地方主义与联省自治运动的困境

2012-01-22龙长安

中南大学学报（社会科学版） 2012年3期

龙长安

(安徽工业大学文法学院，安徽马鞍山，243002)

中国自古就有所谓的“两橛政治”基础，当中央权威强势时，国家维持大一统的政治局面；一旦圣君贤相去位，中央控制力减弱之际，地方势力就开始主导国家政治生活。由于地理环境的幅员辽阔和山河的阻隔，乡土中国的基层社会人们的生存结构呈现出明显的地域性，而乡土地域观念一旦与地域性经济利益配合，很快就会形成政治上的地方主义。强调地方利益对于中央的重要性和特殊性与由此而来的政治自主性，即否认中央政府的权威，这正是地方主义的核心内容。联省自治是一种由省自治到国家联邦的国家民主统一构建模式，地方自治成为其中第一步，但由于其切合地方主义的内容，既能表现出对地方利益的尊重，又能在某种程度上被视为凸现对中央政府的抗拒，成为最具有号召力的一步。地方主义和联邦主义的结盟成为推动联省自治运动发生、发展的重要推动力，但是地方主义者和联邦论者彼此的立场不尽相同，最终的目标也不相同。深入分析二者的主张、理念及其短暂结盟历史，有助于探究联省自治运动失败的本质原因，也可以了解当时中国政局无法克服的发展困局。

一、地方主义与联邦主义的联系

辛亥革命结束后不久，独立各省各自为政的局面形成的是某种松散的联邦制国家形式。各省军政首长的权力不是来自中央的任命，而是来自其驾驭的军队忠诚和支持，以及本省官绅认同，这一切，使得省区独立意识植根地方主政者的政治思维当中。所以，当袁世凯的集权主义政策推行时，马上遭遇到地方分权派的抵制，“二次革命”的爆发在某种程度上为袁世凯打击地方主义，加强中央集权提供了机会。虽然地方主义遭受重大打击，但省并未完全失去对于中央的牵制力。当作为省立法机关与民意机关——省议会的取消，遭遇到学者和士绅的强烈反对，作为强调主张地方分权与自治，反对专制与独裁的联邦论也大量出现。欧内斯特指出：“认为各省自治较之中央集权更加有利于中国的民族主义，这种观点在清末在相当范围内得到传播。大多数省革命后以完全自治的姿态出现，它们无意放弃其自然增长了的特权，包括指挥省的军队、截留税收、挑选地方和省的官吏。……在地方主义心中，统一和自治这两项要求可以熔合在联邦制结构中。”[1](237)联邦论理论的宣传弥补了这一时期政治斗争的需要。护国战争的爆发与胜利，使强势集权主义崩溃，而省也再次获得势力集结的集会，同时为地方军阀的割据造就机会。后袁世凯时期的北洋系的分裂更造成中央政局的混乱，直系、皖系和奉系对于北京政权的争夺，引发地方持续不断的战争。段祺瑞“毁法”又导致各省“护法”独立，南北政府对立形成后，处于政治斗争的需要，各省的地方主义冲动也未完全受控制。由清末沿袭而来的省区意识和地方主义，从民初到军阀政治时代继续呈现出顽强的政治生命力，而中央与地方的关系，在一系列政治时局演化中，如政治复辟、政党斗争、国会和约法存废及战和纷争，依旧模糊不清，中央与地方的权限并未走向宪政规范之路。李剑农、唐德昌、杨端六等人倡议的联邦论再次成为思想界的热点，密切联系国情，考虑联邦制在中国推行的可能性成为宣传重点。

清末民初和军阀时期被广泛宣扬的联邦制理论在几个方面开始与地方主义进行沟通：首先，在理论宣传上将联邦制与各省独立自治相联系，强调省自治独立远胜于建立集权制的中央。如林可彝指出，虽然中国的省区规模和复杂程度都胜于欧洲国家，但是以省为单位的自谋发展，则比历来的中央集权国家有两大方面的优点：第一，由省的内部观察，自治省的范围既狭，则政府对社会状态的认识一定比较接近人民生活实际，在谋人民幸福更能积极；第二，由省的外部观察，省区之间的交流密切，有利于成功经验相互的模仿，促进整个社会的进步。[2]其次，强调中国在国情条件上具备建立联邦制条件。从中国国情基础来看，筑山醉翁指出：“我国省之建制，为国家政治基础，历史沿袭已久，省制观念为国人所习惯，且省之为政治团体，征之历史及现在情势，均有联邦之资格。虽历代沿袭之形式，偶有变更，而其凝结牢固之精神，固毫不可易。匪如汲土为型，于原质分量，任为增减分合，以揉合之，即能受范而无间。固吾所取以联邦之单位者，即以现在之省为最宜，固不必疆析而里分也。”[3]即联邦制为实现统一和平之手段。再次，以省区政治、经济条件作为实施联邦制的合理依据。联邦论者所举理由有如下：其一，客观上中国已成分立之势，无论南北各省，久已各自为政，中央政府徒有统一虚名，号令不出都门一步。[4]其二，中国人虽然没有国家观念，但具有强烈的乡土观念，熟悉本地建设，“利用这一点来创造联邦，也很便利”。[5]其三，“以现在情形论，全国未得确定之中心点。将来各省虑难相下，联邦可以息争”。[6](322)第四，将文化及地域观念引入到联邦制形成的条件中，使联邦制与地域性政治情感发生联系。如章士钊认为：“联邦之各邦，原为独立之国家，一切组织，悉遵国家原理而成，其中种族、风气、宗教、情感种种，邦虽不同，一旦以政治之必要，联为一邦，势必不能举其种族、风气、宗教、情感种种不同处，受治于一种法律之下。以此之故，各邦不得不保持一部分法律上之独立，而与中央平分立法之权焉，于是立法分权之一名词，随联邦制度以出现。”[7](574)联邦制理论的宣传从各个方向论证着与省区之间的联系，推动着省区意识和地方主义的进一步发展。

联省自治理论与地方主义的这种密切联系，一方面为联邦制理论的推行找到了文化和政治基础，但另一方面，地方主义具有的自立自保自决的特性，却又可能导致狭隘性省民心理。地方主义在不断地为联邦制理论进行中国化的改造的同时，也制约着联邦联省自治运动的进一步发展。因此联邦论在与地方主义发生联系的同时，二者不同的政治目标的冲突也日益明显，而这种冲突与省民自决主义在中国的传播有莫大关系。省民自决主义既为联省自治运动提供一定的思想资源和舆论环境，也同时带来人民对于联省自治运动的误解。“一战”后关于民族自决的学说与理念，在20世纪初被引入到中国，为地方分权的理论提供了充足的支持。民族自决理念的核心在于否定国家的唯一统治权，而强调多元政治主权论，高一涵在引用英国学者巴克(E.Barker)观点时指出：“各种国家，不但是真正的联邦国，就是单一国，在性质上都是联合的(Federal)，也就是说不是绝对单一不可分割的，因而联邦国内自然是可以将权分给各分子邦的。”[8]1920年10月间，广东教育界所发表的《粤人治粤宣言》，也充分表达了这种民族自决的世界潮流，该宣言说：“自欧战告终，人民自决，已成为今日世界最大潮流，如爱尔兰，如菲律宾……如朝鲜或为附庸或为殖民地，莫不急图自决，国内如湘如鄂如苏如川，近皆继续提倡自治，是以人民乐利，当听人民自谋，故粤人治粤，实为今日解决粤事之不二法门，即桂省贤哲之士当亦能见及，盖以世界潮流所趋，逆者必败。”[9](130)受民族自决思潮的影响，1920年，毛泽东在上海《时事新报》也发表《湖南人再进一步》文章，倡导湖南自治，“怎样废去督军，建设民治，乃真湖南人今后应该积极注意的大问题”；“湖南人素有一点倔强性、反抗性和破坏性，可惜太缺乏一点建设的才。……中国民治的总建设，二十年内完全无望。二十年只是准备期。准备不在别处，只在一省一省的人民各自先去解决(废督裁兵、教育事业)。假如这回湖南人做了个头，陕西、福建、四川、安徽等有同样情形的省随其后，十几年二十年后，便可合起来得到全国的总解决了”。[10](483−484)这种糅合民治与自决精神的“门罗主义”成为地方主义的代名词，同时也成为联省自治运动的重要思想来源。

自治的真义在于人民能自行处理地方事务，表现在政治运作上，是人民能自行组织机构选任代表来推动地方事务，即由共同体代表来控制共同体的经济、政治和社会事务，而与省籍无关。但是随着“本省人治本省”观念的极端发展，由省建国主张开始被提及，这不但将省自治运动引向歧路，而使联省自治运动和联邦制理论给国人造成疑惧。联省自治运动中虽也有章士钊“造邦”的主张，但“造邦”是要将各省造成邦，最终实现建立联邦国的目的，即“由造邦而邦联，由邦联而联邦，由联邦而统一。”[11]按着联邦主义的看法，“自治”与“分裂”风马牛不相及。自治是完全正当的，要维持统一就必须尊重各地的自治。一旦使用武力来消灭自治实现统一，统一便失去了合法性。联省自治派一再表示，他们所追求的只是自治与联邦主义，这种政治体制的改变无碍于国家的统一。因此刘军宁指出，按照联邦主义的政治构想，如果能够真正在中国先从体制上建立各省自治的小型自治共同体，而且逐渐把属于地方的治权交还给地方，同时把政党与国家、政党与军队分家，然后逐步举办选举，培养“人民”对于民主和自由的信念，彻底保障新闻自由、基本人权，那么，在此基础上就可以组成由自治的省构成的永久性的联邦制国家。[12]而由省建国的主张，把国家裂为二十七个分立小国，则将使国家永无统一之日。显然两者所追求的精神是完全不同。这种由省建国的主张的出现，一方面反映了当时地方主义在当时国内的强烈影响力，另一方面也说明，以联邦制为蓝图建构现代国家的途径中，国家认同和地域主义的张力很难保持平衡，省区意识的发展可能会偏离或突破国家认同的界限。虽然这种主张由于没有得到一般人的支持，实际上也绝无实现的可能，而很快消失在历史之中。但这种理解导致各省出现了或多或少的门罗主义倾向，这使得部分国人对于联邦论的宣传和联省自治实践的目的产生强烈异议。

二、省宪法与地方主义

民初与北洋军阀时期的宪政，是近代中国民主发展曲折而又反复的时期。这其中既包含着国人对于宪政强国梦想的追求，更是各派政治斗争在制宪上的反映。这一时期频繁修宪，各派政治势力为了自己的利益，围绕制宪权展开激烈的权力斗争。袁世凯上台后，国民党和北洋派都不满足于由两派分享政权的局面，各自提出对政权的要求。袁世凯在制宪斗争中，允许国会制定宪法，固然是迫于当时的形势，但更重要的是他希望以此取代束缚手脚的《临时约法》，使其独裁统治合法化；处于在野党地位的国民党等政治势力，则企图通过制宪实现政治权力的再分配。特别是在宋教仁被刺，政党内阁理想破灭后，国民党赖以“法律解决”南北争端的途径只有制宪了。正如进步党议员吴宗慈所指出的：“其时临时总统袁世凯对于临时约法束缚极感不便，思于宪法根本纠正。国民党以国基初奠，袁世凯野心跃跃，亦思于宪法严厉预防之。”[13](40)1914年3月18日，新约法会议上宣布废除《临时约法》，代之于《中华民国约法》(“袁记约法”)，“袁记约法”杂采美国、日本和欧洲大陆各国宪法，最偏重行政权的条文，再加上别出心裁、独自创作的集权制度，以实现其“一人政治”主义。这种逆潮流而动的制宪举措显然得不到国人的支持。而继袁世凯死后，作为国家统一象征的正式宪法成为虽然在草案中被反复讨论，但随着政党斗争与军阀政治的加剧，而成为难以实现的梦想。北洋军阀的迭起执政，无论是张勋、段祺瑞还是徐世昌，都拒绝恢复作为民国象征的《临时约法》，南北政府的对峙更是使国家的制宪事业陷入长期的停滞阶段。

但这种停滞显然不符合国民对于国家宪法的期盼，孙润宇议员的观点就很具有代表性，他认为，宪法一定，则国家一切事宜均有轨道可以遵循，政治亦有标准以为依据。既有一定之轨道及一定之标准，然后始有明确之批评。若无宪法，则无轨道无标准，政治之良否，国民亦无从辨别。[13](290)在国家处于事实上的分裂、统一无望的情况下，联省自治口号的提出，无疑为国家的统一指明了发展的三步走路径：省自治、联省自治、联邦制国家。朱希祖指出：“联省自治之议，实由反对中央集权而起。省自定宪法，自设政府，自举长官，而自治之。再联省而组织一国家，即变单一式的国家，而为联邦式的国家。变单一的政府制，而为两重的政府。”[14]既然中央制宪的长期得不到结果，退而求其次，先完善省自治未尝不是一种良好办法。李愚厂指出：“以县为自治区，仍在省长监督之下，人民参政范围极为狭小，并不能牵制中央，纵令中央吸收各省权利，各省仍无力抵抗，虽有省议会，然处于军民兼治之下，仍不能拥护民权。……今决定由集权之被治省改为分权制下之自治省，在国家仍不失指臂之助力，在个人却不便为地盘之攘夺，此省自治所以易于县自治也。”[15](641)而完善省自治则必须制定省宪法，通过省宪法推进国宪建设，明晰中央与地方的权限，实现保障民权之目的，一步步把国家纳入到联邦制国家的轨道。联省共和的要件之一就是要在制定省宪的基础上实现省区自治，省宪法成为省区自治的法理依据。正如胡适所指出：“六十年来，中央的权限一天天的缩小，地方的自觉一天天的增加；到了辛亥革命军起，‘省的独立’遂成一件历史的事实。……然而军阀分封之后，仍旧不能灭除各省独立的趋势。……我们不愿意用一两个简单的公式来解释那复杂的政治问题。但我们从历史事实上看起来，不能不说‘用集权形式的政治组织，勉强施行于这最适于集权政治的中国’，是中国今日军阀割据的一个大原因。我们可以进一步说：根据于省自治的联邦制，是今日打倒军阀的一个重要武器。”[16]既能打破集权政治与军阀割据，又能实现民主政治的进步，基于宪政意义上的省区自治被联邦论者寄予很大期望，而在联省自治过程中要求制定省宪的运动也就理所当然了。

通过宪法明确中央与地方的关系，在“天坛制宪”时也曾被提及，而至旧国会恢复时，鉴于袁世凯之专权教训，“省制入宪”成为制宪讨论重点话题。吕复在制宪会议上就从学说、历史、国情和政治四个角度阐释省制度入宪的理由，例如，从学说上来看，国家领土辽阔，风土各异，如取集中政府制度，则中央对于地方制度可任意以通常法律变更或废止之，而因利害关系，必然导致地方与中央政府时起冲突，为保障地方势力，必须将省制入宪。而从国情上观之，中国人具有冒险自治之精神，这种优秀精神如能得到法律保障，必然会促进国家势力强大。“依此理由，省制为国民自治最高团体，如能在宪法上规定，得其保障，自能强固不待言矣。”[13](287−288)但是研究系主则张省制须以普通法律定之，万不可参入宪法。汤化龙认为：“国家对于省制之良窳以为尚待试验，无一定之信仰心，今正在初步研究时代，倘贸然定入宪法，是对于宪法为不忠，亦即对于国民为不忠也。”[13](291)“省制入宪”愿望最后在督军团的干宪行动下成为泡影，使国家失去了一次通过法律明确省制地位机会。中央与地方关系长期处于非宪法化的状态下，这一方面导致武力集权主义盛行，另一方面也造就地方主义的再次发展。在自保、自主心态下，地方士绅希望通过省宪法避免军阀战乱对财产的破坏，对省宪的支持最终目的在于结束军阀割据局面。而地方小军阀更希望在省宪法下为自己的割据披上合法性外衣，也积极倡导省宪。如1922年湖南军阀赵恒惕发表的《与曹吴商榷国是书》强调指出：“至于吾国之联邦宪法，应由何道而成。在吾湘于法统中断之时，已制省宪，但求将来国宪之容纳，所谓先省宪而后国宪者，本为事实。若谓必待各省皆有省宪，而后可制国宪，窃恐河清难矣。但当国宪未成立以前，谓各省必不可制省宪，亦未免近于拘泥。”[17]制定省宪法的倡议经学者提出后，得到地方政治实力派的强力支持，这导致参与联省自治运动的省份均把制定省宪作为实现联邦的重要内容。“是国人所争者，明明以省为单位，所谓大规模之省自治是也。夫严格论之，此种自治问题，实即地方政府对于中央政府之分治问题，或为划分行政区域与地方长官权限之问题。”[18]从已制定出的省宪法来看，体现了对政治权力的制约和法治精神的弘扬，对民众的政治参与和地方政治体系的建立起到了实验性和示范性作用。但是也必须看到，省宪法的制定也具有对抗中央政府的意图，在实际效果上，由于与地方军阀的既得利益和武力相冲突，省宪法“对各省的政治发展，并未发生多少积极性的作用”，[19](490−491)最后都成为一纸虚文。

三、地方主义与构建联邦国的困境

中国自清末以来的维新求变过程，在很大程度上是一个政体选择过程。联省自治与戊戌变法的一个重大区别在于，戊戌维新运动所追求的制度母本是以明治日本和和英国为模型的“君主立宪”政体；而联省自治运动的目的是建立以美国和瑞士等国为模型的“联邦共和”政制。联省自治运动参照的是当时的西方那些实行联邦制的国家，如美国、加拿大、瑞士等国，它们都是“统一”“地方分权”“地方自治”的国家，而不是“分裂”“中央集权”“地方独立”的国家。联邦主义是一种由下而上构成的政治秩序，其特点是个人的自主，地方在分治基础上的自治，国家由成员体与公民参与的政治。但是学者所倡导的这种联邦建国的主张要从理论成为实践，地方主义成为其重要的推动力。地方军阀是地方军政的实力派，而地方绅商则是社会名流的中坚分子，作为地方主义的代表者，地方绅商要通过省自治获得和平发展的机会，同时削弱军阀的军事统治；地方军阀更是要求自固权位、获得割据的法理依据来对抗中央，这一切都能在省区自治和省宪法的框架下获得肯认，学者、士绅和地方军阀获得暂时的结盟。时论指出：“联省自治运动的勃兴，其主要关键，全在西南方面军人，与不满于现政府的名流政客之相互的联合。易言之，联治派之所以能如此声势赫赫，实由于拥有实力者，与宣传这主义者互为表里与互相利用所致。……前者之所以赞成联治，在希望割据分治，不受中央的管辖，而实际足以牵制中央。后者之所以鼓吹联治，其动机固不一，而其中一部分人想利用联治的旗帜，为公开的活动，以攻击现政府，攫取政权，要亦不可讳言。二者目光不同，途径各异，不过为一时的利害关系，互为呼应共同活动而已。”[20]

地方主义对民主政治运动的支持和保护，在客观上为争取民主宪政的斗争提供了一个较为有利的环境和较为广阔的活动空间，为民主政治思想的传播和一切进步阶级政党的政治参与提供了一种可能。但联邦主义的最终落脚点在于“国”，地方主义则在于“省”，目标的冲突在联省自治运动中不断表现出来：地方绅商阶层和学者在日后制宪上对于省宪内容与制宪权的争执，在实质上阻碍着省宪运动的发展；倡言自治的地方军阀，在内心也并不愿受省宪法的束缚，即使省宪实行，也就并无实际成效可言。因此坚瓠批评省自治运动“几为武人政客攫夺政权，添一号召之新名词焉”。[21]虽然绅商也有借自治反对军阀专制的目的，但是在“军−绅政权”模式中，地方军阀的政治取向代表着地方主义的基本价值面。基于地方主义的共同态度，地方绅商与地方军阀也在省宪运动中不断联合，地方绅商甚至把军阀作为推进省宪的主要依靠力量，民主政治的精神和利益在相互冲突中不断丧失，使省宪最终沦为军阀控制下的工具。

要从省自治走向联省自治，最后到联邦式国家，联邦制理论在中国需要更多的支持条件，例如地方自治的成熟、国民较高的政治素质、政治妥协的机制构建和对于宪法的尊重等等，而这一些在当时的中国都是缺乏的。这也决定着作为外来理论的联邦制，在中国传统地方主义的配合下，20世纪初的联省自治运动只能进行在省一级政府中。而事实上的军阀割据存在，不但使联邦制理论在中国的推行遭遇到被严重误解的命运，更使地方主义面临自己发展的尴尬：虽然尊重已经形成的地方利益是正当的，但在国家分裂的情势下，依旧过分强调地方利益，这不但使其成为国家分裂不自觉的帮凶，更使宪政意义下的地方分权体制很难得到正式的确立。而“由于没有儒教，没有以儒教为基础起双重作用的绅士，地方主义就退化为军阀主义”。[22](51)地方主义对于民主政治的消极影响也逐渐凸现，王续添指出，地方主义对于民主政治之害，归根到底，取决于这种政治意识的主体不是民主政治思想。[23]其“自治”“自保”“自主”意识算不上一种政治思想，而应看作是政治实用主义，其载体的地方集团基本上也不能视为民主力量，而是政治保守主义。最有实力的地方军阀与士绅成为宪制推行的主要力量，注定了联省自治运动始终无法走出其发展的困境。

四、结语

在大一统观念极其浓厚的中国，地方作为中央的附属，其合法性来自中央认可，而不是宪法性规定，因地方主义而形成的独立地方政治意识已转变为与中央的对立意识。地方政治集团在反对中央的“统一”和“集权”的同时，纷纷以“地方分权”或“地方自治”相标榜，即非“由中央分权于地方”，而为“地方分权于中央”，俨然将省作为独立的政治实体，体现了地方主义观念的极端性。因此，联省自治时期的中国政治问题更重要的已经不是中央与地方权限大小问题，事实上的军阀割据已经成为中国民主政治发展的最大障碍。孙中山指出：“以中国各省之土地与人民，皆比世界各小国为大而且多；故各省之自治，可不依附中央而有独立之能力。中国此时最可虑者，乃在各省藉各自治，实行割据，以启分崩之兆耳。故联省自治之所以不适于今日之中国耳。……至如今日之所称为联省自治者，如果成立，则其害：上足以脱离中央而独立，下足以压抑人民而武断；适足为野心家假其名而行割据之实耳。”[24](1491)显然，仅凭立宪设计和正式的法律规定并不足以保障民主的实现，更重要的是各种社会性因素相互作用的合力以及作为其结果的基本共识。联邦的整合程度取决于诸多宪法性规定之间互动的方式，包括中央与地方的选举结构，全国性立法机构中的代表结构，联邦政府对地方政府所具有的权威以及行政首脑的立法权。成功的宪政主义运动必须在自由、民主以及法治之间维持一种适当均衡，必须形成制度性妥协的机制，以为通过省宪和省自治就能把中国纳入联邦国家，只会成为联邦论者一厢情愿的想法。

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