论纵向科研项目审批行为的法律规制

2012-01-21黄先雄

中南大学学报（社会科学版） 2012年1期

黄先雄

(中南大学法学院，湖南长沙，410083)

近十几年来，我国每年通过政府财政预算拨款资助的各级各类纵向科研课题、项目(以下统称纵向科研项目)不计其数，从科技部掌控的973、863项目、国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目，到教育部、司法部、最高院、最高检、中国法学会等机关、部委、学会掌控的部级项目；从各省自然科学基金项目、哲学社会科学基金项目、教育科学规划项目，到市级社科规划项目、其他各类项目等，这些项目每年所花费的财政预算拨款数以亿元计。这些财政预算拨款的使用，一般是由各级政府或政府部门根据科研单位或研究人员的申请，经过评审筛选以后，将相关资金下拨到该单位或个人，用于特定项目的科学研究。在这一过程中，涉及到科研项目的审批、科研经费的下拨、研究进展的监督和研究结果的验收等环节。其中，第一个和最后一个环节尤为重要，如果把关不严，最易导致财政预算资金的浪费、被滥用，甚至被中饱私囊。本文拟围绕第一个环节展开论述，分析规制纵向科研项目审批行为的必要性，并根据该审批行为的性质，探讨如何完善我国有关纵向科研项目审批行为的法律规范。

一、规制纵向科研项目审批行为的必要性

目前，对纵向科研项目的立项、申请、评审、批准、实施、验收等方面应遵循的程序和其他要求，我国《预算法》及其《实施条例》没有规定，也尚无其他统一的法律加以规范。除了国务院就国家自然科学基金的管理专门出台了《国家自然科学基金条例》这一行政法规外，其他几乎都只有规章之下的规范性文件可以作为依据，这些规范性文件的制定水平参差不齐，对项目审批权力的监督与控制方面的规定完善程度不一，导致项目审批过程中不透明、不公正、权力寻租现象屡屡发生。因此，加强对纵向科研项目审批行为的法律规制已迫在眉睫。

(一)促进公权力规范合理的行使要求加强对审批行为的规制

毫无疑问，纵向科研项目的审批权力是一种公权力，建设法治国家就要让所有的公权力臣服于法律之下，不受法律约束的权力必然腐败丛生。迄今为止，我国并没有一部统一的法律来约束所有的纵向科研项目的审批行为，各个层级、各种类别的法律规范或其他规范性文件对审批行为的规定各不相同，越是低层级的规范性文件，对审批行为的规范越不到位。

据笔者了解，在这些规范性文件中，对审批权力规制得最好的是《国家自然科学基金管理条例》。该条例规定了以下制度：回避制度，特别规定了申请人可以申请专家回避；信息公开制度，强调公布评审专家意见；说明理由制度(针对审批机关对申请者的不予受理)；异议复审制度；行政和刑事制裁制度(针对违反法律和相关规定的人员)；等等。《国家社会科学基金项目管理办法》及其相关规定虽然也有较多的规制审批权力的制度，如较为科学的匿名通讯评审、相对严格的会议评审、回避制度等，但对项目评审过程中的信息公开缺乏明确规定；没有异议复审机制；对行贿、受贿等行为也仅规定纪律处理而已。其他的规范性文件这方面存在的不足更多。如在笔者统计的21个省部级以上纵向科研项目的管理条例或办法中①，规定了匿名初评制度的仅占26.3%，规定了评审机构工作人员参评回避的仅占21%，规定了不予立项评审意见告知程序的仅占15.8%，规定了异议复审程序的占5.3%，规定了评审机构工作人员违规责任的占21.1%，几乎没有规定申请者行政复议和行政诉讼权利的。由上述统计数据可知，这些规范性文件中大部分都有专家评审回避和申请者违规责任的规定，但对匿名评审、评审机构工作人员的参评回避及其违规责任、评审专家的违规责任、评审信息尤其是未获批准者的评审信息公开、内外部监督与纠错机制等作出规定的不多。正是因为这些制度上的缺陷，使得审批过程中权力寻租现象大量存在。正如有学者指出，“争取项目有很多‘潜规则’，要看关系。有关系的，项目设计得不好，也能上；没有关系，课题再好，也不容易上。”[1]不受约束的权力必然走向腐败，为确保科研项目审批权力的规范行使，必须加强法律规制。

(二)理顺学术权力与行政权力的关系要求加强对审批行为的规制

目前我国纵向科研项目种类繁多，由于缺乏对该类审批行为统一、有效的法律规制，使得学术权力与行政权力的关系被扭曲，在相当程度上阻碍了我国科学、学术研究的繁荣与发展。一是科研人员的研究兴趣受到行政权力的压抑。虽然我国许多纵向科研项目的审批机关在确定立项指南之前都征求了相关专家的意见，但审批机关在确定立项时都强调项目要“为党和政府决策服务”，要“为经济建设和社会发展服务”。申请者尤其是基础研究和纯理论研究的申请者为了提高命中率，往往不得不改变研究兴趣，转而投其所好。缺乏兴趣的项目研究必然难以深入和持久，也难以取得突破性成果。二是学术权力听命于行政权力。由于项目的决定权一般都掌握在项目管理机构的行政负责人手中或者更高层级的领导人手中，在当前“官本位”“行政化”的体制下，受委托进行项目评审的专家们受制于这些行政负责人或领导人不足为怪。三是学术权力异化为腐败的行政权力。在纵向科研项目的评审审批过程中，项目评审专家们实际上是在行使受委托的行政权力，在那些专家意见起决定作用的项目评审中，由于评审专家没有受到有效的约束，寻租现象不可避免。要想解决上述问题，必须加强对审批行为的规制，规范审批过程中两种权力的关系，并将这两种权力的运作置于“阳光”之下。

(三)矫正科学研究领域浮躁之风要求加强对审批行为的规制

造成目前我国科学研究领域浮躁之风的原因很多，如行政权力主导的科学研究体制、科研指标重量不重质的职称评审制度、把科研人员当成“计件工”确定岗位津贴的津贴制度等等，而缺少监督的纵向科研项目审批权力也是造成这一现象的重要原因之一。

由于能否获得省部级以上纵向科研项目直接决定着科研人员(包括高校教师)的职称评定和岗位津贴，所以科研人员被迫围着这些纵向项目“转”。在中国这种人情社会里，围着项目“转”往往变成了围着评审人员和批准机关“转”，不少科研人员忙于经营关系，跑课题。有学者和媒体指出：“在中国这样的‘人情社会’里，很难摆脱私人关系的束缚，何况很多机构把‘申请项目’当作有利于自己和单位的手段，费劲心思去经营关系，超出了研究本身的意义。”[2]“继部分院士和大学校长在广东省教育厅座谈会上集体痛批不少教授更多时间在喝酒拉关系之后，广州某重点高校的著名生物专家、长江学者特聘教授再揭‘关系科研经费’黑幕，称这种现象在全国高校都很普遍，已经是潜规则，会喝酒、会忽悠的人拿的科研经费就多，反之则少。……正是因为众多科研经费被一些利益关系人当做一种潜在资源进行运作，学术就成了‘交际学术’、‘江湖学术’……。”[3]那些忙于拉关系、善于应酬忽悠的科研人员、教授们一般很难耐得住寂寞潜心于研究。为此，必须规范审批权力的行使，尽可能减少权力寻租的空间，让科研人员、教授们将更多的心思用于研究。

(四)确保纵向科研经费投入的高质量“产出”要求加强对审批行为的规制

据“最新的媒体数据显示，我国科技人员发表的期刊论文数量，已经超过美国，位居世界第一。然而据统计，这些科研论文的平均引用率排在世界100名开外。真正极好的论文，在中国还是凤毛麟角。”[4]如果说科研人员将科研经费都用于研究，产出质量不高还情有可原的话，不可原谅的是，我国纵向科研经费投入许多没有被用在研究上。在中国这样一个人情关系社会中，项目经费获得者一方面可能要拿出一部分钱来回报助成其获得该项目的相关人员；另一方面，由于相关管理制度、验收制度不健全，项目经费获得者往往可以将经费中的一部分乃至大部分据为己有，用于个人消费。有学者曾说：“一方面，我国科技投入长期不足，成为制约科技创新的一大瓶颈；另一方面，有限的科研经费并没有全部用在刀刃上，跑冒滴漏现象十分严重。记者调查发现，我国科研经费的利用率普遍低下，科研项目甚至成了某些科研人员的‘圈钱’工具。”[1]为什么会造成这一后果？原因很多，对审批权力缺乏有效的规制是其中的重要原因之一。一些项目申请者尤其是省市级科研项目的申请者只要“搞定”了项目审批机关的领导者或其具体经办工作人员，或者项目审批机关委托评审的专家，拿到项目并不难。而得到这些相关人员的支持是要付出代价的，这些代价自然会被“计入”项目经费中；同时，由于纵向科研项目尤其是省市级纵向科研项目的结题并不难，纵向科研项目投入的低质量产出就在所难免。

如果审批机关能依法行使审批权力，保证公正合理地分配科研经费，申请者就不用费尽心机地去获得项目，可以静下心来多做点研究，可以以高质量的申请获得立项，进而保证立项后的研究有更为扎实的基础。

二、纵向科研项目审批行为的性质

要有效规制纵向科研项目审批行为(以下一般简称为审批行为)，首先必须明确此类审批行为的法律性质。它包含两个方面：一是审批行为是行政行为还是学术行为？抑或别的什么行为？二是如果审批行为是行政行为，那么它属于哪一类行政行为？

(一)纵向科研项目审批行为是行政行为

目前，各国特别是大陆法系国家，判断行为的性质是否具有行政属性最主要的两个标准是：第一，必须是基于公共目的并适用了公法；第二，作出行为的当事人必须具备公法上的身份[5]。纵向科研项目审批行为是包含了学术行为的行政行为。说它包含了学术行为，是因为申报的项目能否获得立项，首先须由专家对其中的学术问题、研究者的科研能力等进行专业判断，而一般的行政人员没有这种判断能力。但审批行为归根究底是行政行为，我们可以从上述两个标准及审批行为的法律效果来判断。

其一，审批行为是具备公法上身份的机关或组织作出的行为。我国目前纵向科研项目的最终决定权一般被掌握在国家机关或国家机关下设的履行公法职能的组织手中。如973项目的审批权由科技部掌控②；国家自然科学基金项目的审批权由国务院下设的“国务院自然科学基金委员会”掌握③；国家社科基金项目的审批权由全国社科规划领导小组行使；教育部人文社会科学研究项目的审批权由教育部掌控④；湖南省哲学社会科学基金项目的审批权由湖南省社会科学规划领导小组和省委宣传部部务会掌握⑤；武汉市社会科学研究基金课题的审批权由接受市委、市政府领导的市社会科学工作领导小组掌握⑥。

其二，审批行为是基于公共目的并适用了公法的行为。我国所有纵向科研项目的立项审批无一不是为了公共目的，而且项目经费均主要来自国家财政预算拨款。如973计划项目的主要任务是解决我国经济建设、社会可持续发展、国家公共安全和科技发展中的重大基础科学问题，在世界科学发展的主流方向上取得一批具有重大影响的原始性创新成果，为国民经济和社会可持续发展提供科学基础，为未来高新技术的形成提供源头创新，提升我国基础研究自主创新能力⑦；教育部人文社会科学研究项目是为了推进高等学校人文社会科学事业的发展⑧；湖南省哲学社会科学基金课题是用于支持对湖南省社会主义现代化建设、改革开放和建立社会主义市场经济体制具有重大实践意义和理论意义、对学科建设和发展具有开拓性意义的研究，扶持新兴、边缘、交叉性学科的建设，支持具有重大价值的基础理论研究和历史文化遗产的抢救、整理工作⑨。同时，对这些项目的审批都有相关的公法性质的法律规范性文件作为依据，虽然这些法律规范性文件的完善程度不一、效力层级不一，但都是为了公共利益而制定的。

其三，审批行为是能够产生行政法律效果的行为。纵向科研项目审批行为的结果，直接关涉到项目申请者能否平等地分享公共研究资源，直接影响到其进行科学研究的法定自由和权利的实现，如有些科研项目如果得不到项目经费的资助，科研人员将无法进行相关研究。同时，在我国目前科研机构和高校岗位津贴制度、职称评审制度下，能否获得纵向科研项目的立项，还将直接影响项目申请者的岗位津贴和职称晋升等。

(二)纵向科研项目审批行为是非许可类的行政审批行为

既然纵向科研项目的审批行为是一种行政行为，那它属于哪一种行政行为？目前学界尚无人进行明确探讨。根据我国相关规范性文件的规定及实际操作状况，可能的观点有三：①行政契约；②行政许可；③非许可类行政审批。笔者持第三种观点。

首先，纵向科研项目审批行为一般不属于行政契约行为。根据目前相关法律或其他规范性文件，我国纵向科研项目审批行为与项目合同签订行为之间的关系有三种：一是审批行为是签订契约行为的前提，如973项目在被批准立项之后才需要项目首席科学家、项目第一承担单位与科技部签订项目计划任务书；教育部社科项目被批准立项之后，采用项目合同制来实施管理，但签订合同不是获准立项的条件，只是一种后续管理方式而已。二是签订契约行为是正式批准行为的前提，如司法部的《法治建设与法学理论研究部级科研项目管理办法(试行)》，要求获准立项的申请人签订《项目合同书》方能正式立项；北京市自科基金重大项目与重点项目亦如此。三是申请者获准立项后不需要与项目审批方签订合同。如国家自科基金项目、国家社科基金项目以及中国法学会的项目。省级科研项目的立项审批，各地做法不一，有的要求签订合同以明确双方权利义务为正式立项条件，有的则不需要。由上可知，我国纵向科研项目在获准立项过程中存在一个独立的批准行为，不能将其简单地等同于行政契约行为⑩。

其次，纵向科研项目审批行为不属于行政许可。纵向科研项目的审批行为具有行政许可的形式特征：一是依申请的具体行政行为，二是授益行政行为即给予申请者一定的科研经费或者肯定其立项价值(指自筹经费项目)，三是经享有行政职权的机关或组织依法审查批准的行为，四是采用立项通知书等形式的要式行政行为，但其不具备行政许可的本质特征，即其前提不是法律的一般禁止，也不是针对特定活动的解禁。相关部门不批准立项申请，并不代表申请者不能从事相关研究。

最后，纵向科研项目审批行为是非许可类的行政审批行为。依我国行政实践操作情况，我们可以将行政审批分为行政许可和非许可类行政审批[6]。如前所述，我国纵向科研项目审批行为具有行政许可的形式特征而不具有其本质特征，不是行政许可，但它是具备公法上身份的行政机关或被授权组织对科研单位或人员的研究立项申请进行审查批准的行为，所以其应当属于非许可类行政审批。

三、规制纵向科研项目审批行为的法律对策

据前述分析，我国纵向科研项目审批行为属于非许可类的行政审批，现有的《行政许可法》《科技进步法》《招标投标法》《预算法》等都难以有效规制该类审批行为。为理顺科学、学术研究与行政管理的关系，促进纵向科研项目审批权力的依法行使，推动我国科学研究事业的健康、繁荣发展，我国有必要整合《国家自然科学基金管理条例》《国家社会科学基金项目管理办法》及各部委、省市相关规范性文件的科学、合理的内容，尽快制定《纵向科研项目管理法》，将所有由政府财政拨款资助的各级各类纵向科研项目的立项、申报、评审、审批、实施和验收等纳入该法规范的范畴，重点从以下几方面加强对该类审批行为的规制。

(一)完善审批程序，确保审批权力规范合理行使

当代给付行政、福利行政中，行政行为的突出特征就在于其专业性、技术性不断增强，不同行政领域需要不同的行政专业知识、技术，需要凭借长期积累的行政经验来行使行政权力，因此立法机关无法制定一部统一的行政实体法来规范所有的行政行为，只能通过行政程序来有限规制行政权力。对纵向科研项目的审批行为更是如此。该类审批行为中的评审环节具有极强的学术性、专业性，无法通过普通的行政人员来完成，只能委托相关专家行使评审权力。因此，为协调处理好法律规制与学术判断的关系，在纵向科研项目审批这一领域只能借助于程序规制而不是实体规制，来解决权力的规范合理行使问题。为此，我们可以在现有《国家自然科学基金管理条例》等所规定的审批程序的基础上，构建完善的审批程序来规范权力的行使，这些程序包括：申请受理程序、评审专家遴选程序、匿名初评程序、会议复评程序、结果告知程序、异议复审程序及与行政复议、行政诉讼的对接程序等。

(二)完善专家评审制度，形成以学术权力为主导的审批体系

有媒体曾指出，我们应“借鉴西方发达国家的经验，成立以科学家为主导的研究理事会，打破专家垄断，实行学术民主，杜绝行政干预的影响和人情因素的干扰，最终建立起以学术创新为宗旨的课题申请和科研经费分配制度”[7]。笔者赞同这一观点。是否审批某个科研项目关键在于对申请项目的创新性、可行性及其科研学术价值的判断，而这种判断只能由专家做出。只要专家公正合理地行使了这种判断权，项目管理机构的工作人员及其领导者就不得以与评审专家有不同的学术观点为由否定专家的评审意见⑪。换言之，在纵向科研项目的审批过程中，必须建立起以学术权力为主导的审批体系。同时，为保证专家们不滥用受委托的评审权力，保证以学术权力为主导的审批体系良性运作，必须注重从以下几方面制定完善的专家评审制度：①尽可能扩大评审专家库，为项目的评审提供更多的选择专家的余地；②采随机挑选评审专家的方式，在扩大评审专家库的基础上，每次项目评审时从专家库中随机挑选评审专家，避免评审被少数专家垄断、形成学术霸权、导致学术权力腐败的现象；③严格实行匿名通讯初评，同时严格控制进入复评的比例，因为复评一般是非匿名评审，影响复评结果的人为因素较多；④严格评审专家回避程序；⑤要求评审专家给所评的每一份申请书写出评审意见，说明支持或不支持立项的理由，签署姓名，并可供申请者与社会公众查阅；⑥对评审专家的问责制度。对评审专家在评审过程中替人说情、徇私舞弊、收受贿赂及有其他违法行为的，应取消其评审专家资格，并予以公开通报，情节严重的，应移交检察机关追究其刑事责任。

(三)明确信息公开的内容和方式，确保申请者和公众的知情权

只有尽可能地将项目申请过程中的相关信息公开，让申请者和公众知晓，才可能有效地规范该类审批行为。有学者指出，“从发达国家的经验来看，防止科技经费管理中内部人交易、暗箱操作、挤占挪用等科技失信行为的发生，最有效的措施就是提高经费管理过程中的公开性和透明度”[8](103)。我国纵向科研项目中，那些由行政机关如科技部掌控的项目，毋庸置疑，应当根据我国《政府信息公开条例》的相关规定进行公开。但那些由非行政机关如最高院掌控的纵向科研项目中的相关信息如何公开的问题，必须在新法中予以明确。对于纵向科研项目审批过程中的相关信息，应采取网上主动公开和依申请书面公开的方式重点公开以下内容：①网上主动公开获准立项的名单、申请书及专家评审意见等；②依申请书面公开未获立项的申请书的专家评审意见、会议复评意见以及项目管理机构不同意专家意见时最终取消立项的理由等。

(四)构建异议复审和司法救济机制，监督审批权力规范行使

公民有自由地从事科学研究的权利，也有平等地获得纵向科研项目经费资助的权利。当这种权利受到审批机关的侵犯时，申请人应当能够获得相应的救济。在现有的各级各类有关纵向科研项目审批的规范性文件中，只有《国家自然科学基金管理条例》规定了一级异议复审程序?。结合以下因素，在《纵向科研项目管理法》中，可以考虑设立一级异议复审程序：①纵向科研项目的审批行为是学术性、专业性很强的行政行为；②各个层级的纵向科研项目管理机构之间没有行政隶属关系；③各级各类纵向科研项目管理机构的专家库可能趋同。在此复审程序中，管理机构可以组织专家就审批中的程序问题和实体问题同时进行审查。对管理机构的复审决定不服的，申请人可以向法院提起行政诉讼，但法院的审查权限仅及于管理机构审批行为的程序问题，不能审查实体问题，尤其不能审查评审专家的评审意见，除非评审专家没有遵循说明理由制度。若如此，纵向科研项目审批行为既能得到有效监督，权力不致被滥用，同时，也不会构成对审批行为的不当干预，避免司法僭越行政、侵犯学术自由。

(五)严格相关人员的法律责任，确保权责一致、滥权必究

不承担责任的权力与权利，极可能被滥用。在《纵向科研项目管理法》中，我们不仅要规定申请人的法律责任，对其虚假申报、贿赂评审专家与相关人员、滥用项目资金等方面的行为进行严厉的行政与刑事法律制裁，还要规定评审专家、管理机构负责人与工作人员的法律责任，对其滥用权力、受贿索贿、徇私舞弊等方面的行为同样要进行严厉的行政与刑事法律制裁。确保权责一致、滥权必究。

四、结语

在我国法治政府建设不断推进的今天，政府所掌握的纵向科研项目的审批权力还没有得到有效规制，从某种程度上说，这一领域还是依法行政的“盲点”。我们必须结合科研项目审批的特点，加强对纵向科研项目审批权力的法律约束，以确保国家财政资金的有效使用，以促进国家整体科学研究水平和科技创新能力的提升。不过，实现这些目标，光注重对审批权力的法律规制是不够的，还必须完善相关的配套制度，如改变侧重“研究初始立项审批资助”为侧重“研究后期审批资助”的审批资助制度；完善立项资助项目公开招标投标制度；加强项目中期检查和结题公示、绩效评估制度；强化纵向科研项目审计监督制度和信息公开制度，等等。

注释：

①笔者统计的这些条例或办法包括：(1)自科类：《国家重点基础研究发展计划管理办法》、《国家自然科学基金管理条例》、《北京市自然科学基金资助项目申请、评审与管理办法》、《上海市自然科学基金管理办法》、《广东省自然科学基金项目管理办法》、《湖南省自然科学基金项目管理办法》、《河南省自然科学基金管理办法》、《青海省自然科学基金管理办法(试行)》、《宁夏自然科学基金项目管理暂行办法》、《吉林省自然科学基金项目管理办法(试行)》；(2)社科类：《国家社会科学基金项目管理办法》及《关于进一步加强和改进国家社科基金评审立项工作的暂行办法》、《北京市哲学社会科学规划项目管理办法》、《上海市哲学社会科学规划课题管理办法》、《广东省哲学社会科学规划项目管理办法》、《湖南省哲学社会科学基金课题管理办法》、《重庆市社会科学规划项目管理办法》、《福建省社会科学规划项目两级管理办法》、《河北省社会科学基金项目管理办法》、《河南省哲学社会科学规划项目管理办法》、《湖北省社会科学基金项目经费管理办法》、《宁夏回族自治区社会科学规划项目管理办法》。

②参见《国家重点基础研究发展计划管理办法》第16、19−21条。

③参见《国家自然科学基金条例》第17、18条。

④ 参见《教育部人文社会科学研究项目管理办法》第9、11、12条。

⑤参见《湖南省哲学社会科学基金课题管理办法》第12条。

⑥参见《武汉市社会科学研究基金课题管理办法(2007修订稿)》第7条。

⑦参见《国家重点基础研究发展计划管理办法》第2条。

⑧参见《教育部人文社会科学研究项目管理办法》第1条。

⑨ 参见《湖南省哲学社会科学基金课题管理办法》第2条。

⑩ 例外情形：根据《国家科研计划课题招标投标管理暂行办法》对研究目标和研究内容明确、完成时限和评审标准确定的国家科研计划课题进行招投标，进而签订相关合同的，此种情形可视为行政契约行为。

[1]王娅妮,王海鹰.潜规则下的“公关费” 科研经费背后有多少腐败[EB/ON].人民网,http://politics.people.com.cn/GB/30178/4398242.html,2006-05-24.

[2]叶铁桥,蒋雪婕.科研经费分配四大怪现状[EB/ON].中青在线网,http://zqb.cyol.com/content/2010-10/08/content_3422156.htm,2010-10-08.

[3]如何防止 80%科研经费被“玩儿完”[EB/ON].央视网,http://finance.cctv.com/20100116/101494.shtml,2010-01-16.