乡村治理视野下NGO的功能及限度——以山西省永济市蒲州农民协会为例

王瑞珍

（山西财经大学华商学院，山西太原030012）

随着中国社会经济的发展，农村NGO出现了快速增长，已达300多万个，其中大量没有登记，［1］涉及经济、科技、扶贫、维权、社区服务、慈善等诸多领域，对乡村治理发挥了积极的推动作用，治理理论的兴起则为其提供了理论支撑。

乡村治理是动员一切资源进行管理和建设乡村的过程，强调多元参与，构建一种新型的权力关系，实现民主化管理。农民协会是农村综合性NGO的代表，是农民自下而上自发形成的以社会旨趣为基础的组织，它在乡村治理中的作用与总体社会的发展进程是互动的，但会受到已有的社会管理体制的制约。

本文以山西省永济市蒲州农民协会为例，试图借此来说明NGO在乡村治理的视野下的功能发挥和制约因素，进而探讨组织持续发展的可能路径。

一、农民协会开展的活动

永济市蒲州镇农民协会位于本镇的寨子村，2004年6月在永济市民政局正式注册成立，是新中国成立后的第一个持有合法手续的综合性农民协会，宗旨是 “提高农民素质，发展农村经济，建设和谐新农村”，会员有3000多人。该协会是从1998年开始，在农资店主人郑冰的带动下，针对农民的农业生产知识缺乏，创办 “农贸科技服务中心”，对农民进行免费技术培训，并逐渐以寨子村为中心在周围18个村建立了技术培训联系点，形成了科教兴农联网。从2001年冬天开始，组织村里妇女参加唱歌、跳舞、演讲、辩论等文化活动，逐步演变成 “妇女协会”。经过对科技服务中心和妇女协会的整合，组建了农民协会，开展农资销售、技术培训、文化娱乐、经济互助合作、参与公共事务等活动。农民协会采用会员制，分为特殊会员和普通会员两种形式：特殊会员以土地数目入股，每亩50元，不需多股，按合作社形式形成利益共同体；普通会员符合一定条件，填表即可加入。

协会发展的历程如下表：

表1 农民协会发展历程表

农民协会以学习培训和乡村娱乐为主要手段把村民组织起来，兴办了农业生产资料、手工艺、涂料、生态园、手工蒸馍房等多个经济合作社，并设立了整顿村容村貌的健康家园理事会、妇女文艺活动队、青年志愿服务队等多种社会服务组织，开展了学习交流、技术培训、经济互助合作等多项活动，并积极参与村庄公共事务建设。

二、农民协会的治理作用

科斯曾经对组织存在的经济合理性做过解释，认为组织可以使契约大大减少，并能加强人际关系的稳定性，减少交易的数量和交易风险变量，从而节约交易成本。［2］在他看来，组织意味着一系列明确而稳定的契约，有助于提高交易效率。从蒲州镇农民协会来看，它主要发挥了以下的功能。

（一）培育农民的合作精神

公共精神是引领村民合作，推动乡村治理的基础。中国农民传统上最大的毛病是私，它阻碍着村务的发展。如何唤起村民的主体意识，引导它们关注公共事务，是当前新农村建设迫切需要解决的问题。协会通过娱乐活动把农民组织起来，然后带领农民进行学习交流，创造出了 “娱乐—学习—合作”模式。通过学习跳舞、开展辩论赛等娱乐手段凝聚农民，增加互信；随后组织实用农业技术培训，并进行宏观政策学习，树立新型的时代观念和意识，最终实现经济上的互惠合作目标。共同的组织生活，使原本漠不关心的、分散的、原子化的村民个人，逐步拉近距离、增强互信，形成了合作共进的公共精神，为乡村治理创造了良好的文化环境。［3］

（二）推动生产经营活动的联合

农民协会通过创办生产合作社、农业生态示范园，在生产资料购进和农产品销售上，降低了交易成本，增强了农民的市场谈判能力，获得了更多的经济利益，提高了农户规避市场风险的能力。

（三）提供了公共物品

农民协会整合社会力量，开展了清理卫生、修建道路等公共服务，一定程度上弥补了乡村治理中的资金缺口，充实了农村的人力资源，弥补了村庄治理中的不足。

（四）化解乡村矛盾

上下互动和多元主体间的沟通协调是实现乡村治理的重要条件。农民协会作为一种不同于行政组织和企业组织的 “中间法人”，调解了村小学承包商和村民间的冲突，促成了村庄突发事件的妥善解决，显示了它的独特力量，促进了不同利益主体之间的信息沟通和意愿表达。

三、组织开展活动的限制因素

农民协会的村级治理实践正处于政治转型期、法制不健全和缺乏公民传统的制度背景下，其发挥作用受到了内外多种因素的制约。

（一）外部因素

一方面是政府态度对组织发展的制约，如政府的认可是组织合法存在并发展的前提，政府主要是希望协会带动发展农村经济，否则就难以获得政府的长久关注与支持。另一方面是社会认同的制约，如村民对协会的认可、信任、支持，直接影响着组织的成员稳定和活动开展。

（二）内部因素

主要是组织对民众发展能力的带动问题。农民希望通过加入协会来更好的满足自身的需求，同时不希望承担过多的政治、经济风险。如果协会不能提供所承诺的优势服务，无法满足农民的需求，就会丧失持久生命力。［4］尽管协会开展了多种活动，涉及社会、经济、文化各领域，但大部分农民入会 “是希望通过协会致富”，如何提高组织的服务能力就显得相当紧迫。此外，组织的规模问题，由于会员和活动辐射周围多个乡村，并且还开展了农资销售、农业生态示范园建设、农产品加工等多重经营活动，涵盖了产前、产中、产后多个环节，使管理成本和经营风险加大。这就需要协会在内部制度管理上加大力度，否则很难履行应该承担的义务和责任。

四、促进组织健康发展的思考

农民协会在我国乡村的发展适应了当前全球性的结社浪潮要求，但在具体的形成途径、开展活动的方式、内部治理等方面，受到了我国历史文化环境和制度体系的制约。基于农村居民自身发展的需要，协会在乡村政治、经济和社会的转型时期获得了发展的适度空间，但在现有的社会管理背景下，其发展会受到多重因素的制约，［5］其中组织自身的定位和对政治参与的适度把握是需要把握的问题。总的来看，经济发展成为协会外部期望和内部诉求的契合点，对合作经济的成功运营是协会获得持久生命力的源泉，农民协会需要在自身管理方面不断追求自律机制的完善，切实地成为经济发展的推动者，在此基础上寻求在自主政治参与中的合理定位。在发展过程中需要考虑以下几个方面：

（一）加强内部建设，提升组织能力

协会的持续发展需要有明确的组织目标、服务宗旨、清晰的工作计划、科学的领导决策系统、规范的筹资方式和资金管理模式、有力的监督机构等要素。在加强组织内部建设过程中，首先要明确组织定位，加强制度建设，建立 “决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制，完善人力资源的开发、配置、使用和管理机制。

明确组织定位。农民协会通过运营经济合作组织带领农民闯荡市场，［6］谋求经济效益，但协会所经营的专业合作组织在追求规模效应的同时也增加了治理成本和决策风险。这就使组织的业务应该有所选择，结合农业生产的产前、产中、产后合作特点，把握合作环节的侧重点，在农业生产资料提供和农产品销售方面适度扩大合作空间，而对相关合作项目要谨慎决策。在合作模式上要把握 “平均股权，风险共担”的精神实质，可以在合作的基础上推行市场化运作，追求效率和公平的统一。

加强组织制度建设。完善的组织制度是保证组织公信力的重要条件，我国农村社会组织发展起步晚，法律环境不完善，自身制度建设不健全，很难保障决策的民主化、科学化、规范化。农民协会需要制定规范性章程，明确协会内的人员任免、资金筹集、利润分配、责任承担等的方式与原则；设立独立的财务管理和监事机构，［7］积极建立公开透明的运行机制，推进协会的事务公开和财务透明，预防内部腐败和暗箱操作，提高协会运行质量。

重视人才队伍建设。人才资源是一个组织最宝贵的财富，更是非政府组织提供高质量专业化服务的重要依托。［8］农民协会的长远发展迫切需要一批具有市场预判能力、生产决策能力、科学管理能力的精英队伍。协会可以通过发展事业、优化环境、改革制度、提高待遇、增进情感来吸纳、充实和稳定人才队伍，建立健全人才流动和人才激励机制，规范完善人力资源管理体系，实现人才的自由流动和充分利用。

（二）营造有利于组织功能发挥的外部环境

协调与其他乡村治理主体的关系。NGO与政府之间建立良好的合作关系是功能发挥的基础。协会的发展离不开外界的支持，但政府过度介入不利于协会充分发挥其能动性和自主性，协会要处理好政府支持与保持自身独立性之间有效的协调。协会一方面可以积极寻求与相关政府部门的合作，承担相关公共事务，扩大自身的合法性空间，同时也要根据自身实际，科学定位服务对象和服务标准，防止盲目承担社会职能的不良倾向；积极与相关政府部门沟通，谋求政策支持，同时要增强自身发展的相对独立性，弱化对政府的经济依赖，［9］减少对其他经济单位的挂靠关系，增强协会在经济上的相对自主性。另外，两委会是乡村治理的重要主体，协会要积极与二者构建稳定的乡村治理关系，加强与两委会的沟通与合作，推动乡村资源的整合，共同为乡村建设服务。

深化与社会的沟通。社会组织是社会选择的产物，产生于特定的社会需要，并主要通过社会渠道获得生存与发展的资源，获得广泛的社会认同与合作是组织持续发展的重要因素。［10］农民协会要继续谋求与其他社会组织的交流与合作，推动资源整合与共享，促进经验交流；借助新闻媒体营造社会影响力，使自身获得更多的社会认同与支持；谋求与学术团体的合作，实现理论与实践相结合，通过科学研究为组织的持久发展提供理论支持。

［1］赵树凯.民间组织与基层民主［J］.中国发展观察，2007（2）：45-47.

［2］科斯.企业、市场与法律［M］.上海：世纪出版集团，2009：39-41.

［3］张静.基层政权：乡村制度诸问题 ［M］.上海：上海人民出版社，2007：157.

［4］王名.民间组织通论［M］.北京：时事出版社，2004：5-10.

［5］亨廷顿.变动社会中的政治秩序 ［M］.上海：三联书店，1999.

［6］马昌博.郑冰：农民协会归来［EB／OL］.（2010-04-09）［2011-05-08］.http：／／news.sina.com.cn.

［7］清华大学新闻与传播学院.寨子村村民“再也不能这样活”——访山西永济农民协会调查报告 ［EB／OL］.（2010-04-09）［2011-08-15］.http：／／www.tsjc.tsinghua.edu.cn.

［8］贾西津.中国公民参与案例与模式 ［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.

［9］温铁军.合作社的教训和三个经验［EB／OL］.（2011-01-12）［2011-02-22］.Http：／／www.ccfc.zju.edu.cn／a／xuezhe／undian／wentiejun／2011／0112／A329.html.

［10］萨拉蒙.第三域的兴起［M］.上海：复旦大学出版社，1988：86.