地方政府行政审批制度创新行为及其限度

陈天祥 张 华 吴 月

行政审批是行政权力最为集中的领域，行政审批制度改革是政治体制改革的重要一环，它与市场准入、自由交换和公平竞争密切相关，是观察中国市场制度变迁的一个重要窗口。但现有的研究文献对这一制度变迁进程中创新主体面临的约束条件、行动策略等缺乏应有的关注，也缺乏必要的理论关怀。

我国的行政审批制度始于新中国成立初期，政府通过行政审批制度实现对经济社会生活的管制。改革开放初期，由于改革的市场取向还比较模糊，人们对政府职能的合理边界缺乏科学的认识，再加上利益结构逐渐分化和调整，要求加强行政审批制度以实现对社会的控制，从而使行政审批事项越来越多、范围越来越广。市场取向改革目标确定后，我们逐渐对政府的职能边界有了一个较为清晰的认识，在经过了几年的试验后，于2001年开始在全国范围内进行以精简审批事项和规范审批过程为主要内容的改革。从改革的分工来看，受信息不完全和制度创新程序的约束，中央政府除了对自己承担的审批事项进行清理外，主要通过行政命令和决定等动员和指导改革。地方政府则因为以下的原因而充当了创新的主角：一是地方政府承担了绝大多数的行政审批事项，贴近微观主体，获取制度创新需求信息的能力较强；二是相对于中央的制度创新而言，地方层面的创新程序更简单，创新成本较低，因而更有利于进行制度创新；三是 “摸着石头过河”的改革路径使地方政府经常充当中央政府创新的“先行官”，为其积累经验，也可以减少风险和成本；四是具有独立利益目标的地方政府，为了本地区的经济发展，增加政府的财力和政治收益甚至官员个人的政绩，存在强烈的响应制度创新需求的动机，并具有动用自己所拥有的政治行政资源将潜在的制度创新需求转变为现实的制度供给的能力。

本文主要利用新制度经济学的相关理论，探讨如下问题：地方政府在制度变迁初始条件约束下如何利用自身资源突破制度创新壁垒实施制度创新？地方政府制度创新中将面临哪些自身不可逾越的障碍？制度创新的前景如何？

一、地方政府行政审批制度创新的理论框架

新制度经济学作为分析制度变迁 （创新）的理论，自20世纪80年代以后，被广泛用于解释社会变迁事件。这一理论的逻辑起点如科思所说：“从人的实际出发来研究人，实际的人在由现实制度所赋予的制约条件中活动。”［1］（P255）诺思认为：“制度经济学的目标是研究制度演进背景下人们如何在现实世界中作出决定和这些决定又如何 改 变 世 界。”［2］（P1－2）本 文 接 受 不 同 行 动 集 团（包括政府）和个人是理性经济人的假设。经济人的特性决定了人的趋利性动机，即在进行制度设计和变迁过程中会尽可能地进行成本收益比较，以选择对己 （集团和个人）有利的制度创新方案，这亦是本文构建理论框架的主要依据。

（一）制度创新中的行动者

地方政府在行政审批制度创新中主要存在两个行动集团：一个是改革的主要推动者，可称为“核心行动者”［3］，它由地方政府的主要领导人和具体推动行政审批制度改革的决策者和组织者组成；另一个是执行者，指的是具有行政审批实质性权力的政府各职能部门，它们既是改革的对象，又是改革的具体执行者。

这两个制度创新的行动者所充当的角色是不同的，目标函数也各异。核心行动者是代表制度创新的积极力量，在地方政府间竞争和以经济绩效为主要标准的干部考核体制下，他们能够及时捕捉到创新所带来的实际收益，一是可以改善本地的投资软环境，吸引更多的外部资本，也有利于激活本地资本，从而有利于本地的经济发展和增加财政收入；二是在 “晋升锦标赛”［4］下因经济的发展和改革成功而获得了良好的政治收益（民望）而获得更多的个人晋升机会，因此，他们具有积极响应获利机会进行制度创新的动力。而执行者即行政审批职能部门及其工作人员，虽然有的是地方政府的组成部分，但与核心行动者有着不同的收益预期。其中一些部门具有双重职能属性，如外经贸部门，一方面具有招商引资职能，头上顶着招商引资的考核指标，希望通过行政审批制度改革吸引更多的外资；另一方面，改革也意味着其权力的削弱 （自由裁量权的减少），也就减少了寻租的空间，因此，他们对改革的态度是消极的，积极性不高。另一些部门只具有审批职能，没有招商引资方面的考核指标，行政审批制度改革对部门和个人来说，除了能获得一定的精神激励外，没有多少实际的收益，却面临收益减少的预期：（1）经济利益的减少。如颁发许可证和其他证照本身具有经济价值，因为它与行政收费联系在一起。据统计，其收益相当于该许可证或证照相关项目收费的15%～25%。［5］（P52）这些因审批而带来的经济利益归部门所有①虽然不少地方实行收支两条线制度，名义上行政收费不归收费部门所有，但很多时候上级会通过增加业务经费的方式将这些利益变相地转移给收费部门。，减少审批项目实际上就减少了部门的经济收益。（2）个人收益的减少，这主要体现在权力寻租方面。因此，这些部门及其工作人员对改革的积极性更低甚至对改革存在抵触情绪，人为地设置障碍。总的来看，执行者虽然表面上都赞成进行改革，但实际上却是一个不太情愿的、被动的行动者，其创新的参与度和执行力取决于与核心行动者之间的力量对比和核心行动者的行动策略。

由于执行者拥有实质性的行政审批权，决定了改革离不开他们的合作。因此，对核心行动者来说，必须寻找一种既能推动制度创新又能尊重执行者某种既得利益的机制，减少制度实施过程的 “摩擦成本”。［6］于是，行政服务中心这一新的制度装置便应运而生。

（二）制度装置

我国行政审批体制属于一种碎片化的体制，主要表现在两个方面：一是审批数目多，涉及经济管理、社会管理、行政管理三大方面，而这些审批事项又分布于几十个政府职能部门，一些审批事项涉及众多的职能部门 （如工商企业登记涉及工商、环保、卫生、质检、规划、城建、国土等），每个部门都有独立的审批权，以不同的法律、法规和规章等规范性文件甚至行政命令为依据，每个系统 （部门）都按科层规则独立行事，包括审批权限的纵向划分、标准体系、流程体系和信息处理技术等。此外，不同的职能部门的权力隶属体系不同，有的采属地管理，从属于不同层级的地方政府体系；有的则采垂直管理，包括中央以下垂直管理和省级以下垂直管理，地方政府无权指挥这些部门。而属地管理的部门虽然属于地方政府体系，但在业务上又必须接受上级职能部门的指导，难免出现纵横之间的权力交叉和冲突。二是审批职能部门地域分散，几十个审批机关分散在不同的地点办公，增加了制度创新的空间障碍。这种碎片化体制的初始条件对核心行动者来说就意味着，他们与执行者之间存在信息不对称，如果没有某种形式的集合和统制，将会面临许多难以预期的发生在不同部门之间、不同层级之间、不同地域之间的潜在制度进入成本，包括谈判 （说服）成本、搜寻信息成本、制定规则成本和监督成本等，而使制度创新难产。

新制度经济学中有一个路径依赖原理，指的是制度变迁的路向对现存制度安排存在一定的依赖关系，即存在着制度惯性。“在制度变迁中存在着路径依赖性，制度系统会在相当程度上顺从惯性。”［7］（P476）它主要是由制度成本、学习效应、协调效应和适应性预期等四个强化机制决定的。［8］（P9－31）在这些机制的作用下，制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化：或是沿着既定的路径，制度变迁进入良性循环的轨道；或是顺着原来的错误路径走下去，并锁定 （Lock－in）在某种无效率的状态下。一旦进入了锁定状态，要扭转原有的方向就会十分困难，往往要借助于外部效应，引入外生变量或依靠政府体制的改变。［9］（P133）行政审批制度改革也是如此。一方面，对执行者来说，由于其宏观视野的局限使他们习惯于按传统的管制方式行事，视行政审批为理所当然，对技术的依恋和在科层制环境中养成的规则 “迷宫”意识使他们倾向于相信旧有的规则和流程，对改革可能存在的不确定性则使他们容易产生一种本能的排斥意识，特别是当这种改革威胁到其既有利益的时候更是如此，这就决定了核心行动者不可能依靠执行者这一原有的制度力量去推进制度创新。另一方面，因存在信息不对称、纵横权力配置关系的刚性化而使行政命令难以奏效，传统的政治动员机制又日渐式微，使核心行动者也不可能利用原有的制度机制去推动制度创新。此外，受法律和政府组织结构的制约，核心行动者不能随意将行政审批权力由一个部门转移给另一个部门行使。这一系列的约束条件使核心行动者面临巨大的制度进入壁垒，留给他们的制度创新空间并不大，同时也说明，必须寻找新的力量，以权力制约权力，才能获得突破。最终，地方政府选择了在不触动执行者实质性审批权力的情况下，借助于行政服务中心这一制度装置去推动制度创新的方法。

关于制度装置，戴维斯和诺思是这样描述的：“行动团体所利用的文件和手段，当这些装置被应用于新的安排结构时，行动团体就利用它们来获取外在于现有安排结构的收入。”［10］（P272－273）然而，制度装置这一制度变迁中的重要变量却长期被学术界所忽视，现有文献的有关论述寥寥无几。周振华较早注意到了这个问题，认为在改革道路或方式的选择上，有一个改革程序的作用装置问题。［11］吴骏、陈珊一将制度装置定义为 “制度变迁中 新 制 度 安 排 的 市场控制手 段”［12］（P17）。本文从这些论述中得到启发，将制度装置定义为：制度变迁中新制度安排的控制手段，包括措施、机构、人员、设施、信号、工具等。有时，制度装置也可以是一个制度安排，是原制度的派生制度。例如，交通规则是一个制度，而为了保证它得到遵守的相应的惩罚制度就是一个制度装置。如果没有有效的控制手段，再好的制度创新也不能产生预期的效果。“成功的制度安排是通过成功的制度装置来执行的，不同的制度装置可以决定一项新制度安排的执行力度与期望结果。”［13］陈时兴早就注意到行政服务中心属于一种制度装置［14］，但没有从此出发去探讨制度创新问题。

在行政审批制度改革中，地方政府发明的行政服务中心 （有的地方叫政务服务中心）这一机构是典型的制度装置。它本身不具备审批功能，但通过管理、协调和监督功能有效地改变了行政审批的运行方式，推动了制度变迁，是行政体制改革中的一大制度创新。其好处是，将所有行政审批机关集中到一个地方，有利于提高办事效率，大大减少企业和民众在不同地方跑审批的时间，从而减少了交易费用。更为重要的是，将各执行者 （审批部门）引入到这个装置之中，搭建起一个新的制度平台，从而有可能突破碎片化行政审批体制下的制度进入壁垒，使核心行动者掌握制度创新的主动权，为统一实施改革提供了极大的便利，减少了制度创新的初始成本，并借助于制度强化机制形成与过去不同的路径依赖，朝着有利于核心行动者预期的方向发展。

从各地的实践来看，行政服务中心多为事业单位性质的机构，与各执行者之间没有行政隶属关系。为此，还需要赋予其必要的资源，才能推动制度创新。“在缺少行动资源的情况下，即使最清楚的理解和偏好，也不能使实践发生改变。”［15］（P51）其中，权力资源是最重要的资源，因为，在相对集中的权力结构下，“下级官员通常对上级权力的意志极为敏感”［16］（P288）。于是，不少地方都采取给行政服务中心 “戴官帽”的做法，即组建一个具有较高行政规格的机构，如行政审批制度改革领导小组 （非常设机构），由具有较高行政级别的领导人任组长，其他一些职能部门为成员，领导小组决定行政审批制度改革的大政方针和措施，行政服务中心为其下属机构，具体负责决策的执行工作。这样，从力量对比上看，核心行动者拥有更大的权威，也拥有更多的政治和行政资源。而执行者阵营则相对比较弱小，它们彼此之间因自身的隐性利益不能摆在桌面上公开讨价还价而无法形成同盟，处于各自为政的状态，容易被核心行动者阵营各个击破。

但是，只有这样一个制度装置还不足以让制度创新立刻生效。事实上，各地的行政审批制度改革的效果参差不齐，一些地方成效显著，而另外一些地方则不然。这就说明，仅有行政服务中心这种制度装置是不够的，还需要核心行动者采取相应的行动策略，才能将新制度装置的功能充分发挥出来。

（三）行动策略

制度创新的重要一点是 “进入”，使新的强化机制发酵，进而打破原来的路径依赖。对核心行动者①由于执行者对改革的被动甚至消极态度，因此，这里仅涉及核心行动者的行动策略。来说，首先要让各执行者进驻行政服务中心，否则，新制度装置就无法发挥其调控功能。正如戴维斯和诺斯所说：“政府的安排并没有提供退出的选择权”［17］（P275），一旦入驻，再想中途退出就将面临巨大的政治成本。由于改革对执行者可能带来的潜在不确定性而使他们并非心甘情愿地入驻行政服务中心，或者只是部分进入（如一部分审批在行政服务中心而另一些保留在部门所在地），或者找借口拖延和拒绝入驻，那些垂直管理部门尤甚。为此，除了依靠传统的动员方式 （如行政命令和政治号召）外，还需要其他一些策略行动，包括提供良好的办公条件、尊重既得利益，甚至还需要利用一些私人关系充当“润滑剂”等。

进入新制度装置中只是改革的第一步，除此之外，还需要核心行动者采取后续策略：（1）先易后难、循序渐进。这样做的好处是，可以减少制度的初始设计成本和实施成本，启动制度创新，并逐渐形成新的路径依赖，通过新制度装置的强化功能实现边际成本递减和边际收益递增效应。（2）树立改革标杆，产生学习效应。新制度装置有利于化解碎片化的行政审批体制所带来的各自为政和学习的边界障碍，因为不同的执行者在同一地方、同样的条件下干着类似的工作，容易形成 “比学赶超”的局面。（3）运用制度调控机制，如考核机制和监督机制，减少执行者的机会主义行为和寻租机会。（4）善于利用知识的作用。拉坦指出：“当社会科学知识和有关的商业、计划、法律和社会服务专业的知识进步时，制度变迁的供给曲线也会右移。进而言之，社会科学和有关专业知识的进步降低了制度发展的成本。”［18］（P336）对行政审批制度改革而言，主要是要善于利用现代信息技术、借鉴其他地区行政审批制度改革的经验和外部专业机构的知识。在公共部门，跨地区和跨部门之间的经验学习和模仿可以大大减少制度的设计成本和动员实施成本，而公共部门开放的组织环境则为这种学习和模仿提供了较大的便利。①这一点与私人部门不同。私人部门由于竞争的原因，相互之间对知识进行封锁，均尽可能垄断自己所拥有的知识。（5）保持持续不断的制度创新压力。这一方面是为了适应外部环境 （如法律和市场环境）变化的需要，另一方面也是防止改革回潮的需要。为此，需要具备三个条件：第一，不同核心领导人的观念和意志的连续性。由于地方政府的行政审批制度改革主要依据行政权力推动，而行政权力具有脆性和韧性双重属性。前者指的是行政权力的行使当遇到客观困难、下级的抵制或领导人的更替时就容易出现断裂而使某一行政行为中止。这种脆性主要表现在自上而下的行政过程中，常见的例子如房地产调控、投资紧缩、环境保护等。后者指的是行政权力在维护自己的权利方面，政府官员对自己拥有的权力所带来的潜在收益具有确定的预期，从而有足够而持久的动力去 “保护”自己的权力 “领地”，此乃经济人特性使然。于是，自上而下权力行使中的脆性在自下而上的持久的韧性张力面前，行政审批制度改革的可持续性就会面临严峻的挑战，容易中途夭折，因此，核心领导人的持续意志就显得非常重要。这除了与领导人个人认知水平有关外，还与该地的市场环境和改革的社会氛围有关。第二，保持对核心行动者足够的激励强度，即对改革的组织者进行适当的激励，使他们有足够的动力去持续推动改革。第三，适当的改革节奏控制，不失时机地推动改革向纵深发展。

二、案例分析

下面剖析F市行政审批制度改革的案例，以经验事实验证理论框架，即地方政府的核心行动者为突破制度变迁初始条件的约束，利用一定的制度装置作为控制手段，并配合适当的行动策略，减少制度成本，推动制度创新。

之所以选择F市为案例，是出于其代表性和资料可获得性的考虑。F市是地处珠三角核心区的一个地级市，非公有经济发达，经济发展迅速，对行政审批制度创新需求强烈。当地政府响应这一需求，2002年至今，共进行了五轮行政审批制度改革，成效显著，具有标本性意义。随着改革向纵深发展，各种利益关系暴露比较全面。通过它能更好地打开政府内部的 “神秘之窗”，洞察真实世界。本文所用到的F市的资料来自我们自2011年11月至2012年3月期间对F市政府相关职能部门、企业代表和市民的密集调研，包括研读政府文件、座谈会、个别深度访谈等。

（一）建立新制度装置：赋予核心行动者必要的制度创新权能

2002年，F市启动行政审批制度改革，建立市一级的行政服务中心，与此同时，成立了具较高行政规格的行政审批制度改革领导小组，行政服务中心是其下属事业单位。领导小组由副市长任组长、市政府副秘书长任副组长，市纪委、监察局、法制局、发改局、财政局、编办等为成员单位②十年来，领导小组负责人和成员处于动态调整之中，但在保持其足够的权威性这一点上是连贯的。，下设审改办，为其常设机构，审改办主任兼任市长助理、行政服务中心主任。审改办和行政服务中心是两套牌子一套人马，办公地点在一起，从而增加行政服务中心的权威性。行政审批制度改革领导小组还经常促成以市政府的名义发布和转发行政审批制度改革文件，从而凌驾于各执行者 （审批职能部门）之上。此外，审改办还与法制局、监察局、编办、纪委、纠风办等机构结成政策联盟，从而形成强大的核心行动者阵营，获得了较强的制度创新权能。

（二）“请君入瓮”：将执行者引入到新制度装置之中，打破原有路径依赖

F市主要采取了以下的策略，将执行者引入到新的制度装置之中：

（1）政治动员。核心行动者通过发文件、领导人讲话等方式营造改革的氛围，强调向企业和民众提供 “一站式”服务的重要性和迫切性，要求各执行者入驻行政服务中心。

（2）“给好处”。如提供良好的办公设施和管理服务，如日常工作秩序和环境卫生等的维护。

（3）尊重既有利益。尊重原有 “条块分割”的利益格局，对各执行者来说只是审批阵地的转移但审批权限并没有转移，而且，执行者原有的人事编制和财政预算等均保持不变。

（4）“拉关系”、“打招呼”。政府是一个纵横交错的组织，各种关系错综复杂，特别是 “条块分割”的格局下，地方政府职能部门要接受上级主管部门的业务指导，一些有 “实力”的部门或“强势”的部门领导或 “强势”的上级主管部门领导，他们对地方政府就不一定那么 “言听计从”。垂直管理部门，包括中央垂直管理部门和省以下垂直管理部门，其 “后台”就更硬。对于这些部门，核心行动者除了采取上述常规性策略外，还会通过一些非正式的渠道私下 “沟通”和“润滑”。总之，核心行动者兼用 “软” “硬”两手，想法将各执行者引入到新的制度装置之中。

（三）“多管齐下”：利用新制度装置的组织和资源优势，推动制度创新

一是 “先易后难”，以行政审批事项清理为突破口。由于有法律、法规和规章等为依据，审批事项清理工作较容易推进，因而，核心行动者一般都会选择从此出发进入制度创新通道，待取得经验后再往前走。核心行动者利用新制度装置下所具有的组织、人力和知识优势，制定清理的原则、范围、标准和进度要求，并由行政服务中心负责具体的跟踪、指导和审查工作。经过多轮的清理工作，目前F市已经做到了 “零审批零收费”，即市级以下设置的审批项目和收费项目均为零。

二是 “比学赶超”，突破改革的重点和难点。规范审批行为、压缩审批时限是改革的重点和难点，是执行者运用权力进行博弈的核心领域。由行政服务中心 （审改办）组织各执行者赴外地调研取经、提炼标准模板、自查和修订、审查、公布执行。其中，标杆法显示了强大的功效：核心行动者通过正式和非正式的渠道，说服某个执行者作为改革的示范单位，取得成功后让其他执行者效仿，这时，新制度装置的规范、引导和催化作用就会自动发酵。很多时候， “身边的榜样”比再多的说教都有力量，且其学习成本也更低。凭借新制度装置的这一强化机制，改革不断获得进展。经过几轮改革，目前F市几乎所有审批事项的办结时限都少于原定的时限，有的甚至只有其三分之一或四分之一。

三是避免 “单兵突进”，完善配套制度安排。改革需要系统和配套的制度安排， “单兵突进”容易使改革的效果大打折扣甚至中途夭折。F市利用新制度装置平台，出台了诸如 “办事公开制度”、“首问责任制度”、“一次性告知制度”、“服务承诺制度”和 “考核评议制度”等相关制度，并建立了统一的行政审批网络系统，促进行政审批过程的公开、规范、高效、廉洁，有力地制约了执行者的机会主义和寻租行为。

（四） “持续推进”：实现制度创新的扩散功能

一是 “持之以恒，控制节奏”。F市地处沿海发达区域，外部环境比较宽松，改革氛围非常浓厚，核心领导者的创新意识较浓，不断在公开场合宣示和动员改革。长期形成的创新惯性使F市没有因领导人的更替而使改革中断。此外，核心行动者合理地控制制度创新的节奏。

二是 “论功行赏，奖惩分明”。通过各种奖惩方式激励改革组织者和执行者，既包括正面激励，也包括负面刺激。

三是 “渐次深入，全面推进”。2009年，F市被广东省确定为行政审批方式创新试点市，从而为改革提供了更加广阔的空间，F市借机将改革引向深入：（1）实行 “两纵两横”审批流程改革。即从部门内设机构之间横向、同级部门与部门之间横向、部门内部上下层级之间纵向以及不同政府层级之间纵向四个方向理顺审批流程，压缩 “内循环”。（2）推行工程报建、工商登记、房地产登记等跨部门并联审批。（3）试行集中统一管理，将原来分散在各科室的行政审批权向一个内设科室集中，已集中的行政审批权向首席代表集中，首席代表向行政服务中心集中。（4）建设三级审批四级服务的新制度装置网络体系。借助制度的边际效应功能，F市逐级扩散新制度装置的应用范围，形成市、区、镇 （街）、村 （居）的行政审批服务网络全覆盖，实现了 “规模经济”。

三、行政审批制度创新的困境与前景

从纵向分工来看，推动行政审批制度变迁的行动者主要是中央政府和地方政府。从变迁的进程来看，它循着以下的轨迹前进：中央政府捕捉到制度创新的需求后，经过试点启动创新进程——地方政府承担制度创新的主要任务，在自己的权能范围内实施创新——受制度创新能力的限制，地方政府向中央政府传递进一步创新的需求——中央政府过滤由地方政府传递而来的创新需求，启动下一轮的制度创新。这是一个周而复始的过程，呈现出波浪式前进的特征，中央与地方之间不断转换制度创新的角色。从经验事实来看，在行政审批制度变迁过程的大部分时间中，地方政府充当了制度创新的主角，因为，无论是在发明新制度装置、创新制度规则还是促进制度扩散等方面，地方政府都发挥了更大的作用，而中央政府的作用主要是宏观指导和政策支持，承接地方政府传递而来的创新需求，有选择地将这些需求变为制度供给，认可或确定地方政府的创新成果。

在中央政府和地方政府的共同努力下，经过十多年的多轮改革，各级政府的审批事项已经大大减少，国务院部门共取消调整审批项目2 183项，占原有审批项目总数的60．6%，地方政府取消调整审批项目3．6万余项，占原有审批项目总数的68．2%。［19］制度扩散效果也较明显，各地普遍建立起行政服务中心这一新制度装置去推动改革，审批流程越来越规范、效率越来越高。此外，很多地方都推行了 “阳光行政”和 “阳光审批”、限时办结、一次性告知等制度。

F市利用新制度装置，在只用了10名专职工作人员 （即行政服务中心和审改办专职人员）的情况下，却推动了大规模的制度创新，因而是成本效益比非常划算的一场变革。然而，经过多轮改革后，目前制度变迁遇到 “瓶颈”，地方政府面临着自身难以克服的障碍，主要有：

一是能力障碍，即地方政府缺乏彻底变革存量制度的能力。从F市的经验来看，目前新制度装置的能量差不多发挥到了极致，再往前走的话将会面临自身无法逾越的制度壁垒。因为，很多审批事项和审批环节都是由法律法规或部门规章规定的，具刚性约束，地方政府没有变更的权能。例如，工商企业执照年检制度是由行政法规规定的，一些企业需要配备专职人员应付各种各样的年审、年检事务。它既挤占了政府职能部门的大量时间，影响其他审批事项的工作效率，也增加了企业的交易费用。另外，在F市，单个审批事项的办结时限均大大低于法律规定的时限，但由于审批环节多，而且不同的审批环节可能由不同的法律或 “条条”设置，重复交叉的地方多，因此，一件事情完整办下来的总时间就会拉得很长。一般认为，衡量行政审批事项的尺度有三个：伦理尺度，即审批应限定于市场失灵的领域；技术尺度，即从技术能力来看行政审批能够修补市场的缺陷；经济尺度，即成本效益原则。［20］（P122－131）对照这些 尺 度，现有的不少审批 事项和审批环节都应被废止，但它们却长期存在，地方政府除了与企业一起呼吁和向上级有关部门传递制度创新需求外，几乎无可奈何。

二是利益障碍。导致第一个障碍的根本原因是利益部门化格局。行政审批权力是与利益天然联系在一起的，既与部门经济利益又与负责审批的人员的个人利益联系在一起。布坎南认为，部门的对策行为、“找事”争权设立审批事项的行为、审批中的寻租行为都源于部门或个人对狭隘的自身利益的谋求。［21］（P14－16）地方政府的改革愿望与部门利益之间往往难以协调。此外，新制度装置一旦与部门和个人利益发生正面交锋，其功能就会大打折扣，执行者的实质性权力始终无法受到根本性制约，它们会因时间、情境和法律的变化而变化。只要有行政权力的地方，就一定存在自由裁量的空间。一些执行者为了部门和个人利益有意识地保护自己的 “领地”，借口自由裁量权，采取机会主义行为，如弄虚作假、或明或暗抵制改革或对改革留有余地等。

三是体制障碍。碎片化的审批体制尤其是“条块分割”的体制使地方核心行动者面临巨大的协调障碍。一个典型的例子是 “信息孤岛”现象，每个 “条条”都有自己独立的信息系统，并都以安全、技术、信息隐私等理由拒绝向 “块块”和其他 “条条”开放，由此造成了信息二次录入甚至多次录入的现象，制约了审批效率的进一步提高，也增加了企业的交易费用。此外，“条条”之间、 “条块”之间由于制度、管理方式、业务性质等方面的差异，甚至个人方面的原因，都使协调工作面临许多不确定性。

四是技术障碍。行政审批事项众多和繁杂，其中一些审批事项 （如环评、规划、工程报建等）的技术含量较高，执行者与核心行动者之间存在巨大的信息不对称性，“内部人控制”问题严重，制度装置对其往往束手无策，机会主义容易抬头。如欲减少信息不对称性和机会主义行为，核心行动者又将面临巨大的学习成本、制度设计和实施成本而使变革变得毫无意义。

上述困境说明了地方政府在行政审批领域制度创新空间的有限性，欲使制度创新继续前行，就必须进行顶层设计，尤其是加大制度创新主体转换的力度，即由地方政府充当制度创新的主角转变为中央政府充当制度创新的主角，因为只有中央政府才拥有对存量制度进行根本变革的权能。然而，其进程取决于以下几点：

（1）实现制度变迁的范式转换，即由管制到放松管制。为此，需要政府转变职能，如国有产权退出竞争性市场领域，政府的主要职责是向社会提供公共物品和公共服务，着重于制度供给和秩序供给，让市场组织和社会组织充当规范准入门槛和行业行为的重要制度创新主体，大大减少行政审批事项，实现政府、市场和社会三方合作治理。

（2）健全的法制，减少行政权力对市场和社会的侵害，缓解行政权力脆性与韧性之间不对称张力带来的困境，进而减少制度变迁的不确定性。

（3）高层决策者能及时捕捉到制度变迁的需求信息，并有足够的动力及时响应这一需求而实施制度创新。它有赖于微观主体良好的组织化程度使其能进行理性的集体选择、上下政府层级之间和政府与微观主体之间信息传递渠道畅通、获利集团放弃附着于行政审批权力的潜在垄断租金等。

（4）完善的制度创新机制包括适当的制度装置，从而保证制度的有效实施，包括变革政府组织结构，如组织结构扁平化、精简机构和大部门制改革等，使一些行政审批事项失去权力载体而难以复生。

（5）良好的行政伦理，抑制经济人自利动机的膨胀，使行政权力的行使回归法理和公共性轨道。

长期封建专制主义、官本位思想和高度集权的计划经济的影响，以及由此而导致的中国公民社会的发育不良和社会诚信的缺失，再加上多层政府和基于专业化分工的政府部门设置，都决定了上述条件的满足要走一条非常漫长的道路。而其中更难突破的是利益部门化的格局。因为，当制度变迁威胁到一个政权赖以生存的政治势力时，就可能因面临巨大的政治成本和风险而中止。林毅夫说：“如果制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持的那些集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。”［22］（P399）这时，唯有进行更深层次的政治体制改革，改变原有政治力量对比格局，以强大的民意促进政府治理模式的根本性转变和重塑。

［1］R．科思：《企业、市场与法律》，上海，上海三联书店，1990。

［2］道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1994。

［3］沈荣华、王扩健：《制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化》，载 《南京师大学报》（社会科学版），2011 （1）。

［4］周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载 《经济研究》，2007（7）。

［5］赵惠芳：《对我国行政审批制度改革的理性思考》，载 《社会主义研究》，2004（4）。

［6］樊纲：《两种改革成本与两种改革方式》，载 《经济研究》，1993（1）。

［7］柯武刚、史漫飞：《制度经济学——社会秩序与公共政策》，北京，商务印书馆，2000。

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