关于深化农村土地管理制度改革，推进统筹城乡发展的建议

◎ 九三学社中央

土地是农民的命脉，也是统筹城乡发展的关键要素。然而近年来，各地农村土地维权事件频频出现。去年，广东乌坎村群体性事件更是震动全国。一个1万多人的村庄，多年来近3/4的土地被转让或侵占，少数干部盗卖土地谋取暴利的行为终于激起村民激烈的反抗。反思事件始末，农村土地管理制度不完善是重要的深层次原因。

十七届三中全会提出，按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。这是统筹城乡经济社会发展的基本前提，也是完善社会主义市场经济的内在要求。三年来，以确权登记为重点的改革大范围推进，但其进展却并不理想，全国农村土地确权登记率刚过70%；各地进展和规范程度差距较大，有调查显示西部部分地区确权登记率仅有30%。按照国务院部署，今年年底前要完成此项工作，时间紧，任务重。还权赋能方面，土地承包经营权和宅基地使用权能否“长久不变”、能否在抵押和出售方面有所突破，面临现行《土地管理法》、《土地承包法》、《担保法》等法律的限制，一些地区的改革实践已经快步走在了立法前面。征地方面，有学者估算，不少地区的农民在被征土地收益分配中得到5%～15%，仅够维持3到5年的基本生活，却被“一脚踢”出了城镇化进程，种田无地，上班无岗，低保无份。耕地保护方面，尽管农村人口以每年1.6%的速度减少，但宅基地却以每年1%的速度增加，不断蚕食耕地面积。同时，土地经营“非农化”、土壤污染等问题也威胁耕地质量。

造成上述问题的原因是多方面的。一是利益阻碍，确权登记、征地制度改革会大大增加各级政府征地的成本和难度。二是操作面临种种难题，如确权的时间起点如何确定，抛荒和代种的土地如何确权，以及地类差别、地界纠纷等大量具体问题。“确权分田工作是当前村委班子最着急、最难办的事”，有村干部如是坦陈。三是确权未完成的情况下，构建统一的建设用地市场缺乏基础，集体建设用地的真正价值不能正确反映。四是政府对于土地非农化和城镇化的增值收益分配不合理，用于补偿被征地农民的部分较少，返还“三农”保护耕地的部分则少之又少。五是在土地的确权、流转、整理、征收等改革中，农村基层治理机制不完善，农民缺乏平等的知情权和协商权，仅靠“一肩挑”的村干部拍脑袋决策，很难保证集体利益公平公正分配，导致“被股份”、“被转包”、“被集中”等新矛盾、新问题不断出现。

要实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，就必须让农民和城市居民一样享有清晰的财产权利和公平自主的交易权利，为此必须深化农村土地管理制度改革，充分盘活农村土地资源和资产，赋予并保障农民应有的土地权益。当前，一些地方的改革已触及到政策制度的敏感与核心问题，例如开展农村集体建设用地“股份制改革”，尝试以公司、合作社为对象的土地承包权抵押贷款，将土地承包经营权期限确认为“长久不变”，等等。下一步，如何总结经验、深化改革，不仅直接关系统筹城乡发展的成败，更关系未来国家的长治久安。

为此，必须深入贯彻十七届三中全会会议要求，扎实推进以确权赋能为核心的农村土地产权改革。一些地方自发、小规模状态的实践表明，该项改革已具备进一步突破的条件，而广大农民也希望能够得到土地和房屋的最终处置权。因此，建议允许部分地区先试先行，封闭运行，同时尽快修编与农民土地权益相关法律法规。

尽管征地制度是一块难啃但是必须啃的“硬骨头”，但只要走好确权第一步，改革条件就已基本具备。建议选择合适的地区，在明晰土地产权、遵循土地利用规划和用途管制的基础上，开展改革征地制度、建立统一的城乡建设用地市场的试验。

农地产权的实现需要健全乡村治理机制作为保障。一些地方建立了党组织领导、村民（代表）会议或议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织参与的村级治理机制，在土地综合整治、土地流转等事上实现民主决策，得到广大农民的普遍认可。建议在全国推广类似经验，因地制宜地推进乡村治理机制创新。

为更好地落实耕地保护政策，除了确权稳定农民土地经营预期，探索集体建设用地整理与流转之外，还应借鉴一些地方的经验，设立国家耕地保护基金。资金来源可由地方城乡土地出让金收益、中央财政拨款、粮食主销区向主产区的转移支付等组成，主要用于保护耕地质量、提高承担耕地保护责任农民的保障水平等方面。