅仅销往广东，还可以利用珠海港向广西、湖南等地进行配送，延伸销售半径和销售触角。它的这一模式与神华作为国内最大煤炭生产企业的特征相符合。

（2）数字化配送型，或者叫供应链管理模式。这种模式主要与曹妃甸煤炭基地有关，它的运营模式的核心是数字化配煤系统与供应链管理。曹妃甸煤炭储备基地在实现煤炭储备的同时，配套建设数字化配煤基地。煤炭销售从港口到客户有许多环节，层层加码，价格就提高了。如果把这些中间环节的服务整合，从而增加储备煤炭的附加值，保证客户能以低价获得煤，储煤基地也可以从增加的附加值中赚取中间服务费。建立基于煤炭供应链管理的煤炭储备体系，本质上是把国家的煤炭储备镶嵌在商业性的煤炭供应链环节，将商业性煤炭库存改造成为国家煤炭储备体系。从目前实际执行的效果看，企业更愿意参与到这一动态的储备基地建设。

（3）网络管理型。这种管理模式的主体主要是地方政府。山东省出于更实用更有效率的考虑，实行分散单个储备基地的储备能力而建设起一个有效的煤炭应急储备网络，以实现紧急情况下就近供应。对于各个网络布局中的储备基地，要求发挥市场配置资源的作用，加强省内煤炭应急储备基地规划指导，以企业为建设主体，实行市场化运作。

2 国家煤炭应急储备方案近期难以发挥作用的原因

在2011年9月29日国家发改委举办的煤电油气运媒体通气会上，国家发改委经济运行调节局有关人员就“国家应急煤炭储备是否在今年（2011年）迎峰度夏中发挥作用”提问时表示，建立煤炭储备的目的，是为了在供需紧张，或者发生突发事件、自然灾害导致的生产、供应、运输不能正常进行的情况下应急使用。而刚刚起步的煤炭储备工作正好在迎峰度夏期间推进，为了不对迎峰度夏工作造成一定的影响，实际上控制了其推进节奏。也就是说，在2011年的迎峰度夏工作中，刚刚起步建立的国家应急煤炭储备没有直接发挥作用。综合各方面的分析，主要有以下6个方面的原因。

2.1 第一批储备规模太小，近期发挥作用难

对于第一批500万t的储备规模，业界普遍的意见认为煤炭储备量十分有限，犹如杯水车薪，解决不了什么问题。即使第二批、第三批储备计划落实以后，国家层面的煤炭储备数量也只有2000～3000万t，仍然不够，既满足不了迎峰度夏与迎峰度冬的“煤荒”或“电荒”问题，也难以在紧急情况下发挥应有的保障作用。对此，发改委的有关同志指出，尽管国家储备量有限，但也有几千万吨。不少专家指出，我国尚未建立完整的煤炭储备体系，《办法》所确立的国家应急储备规模仍偏小，应建立国家、区域、地方为一体的煤炭储备系统。

2.2 总量供求平衡但局部或某一时段仍然紧缺，导致无煤或少煤

2.3 储备模式以静态储备为主，导致在执行过程中投入太大资金保证困难

现行的煤炭储备模式以静态储备为主，在执行过程中争议较大。一些专家对《办法》所设定的国家为主导、企业为主体的现行模式认同度不高，认为国家仍沿用传统的粮食储备模式，由国家投资，通过储备主体——各类企业收储、动用与轮换的方式运作。这种方式看似简单但难以实施，主要是成本过高。一方面，从国家这个角度来看，据测算，以2000万t国家煤炭储备目标计算，国家共需拨付国家专业化公司资本金56亿元，提供贷款93.6亿元，每年财政贴息5.85亿元，支付租赁费480万元，不具有可持续性；同时，国家发改委等部门负责项目、资金和铁路运力审批，全程参与储备项目建设，在管理上也加大了工作量，可持续性必然受到影响。另一方面，从企业的角度来看，也需要投入大量储备资金与管理资金，由此导致成本高，风险大，资金保障难度大。

2.4 长期储备使煤炭质量下降，安全、环保成本增加

新生产的煤炭产品质量好，销售价格高，经过长期储备后，煤炭产品的灰分增加，发热量降低，还要增加储存费用，销售价格反而会下滑，长期储备煤炭对于储备的企业来说就增加燃料的使用成本，挫伤企业的储煤积极性。由于煤炭会出现自燃，不仅储存的煤炭质量会下降，而且容易引起火灾，给煤炭储备带来了安全问题。储备煤炭会对周围的环境造成不良影响，污染周边环境，增加了环境治理的费用。

2.5 煤炭储备点的布局有待进一步优化

国家煤炭应急储备点重点部署在沿海、沿江、沿河港口和华中、西南等地区，主要负责保障以下区域煤炭供应：煤炭消费主要依靠跨省区调入，运输距离长、环节多的地区；水电装机比重高、季节性用煤供需矛盾突出的地区；煤炭资源赋存条件差，自给能力低的地区。这在理论上是行得通的，也是正确的。但在实践中，却有不少问题。第一批18家承储企业与储备点，此前已经运行多年了，它们的储备量、储备点、运行方式等都没有同此前发生较大变化，在布局上也没有明显改观，自然也就难以发挥新的作用。一些人指出，目前国家的储备点及省级的各类储备点，总体上的布局仍然有很多不合理的地方，企业急需煤炭时不方便，难以快速反应，不但影响企业收储煤炭的动力，也使得储备的真正价值受到怀疑。

2.6 《办法》所确立的储备目标要求尚不明确，储备主体比较模糊

从《办法》的规定来看，储备目标似乎既要能应付突发事件，又要能平抑物价，还要能解决迎峰度夏、迎峰度冬等日常“煤荒”或“电荒”问题，不但目标不明确，而且要求太高，这对于我国煤炭消费存在巨大差别的东、中部省份来说，是难以实现的。同时，关于储备主体，名义上是国家，国家出计划，实际上是企业掏钱，但到了危急关头，国家要拥有绝对支配权。这种情况，储备的实施主体到底是国家还是企业，有不少争议。

3 进一步改进方案完善操作，最大限度发挥煤炭储备中心积极作用的相关对策

3.1 加强对承储企业、储备点等的指导与监管，尤其要加强储备基地盈利模式的探讨与规范

关于有没有必要进行煤炭储备的问题早已取得了共识，现在与未来的关键是如何在煤炭储备过程中实现盈利（至少是能保本），实现煤炭储备的可持续发展。虽然说各电厂早已有自己的储备，但这种传统的生产储备与应急储备仍有相当大的区别。因此，各承储企业、储备点仍然处在摸索之中。这需要国家有关部门及煤炭行业的相关机构加强指导与监管，尤其要加强储备基地盈利模式的探讨与规范，走出可持续发展的、有中国特色的、不同于粮食储备的煤炭储备模式。

3.2 合理布局国家、地方和企业等多个层面的储备基地

加大煤炭储备力度、保障煤炭供应安全并不是说每个省份都去建几个应急储备基地。总的原则是，既要防范盲目建设以及重复建设现象发生，又要站在全国的高度上，统一规划建立一套完善的煤炭应急储备体系，合理布局国家、地方（以省为单位）以及企业等多个层面的储备基地，包括煤炭储备基地的规模、数量、布局等，确保储备点分布合理、各储备基地的储煤数量适度，国家、地方与企业三级储备基地相互配合适当，形成国家、地方与企业三级储备体系，确保应急需要发生时，能够快速、及时、保量完成应急任务。同时，合理布局与妥善引导地方储备与企业储备，形成相互促进、相互补充的储备体系，有利于防止储备企业或储备点之间的不良竞争，防止行业内部新的矛盾产生。

3.3 强化省级煤炭储备的建设、协调与完善

在《办法》出台之前，一些省市出于自身能源安全考虑早就实行了煤炭储备。由于地方应急煤炭储备建立的早晚不同，规模大小不一，因此，这些地方应急煤炭储备在迎峰度夏与迎峰度冬中发挥了各自不同的局部作用。国家应急煤炭储备要发挥好作用，关键是要协调好地方政府，调动相关储备点企业的积极性。因此，省级煤炭应急储备是我国整个煤炭储备体系的一个重要环节，必须切实加以督促、协调、规范与完善。

3.4 把储备基地体系建设与煤电油气运保障工作、通道建设、国内煤炭交易中心建设以及国际能源合作等有机结合起来

无论从国家层面来讲，还是从地方、企业层面来讲，煤炭储备体系建设是一项十分繁琐的系统工程，它需要多个方面、多个层面以及多元主体的协同参与。因此，必须要把储备基地体系建设与煤电油气运保障工作、煤炭物流通道建设等有机结合起来，必须加快煤炭物流园区建设，推进煤炭现货交易中心的发展，促进煤炭储备的省际协作，有效利用国际煤炭资源与国外煤炭市场。

3.5 进一步完善煤炭管理体制

只有理顺煤炭宏观管理体制，其他一系列的问题才会从根本上迎刃而解，才能切实解决煤电供需问题，也才能使煤炭应急储备发挥真正应有的积极作用。

Suggestions of further improving the construction of the coal reserves center

Peng Hongjie1，Li Chaolin2
（1.Hunan University，Changsha，Hunan 410082，China；2.Henan Shenhuo Group Co.，Ltd.，Yongcheng，Henan 476600，China）

The paper analyzes the positive effects of the"Interim Regulations on Administration of National Coal Emergency Reserves"and the reasons why it is difficult to play the expected role of it in the recent period of time since it has been implemented.And from the aspects of the development mode，layout，the provincial coal reserves and reserve system supporting，the paper puts forward some suggestions of further improving the construction of the coal reserves center.

reserve effect，reserve mode，coal reserves center

TD－9

A

彭宏杰（1972－），男，湖南新宁人，湖南省委宣传部讲师团副研究员，博士，硕士生导师，从事科学发展观与资源环境方面的研究。

（责任编辑 张大鹏）